跨區域應急物資協同儲備研究

摘 要：作為應急管理跨區域協同的重要組成部分，跨區域應急物資協同儲備有助于發揮資源集聚效應，對提升跨區域公共危機應對處置能力及效率具有關鍵作用。基于SFIC模型的分析視角構建跨區域應急物資協同儲備模型，跨區域應急物資協同儲備存在外部環境嚴峻、起始條件懸殊、催化領導乏力、制度設計不足、協同過程不暢和協同效果欠佳等建設困境。提出夯實協同基礎、發揮催化領導主導作用、完善制度設計、加強溝通交流和建立評估反饋機制等治理對策，為跨區域應急物資協同儲備問題的解決提供有益參考。

關鍵詞：跨區域；應急物資儲備；協同治理；SFIC模型

中圖分類號：F252

文獻標識碼：A DOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2023.01.001

收稿日期：20220922

基金項目：江西省社會科學“十四五”（2022年）基金項目（22GL22）；江西理工大學2022年校級研究生創新專項資金項目（XY2022-S073）

作者簡介：胡建華（1979-），男，江西新余人，江西理工大學應急管理與安全工程學院教授，碩士生導師，主要從事地方政府治理、政府危機管理與應急管理研究；賴彥如（1998-），女，廣東廣州人，江西理工大學應急管理與安全工程學院2021級法行政學專業碩士研究生；黃彥菲（1999-），女，江西贛州人，江西理工大學應急管理與安全工程學院2021級法行政學專業碩士研究生。

Research on the Coordinated Reserve of Cross-regional Emergency Supplies

——Analysis Based on SFIC Model

HU Jian-hua，LAI Yan-ru，HUANG Yan-fei

（School of Emergency Management and Safety Engineering，Jiangxi University of Science and Technology，Ganzhou 341000，China）

Abstract：As an important part of cross-regional coordination of emergency management， the coordinated reserve of cross-regional emergency supplies helps to exert a resource agglomeration effect， and plays a key role in improving the ability and efficiency of cross-regional public crisis response and disposal. Based on the analytical perspective of SFIC model， this paper constructed a cross-regional collaborative reserve model of emergency supplies and combed the difficulties in the construction of cross-regional collaborative reserve of emergency supplies， such as severe external environment， great disparity in initial conditions， weak catalytic leadership， inadequate system design， poor collaborative process and poor collaborative effect. Some countermeasures were put forward， such as consolidating the foundation of synergy， giving full play to the leading role of catalytic leadership， improving the system design， strengthening communication and establishing evaluation feedback mechanism. It provides a useful reference for solving the problem of coordinated reserve of cross-regional emergency supplies.

Keywords：cross-regional; emergency supplies reserve; collaborative governance; SFIC model

一、問題的提出與文獻回顧

（一）問題的提出

隨著人類經濟和社會的發展，區域間各要素流動頻繁且聯系緊密，需要跨域處理的公共危機時有發生^{［1］（P15-32，78-79）}。跨區域公共危機是指跨越兩個或兩個以上不相隸屬的行政區域或地域的公共危機^{［2］（P50-56）}。發生跨區域公共危機后，受影響地區對應急物資的需求數量劇增且種類繁雜，開展應急物資的跨區域協同儲備合作對提升跨區域公共危機的應對處置能力及效率具有關鍵作用。

《“十四五”國家應急體系規劃》著力強化應急物資準備，將加強物資實物儲備和提升物資產能保障作為重要工作。近年來，通過簽訂合同或協議，約定利用市場供應和應急生產，建立了部分應急物資的協議儲備，大大彌補了政府單一儲備的不足^{［3］（P294-303）}。經過多年的努力探索，我國跨區域應急物資協同保障機制在面向跨區域一體化和基于對口支援的兩種應急管理跨區域協同實踐中取得了較快的發展^{［4］（P102-110，161）}，尤其是地域相近的主體面向區域一體化的主動探索，如《泛珠三角區域內地九省（區）應急管理合作協議》和《北京市、天津市、河北省應急管理合作協議》等合作協議中，各合作地區的應急物資儲備效能得到大大提升。本文研究的跨區域應急物資協同儲備主要是指為有效應對跨區域公共危機，在面向跨區域一體化基礎上建立的省級地方政府應急合作行為。

然而，跨區域應急物資協同儲備的開展還面臨著許多困境。現行的應急物資儲備體系依舊受到行政區劃的桎梏，區域間應急物資協同儲備機制薄弱，以至于在應對復雜的跨區域公共危機時，應急聯動反應不及時，應急處置效果不盡人意。同時，受制于理念的保守，整個協同應急階段也多停留在政策宣傳、物資援助等初級形式，并未樹立多元系統的協同應急觀。因此，本文將重視協同過程的SFIC模型應用于跨區域應急物資協同儲備問題的研究，分析其起始條件、制度設計、協同過程與協同效果等方面的治理困境，并提出優化路徑，以期推進跨區域應急物資協同儲備合作的開展，提升跨區域公共危機應對處置能力及效率。

（二）文獻回顧

形成跨區域應急治理協作格局，是處理區域共同面臨的公共安全風險、加強專業領域的跨區域應急管理合作和構建適應區域協同發展的現實需要

^{［5］（P64-73，155-156）}。因此，如何推動跨區域應急物資協同儲備合作的開展，提高針對跨區域公共危機的應急響應和處置能力，成為重要而緊迫的研究課題。

在應急物資的協同儲備上，目前的應急物資管理呈現出明顯的常態化趨勢，亟需建立多方參與的應急救援響應和聯動機制^{［6］（P30-39）}。在橫向府際協同上，地域相近的地區應急物資儲備可以充分發揮當地的地緣優勢，實現區域資源共享、降低救援成本和減緩道路堵塞風險等，爭取應急救援的黃金時間，提高應急效率和效果^{［7］（P193-203）}。除此之外，政企應急物資聯合儲備已成為提高應急物資儲備能力的重要途徑^{［8］（P99-106）}，政企聯合儲備應急物資不僅可以降低政府儲備成本，而且可以使企業從中獲利^{［9］（P126-131）}。根據應急物資所發揮的作用和需求特點的不同進而采取不同的政企合作模式，有利于節約儲備成本、減少資源浪費，提高物資的整體保障力^{［10］（P56-59）}。

總體而言，現有研究多集中于從宏觀層面對應急管理中的跨區域協同進行探討，具體到應急物資儲備環節的跨區域協同研究相對較少，或僅局限于從政企聯合的視角探討應急物資協同儲備的問題。鑒于跨區域應急物資協同儲備對提升跨區域公共危機應對處置能力及效率具有關鍵作用，有必要開展以跨區域應急物資儲備為對象的協同治理策略研究。

二、SFIC模型與跨區域應急物資協同儲備

（一）SFIC模型的引入

在當前日益復雜的社會環境下，協同治理是一項可以解決利益沖突、優化資源配置、促進多方合作的多功能有效策略。作為目前最具代表性的協同治理研究框架，SFIC模型（如圖1^①所示）是Ansell和Gash對來自全球不同國家和地區的137個協同治理案例進行長期持續的近似分析構建的協同治理模型，該模型將影響協同效果的因素歸納為4個方面的變量：起始條件S（Starting Condition）、催化領導F（Facilitative Leadership）、制度設計I（Institutional Design）和協同過程C（Collaborative Process）^{［11］（P543-571）}。

SFIC模型由四部分組成，第一部分是起始條件，即多元主體開展協同前的情況。主體間權力、資源、信息的稟賦情況及協作前是否有合作或沖突史影響協同各方的參與度和積極性。第二部分是催化領導，通過發揮領導力激勵協同和凝聚共識的作用，推動協同過程開展，最終實現互利共贏的目標。第三部分是制度設計，即協同過程的基本規范，保障了協同程序的正當性和合法性。第四部分是協同過程，包括5個細分變量。其中，協同過程是模型的核心環節，其他環節共同作用于協同過程，最終合力產出協同效果。與其他協同模型相比，在SFIC模型的協同過程中各變量之間呈循環的閉合關系，突出各變量之間的相互關系和相互作用，符合本文研究跨區域應急物資協同儲備問題的需要。

（二）SFIC修正模型框架構建

西方理論不完全適用于中國情景，想要實現中國本土化的治理理論研究，需要在借鑒西方治理成果的同時與國內現實情境相適應。因此在應用該模型分析我國跨區域應急物資協同儲備問題時，需要對模型進行適當修正（如圖2所示）。

1.SFIC模型缺乏對外部環境的考量。實際上，外部環境的變化會對協同治理的過程產生巨大影響，尤其是應急物資儲備存在著適用環境的特殊性。因此本文對SFIC模型進行擴展，通過運用SWOT框架分析地方政府跨區域協同儲備應急物資所面臨的外部環境，嘗試從中找到優化跨區域應急物資協同儲備的現實路徑。

2.SFIC模型的催化領導未考慮權力和位階的影響。在跨區域應急物資協同儲備問題中，各省級政府都是基于平行關系的主體合作，難以實現催化領導角色。且由于中國政治體制的特殊性，權力和位階的影響不可忽視，因此修正后的模型在制度設計和協同過程等環節中賦予了催化領導更多的權重。

3.SFIC模型缺少不同環節間的互動溝通和信息反饋的渠道。在實際決策中多元主體間的協同過程是反復博弈、修正的，階段性成果刺激下一階段協同的循環過程。而從SFIC模型的結構上看，各環節呈線性排列，沒有體現相互促進、達成共識的過程。因此修正后的模型打通了制度設計與協同過程、催化領導與協同過程以及協同過程與協同效果之間互動溝通和信息反饋的雙向渠道，在一定程度上能有效解決協同過程中的矛盾沖突和流程不順暢等問題。

4.SFIC模型沒有對協同效果進行評估和度量。對協同效果開展評估能夠以評估促改進，使制度設計更加契合協同過程。除此之外，協同治理效果的評估結果還能夠幫助催化領導辨別協同治理過程是否提出了各方共識的解決方案和平衡了各方的利益，從而更好地發揮其調解沖突和凝聚共識的作用。因此，修正后的模型增加了對協同效果進行評估度量的環節。

三、基于SFIC模型的跨區域應急物資協同儲備困境分析

（一）外部環境：內生優勢有限，外部形勢嚴峻

外部環境是影響地方政府是否開展跨區域應急物資協同儲備建設的重要因素。

1.在優勢（Strengths）方面，我國珠三角、京津翼、長三角等三大區都啟動了應急管理跨區域協同的探索，如早在2009年，泛珠三角區域內地九省（區）召開應急管理合作聯席會議第一次會議，簽署合作協議，推動應急管理資源的有效利用和合理共享^［12］。2014年，為貫徹落實京津冀協同發展國家戰略，強化區域間衛生應急合作，北京市衛生計生委、天津市衛生局、河北省衛生計生委簽署《京津冀突發事件衛生應急合作協議》，推動共享突發公共衛生事件相關信息，共享臨床、流行病學實驗室、應急藥械與設備、應急隊伍與專家等資源^［13］。2019年，長三角“三省一市”的應急管理部門負責人簽訂了《長三角一體化應急管理協同發展備忘錄》，重點推動應急管理的信息互通、工作互聯、資源共享和成果共建^［14］。三大區在應急資源共享、統籌協調應急力量和應急信息互通等方面的合作共建都頗有成效，為地方政府開展跨區域應急物資協同儲備提供了參考經驗。此外，以地方政府為主導開展的府際應急聯動機制還具有自愿合作、機制靈活和運轉高效等內生優勢^{［15］（P60-68）}。

2.在劣勢（Weaknesses）方面，我國地方應急物資儲備分散，缺乏統籌管理。目前我國地方應急物資儲備機構尚未統一，面對繁雜的應急物資，不同系統和災種間存在獨立管理、缺乏協調和重復儲備等問題，各行政區域的應急物資豐富程度也存在差異。由于不同區域間缺乏資源共享與互補機制，使得分散于各地區各部門的應急物資很難得到有效整合，且地方政府跨區域協同成本的提高、協同效率及效益的不明顯等，都是阻礙地方政府開展跨區域應急物資協同儲備的現實問題。

3.在機遇（Opportunities）方面，我國《突發事件應對法》第三十二條規定：國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調“健全統一的應急物資保障體系”。可見，我國應急物資保障體系得到空前重視。隨著智慧物流和智慧政務的發展，為跨區域應急物資協同儲備提供了技術支持和保障，如互聯網企業在物資生產供應、倉庫儲備建設、應急物流等方面形成的治理技術，正在成為“一種國家權力的運行工具和實現方式，賦權和賦能于管理的主體和客體”^{［16］（P24-33）}。

4.在外部威脅（Threats）方面，近年來自然災害、公共衛生事件及安全生產事故等公共危機頻繁發生，影響范圍廣泛，已對人民群眾的生命財產安全造成了嚴重威脅。應急救援初期受災地區對應急物資的需求呈現爆發式增長，導致災區應急物資儲備量不能夠滿足災區需求，政府作為突發事件的核心責任主體在應急物資儲備方面面臨著巨大的壓力。

任何組織間的協同行為都會受到外部環境的影響或制約。總的來說，跨區域公共危機的頻發和國家高度重視應急物資保障體系的建設是驅使地方政府開展跨區域應急物資協同儲備的主導因素，而資源分散、危機影響范圍廣泛、應急物資儲備量跟不上應急需求等外部因素增加了地方政府主體開展跨區域應急物資協同儲備的難度。

（二）起始條件：資源稟賦差異懸殊，主動協同缺乏動力

各協同主體間的資源稟賦差異和信任程度等因素影響著協同過程的開展和效果，跨區域應急物資協同儲備在起始條件上的困境主要表現在三方面。

1.受定式思維束縛導致協同理念薄弱。跨區域公共危機的頻發，引發治理理念、方式的變革，不少地方政府正在探索基于信任、合作的協同治理模式，如珠三角、長三角和京津翼等要素聯通緊密的地區已經開始探索應急管理的跨區域協同并出臺了相關的區域性發展規劃。然而從目前的地方政府協同治理實踐來看，一些地方政府依然受到本位主義思維和區域分割思維等定式思維的束縛，主體間協同理念薄弱，導致跨區域協同治理進程緩慢甚至難以開展，進而不利于跨區域應急物資協同儲備建設的開展。2018年我國針對災種分治問題成立了應急管理部，從政府最高層面上打破了以往災種間獨立管理的狀態，使災種綜合治理成為可能^{［17］（P38-41）}。這一積極措施有利于打破過去的本位思維阻礙，解決部門分割問題，但是傳統行政區行政模式下的區域分割局面并未改變，導致協同理念薄弱，造成一定程度的協同失靈。

2.資源要素配置不對等導致協同意愿不強。科學的資源配置對激發地方政府間積極開展合作和平衡各方利益具有重要意義。但當前多數區域存在資源分布不均衡、分配不合理等問題。在資源分布上，經濟較為發達的地區在應急物資儲備的數量和種類上都較豐富，而經濟一般或欠發達的地區資源豐富度較低。在資源配置上，普遍存在低端資源同質化程度高的問題，沒有形成多主體差異化優勢分布的空間布局。總的來說，資源要素的不對等配置會使相對弱勢的主體難以融入應急物資協同儲備的建設中，降低多地方政府主體協同儲備應急物資的積極性、合作性和聯動性。當前我國省際綜合應急管理合作機制（粵港、粵澳應急管理合作機制包含在內）超過10個，其他地市級、區縣級跨區域綜合或專項應急管理合作機制超過1 200個，但僅流于文本未真正得到貫徹執行和續存發展的合作機制不在少數^{［18］（P115-122）}，這不僅與規范的協調制度缺失有關，更與地方政府物資保障能力建設不足有關^{［19］（P113-122）}。協同起始條件不足會降低合作主體間的協同動機。

3.現有經驗少且復制難度高。在SFIC模型中，協同治理的參與主體間若過往開展過合作則更容易建立起合作關系。然而在應急物資跨區域協同儲備上，現有的經驗主要集中在經濟發達、資源要素豐富和技術領先的區域，如粵港澳大灣區、長三角和京津冀等地區，其合作經驗對多數地方政府而言復制難度高。當前地方政府對跨區域公共危機協同治理的經驗總結普遍不足，作為協同領域內的新事物，應急物資跨區域協同儲備能借鑒的經驗相對更為有限。總的來說，應急物資跨區域協同儲備依然受到資源、經濟、傳統治理觀念等方面的限制。

（三）催化領導：權力讓渡不足，引導激勵舉措有限

跨區域應急物資協同儲備建設是一項系統工程，唯有統籌兼顧，協調聯動，才能實現儲備效果的最大化。然而長期以來形成的“條塊結合，以塊為主，屬地管理”的責任機制和管理形式，使得地方政府在尋求跨區域協同治理時往往面臨缺少上級政府的推動、缺乏激勵措施和參與動員能力不足等問題，阻礙了協同過程的開展。

1.“群龍無首”，聯合行動困難。在跨區域應急物資協同儲備中，地方政府都是基于平行關系的主體合作，難以勝任催化領導的角色。在缺少上級催化領導推動時，實際參與協同儲備的各地方政府主體難以將各地的現實儲備需求和資源聯合起來實現儲備效果的最大化。從權力和位階的影響因素看，跨區域應急物資協同儲備的催化領導應是各地方政府的共同上級政府或中央政府。而從現有的跨區域協同治理看，各主體大多數都是自主探索合作，合作過程缺乏上位領導的推動，資源和信息難以整合。加之受傳統區域分割思維的影響，缺乏法律效力的合作機制與協議難以在地方政府間產生公共權威，使得開展協同儲備困難重重。

2.激勵措施有限，動員能力不足。當前我國地方政府已經建立多個層級、多領域以及多內容的應急管理合作機制，但由于缺乏相應的激勵動員舉措，真正得到貫徹執行和存續發展的并不多，以至于跨區域應急合作治理難以產生應有的協同效應。

3.權力讓渡不足，主動治理難以實現。在政府架構的縱向層面，中央政府介入程度較大，能在短時間內促使應急物資無條件聚集^{［20］（P121-126）}。而我國大多數的應急物資儲備在各地的基層應急部門，基層治理主體在參與跨區域協同儲備治理上的主動治理職責長期處于缺位狀態，主動參與治理的積極性和能動性較低。可見，權力的讓渡和有效承接的缺位會阻滯地方政府主動開展應急物資協同儲備建設。

（四）制度設計：頂層設計欠缺考慮，溝通渠道未能打通

一個好的制度設計能夠穩定多方利益格局和明確主體間的權責，是主體行為的合法性和權力運行的保障。然而在制度設計環節，地方政府跨區域應急物資協同儲備還面臨著權責不清、法制保障欠缺等不足，在一定程度上阻礙了協同儲備過程合法有序地進行。

1.跨區域應急事務的管轄權責不清。跨區域應急協作是指不同行政區域的兩個或以上的地區所開展的合作，然而《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）強調的是“屬地管理”的應急管理模式。在跨區域應急物資協同儲備問題中，各參與主體的權責也處于一種模糊不清的尷尬境地，協同過程中難免會誘發步調不一致和權責推諉等問題，協同進程會受到嚴重阻礙。

2.缺乏資源協同配置機制和信息共享機制。《突發事件應對法》第二十六條規定：“縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確定綜合性應急救援隊伍。”但該款更多局限于應急救援隊伍的組織上，很難輻射到區域間資源協同配置領域^{［21］（P74-83）}。總體上，應急物資的儲備管理仍然分屬于不同行政區域的政府和應急部門，難以得到有效整合。政府間資源協同機制和信息共享機制的欠缺，會加劇部分地方政府在政策制定與執行過程中各自為政的現象，不利于協同過程的推進。

3.制度設計的雙向溝通渠道不完善。在實踐跨區域應急物資或應急資源協同配置的相關公共政策過程中，存在政策與現實需求不匹配的現象。如《突發事件應對法》并未為應急管理的跨區域協同提供合法性支持，但應急管理實踐中卻存在開展跨區域協同的需要，這是在制度設計時未與制度適用對象進行充分溝通和缺乏對現實需求的深入考察所導致的。此外，作為對協同情況和現實需求最為了解的一方，各地方政府并沒有及時將實際需要反饋給政策的制定者。制度設計與協同過程參與主體的雙向溝通渠道缺失，會讓制度設計偏離現實需要的軌道，使得協同過程無法在明確的規范框架內運行。

（五）協同過程：溝通協調不足，理解出現偏差

在協同治理過程中，需要通過直接對話，形成共識，建立信任，消除協同障礙，推進協同目標的實現。當實現目標時，取得的階段性成果就會不斷激勵各參與方，增加協同動力。目前，跨區域應急物資協同儲備建設中各地方政府主體的治理能效并未得到充分釋放，仍存在著主體間信息共享平臺不健全、對協同共識的理解存在偏差等困境。

1.主體間欠缺交流。目前地方政府間開展應急協同治理的溝通形式主要有召開聯席會議、共享應急信息等方式。然而目前只有珠三角、泛珠三角等少數區域在聯席會議的基礎上設置了日常溝通小組，多數的地區并沒有形成常態化的組織溝通機制。其次，由于應急信息帶有地域特色，各地的信息共享平臺建設標準不統一，導致應急信息碎片化，難以整合到一個信息平臺之中。如新冠肺炎疫情期間，由于缺乏區域間的應急物資協同儲備協調機制和信息平臺，各類防疫物資調配信息不對稱、不及時的問題時有發生，甚至出現了個別地方緊急征用發往其他地區的重要物資和違規分配防疫物資的情況。主體間欠缺交流溝通會直接影響主體間信任關系的建立，阻礙地方政府間開展應急物資協同儲備合作的深度和廣度。

2.協同共識的認知偏差。深度的協同理念和合作意識在促進各方協調、增進多方合作上具有積極作用。在跨區域協作中，對資源的依賴程度與主體間對協同共識的認同度呈正比例相關。然而各地在經濟發展、人口數量、自然環境和資源稟賦等方面并非完全契合，這些差異會導致各地的應急物資儲備水平不同。當應急物資儲備水平差距達到一定程度時，雙方對相互依賴的共識會出現偏差，資源擁有程度較高的一方會模糊協同合作與支援幫扶的界限，稀釋了雙方對相互依賴、協同合作的共識的認知。

（六）協同效果：缺乏有效的監督評估機制

監督和評估治理行為及其結果是維系協同結果、確保協同過程有序進行的重要舉措，也是增強治理能力的重要手段。當前我國地方政府在跨區域應急協同治理上的監督主要依靠地方政府間的自我督查和問責、中央職能部門督查與問責兩種方式，其分別存在難以產生強而有力的抑制作用和及時性不強、效率較低等問題。在應急協同治理效果的評估上，大部分區域存在考核評估內容片面、指標寬泛、方式方法單一、過程及結果欠科學等問題。對跨區域應急物資協同儲備的治理效果缺乏科學的監督評估，不僅難以對協同效果及時進行經驗總結和問題反饋，還會弱化各地方主體之間的協作責任意識，不利于應急物資協同儲備合作的可持續性發展。

四、跨區域應急物資協同儲備的現實路徑

跨區域應急物資協同儲備是一個復雜的非線性運作過程，涉及多個利益相關主體，由諸多影響因素共同作用而成。從上述的阻礙地方政府開展跨區域應急物資協同儲備的困境出發，針對性地提出優化路徑，以期探索地方政府跨區域應急物資協同儲備的良性運轉和持續發展。

（一）尋求資源配置對等，強化信任基礎

如前所述，地方政府間的資源稟賦情況與初始信任程度影響著協同各方的參與度和積極性。深入推進多元主體參與應急物資協同儲備，強化參與主體間的協同理念，能夠消解彼此間的差距和加強信任，進而夯實協同儲備的基礎。

1.深入推進多元主體參與應急物資協同儲備。針對資源要素配置不對等導致協同意愿不強、弱勢主體難以融入應急物資協同儲備合作等問題，處于資源相對劣勢的主體應主動與當地企業、社會組織等開展合作，協同儲備應急物資，通過推進多元主體參與協同儲備來提升自身應急資源的豐富程度，縮小與其他合作主體的資源配置差距，從而強化主體間的協同意愿，促使協同儲備合作共識的達成。

2.強化各主體參與治理的協同理念。在應急物資跨區域協同儲備中強化協同理念需要打破本位主義和各自為政的定式思維束縛。首先，加強觀念的引導，著重培養相關各方的協同意識，打造“信任共同體”，讓地方政府充分認識到整體利益大于地方利益、共同行動才能夠實現共榮共贏。其次，構建以信任為基礎的應急協同治理文化，形成積極的治理氛圍，提高各主體參與應急物資協同儲備建設的積極性和創造性。

（二）發揮催化領導主導作用，促進各方協同參與

協同的實現需要有領導者在各利益相關者間凝聚共識，打破主體合作壁壘。在跨區域應急物資協同儲備中，完善的領導體系、充分的激勵措施和適當的權力讓渡對促進各主體在協同過程中充分發揮自身的組織效能具有重要作用。

1.完善跨區域應急物資協同儲備的領導體系。完善的領導體系對推動區域間政府加強資源、信息的整合具有重要的宏觀調控作用。一方面，國家應完善統籌管理體制，從中央層面明確應急物資跨區域協同儲備的總體牽頭部門，如可以組建中央應急委員會，統籌領導各方應急力量和應急資源整合。另一方面，可以在國務院層面成立領導政府各部門物資儲備工作的常設機構，制定國家應急物資儲備方面的總體規劃和重要政策，加強跨地區跨部門之間的協調溝通，推動跨區域應急物資協同儲備建設的標準化和科學化^{［22］（P724-731）}。

2.建立激勵機制動員各方參與。一方面，跨區域應急物資的協同儲備建設離不開技術的支持，為此要鼓勵地方政府積極探索攻克布局、儲備、調配、運輸等領域的關鍵技術瓶頸，利用5G通信、大數據、云計算、人工智能、物聯網等新興技術參與應急物資協同儲備體系的共建，并對此予以政策激勵或物質與榮譽方面的激勵，以技術發展帶動地方政府積極參與應急物資跨區域協同儲備建設。另一方面，智慧物流在跨區域應急物資協同儲備建設中發揮重要作用，可以通過補貼激勵機制鼓勵地方政府與大型現代物流企業建設智慧應急物流平臺，打通參與協同儲備的相關地方政府間的物流樞紐，以物流運輸便利激發各主體參與跨區域應急物資協同儲備的積極性。

3.適當讓渡權力推動主動治理格局的形成。目前的應急物資儲備格局松散，基層應急治理主體的“主動治理”職責長期缺位，在一定程度上抑制了地方政府參與跨區域應急物資協同儲備的活力，因此需要推進權能分配改革，推動資源下沉、權力下放，推進跨區域應急物資協同儲備領域的協同合作。

（三）完善制度設計，打通雙向溝通渠道

制度設計規定了跨區域應急物資協同儲備的合法性程序，給出了開展跨區域協同儲備的基本規則。為解決制度設計環節權責不清和法制保障欠缺的問題，可以從明晰運行規則、完善資源共享機制和構建信息雙向反饋渠道等三方面對制度設計進行優化。

1.明晰主體間協同合作的運行規則。明晰的協同運行規則是協同過程有效開展的基本保障。為此，可以通過立法形式加強運行規則的約束力，明晰各參與主體的組織權責。如，可以在《突發事件應對法》中對應急協作機構的構成單元、協同運作的程序以及各方的職責和協同權力等提前設定。

2.構建跨區域應急物資協同儲備的資源共享機制。各地應急資源的有效整合是開展跨區域應急物資協同儲備的基礎，完善資源共享機制是實現資源整合的重要舉措。因此，亟需構建一個突破行政區域界線、宏觀調控和微觀靈活相結合的應急物資資源共享機制。例如，區域協同主體可以建立相應的資源共享數據庫，對本區域內的應急物資、救援裝備等應急資源信息進行共享，使分散于各地的應急資源得到有效整合。區域內參與應急物資協同儲備的各地方政府主體可以依托這一資源共享機制，更加精準掌握區域內應急物資的數量和分布情況，根據應急現實需求進行實時補充和調配。

3.打通制度設計與實踐過程的信息雙向反饋渠道。打通實踐過程與制度設計的信息雙向反饋渠道，能使制度設計更加貼合實際需要。因此，需要在跨區域應急物資協同儲備全過程的各制度設計環節中積極開展座談交流會、聘請專家論證和進行實地考察。同時，參與協同儲備的地方政府也要及時反饋協同狀況，從而使制度設計更加符合協同實踐的需求，推動協同過程的順利開展。

（四）加強溝通交流，提升協同效能

搭建面對面交流平臺、強化相互依賴的協同共識和對協同過程的及時調整，是提升跨區域應急物資協同儲備效能的有效路徑。

1.搭建面對面交流的溝通平臺。在外部信息魚龍混雜、真假難辨的大數據時代下，面對面交流是協同主體建立信任關系的最有效措施。對此，其他區域間政府要學習粵港澳大灣區、京津冀、長三角等地區的成功經驗，加快建立聯席會議，并在此基礎上設置日常溝通小組，促進區域間各要素緊密聯系，形成應急協作治理的大格局，為跨區域應急物資協同儲備奠定基礎。除此之外，區域間政府還可以通過聯合編制應急規劃，共同搭建常態化的協同對接平臺，進一步深化情報信息共享、隊伍支援協作、運輸聯合保障、物資優化整合，從而為跨區域應急物資協同儲備建設保駕護航。

2.強化相互依賴的協同共識。在跨區域應急物資協同儲備中，各協作主體相互依賴的協同共識很大程度上取決于其應急物資儲備的差序格局。對此，區域間各主體應對分散在各自行政區域內不同應急部門的應急物資進行統計整合，充分了解自身的應急物資儲備情況，避免低端資源的高度同質化，與其他主體形成資源互補的差序格局，強化相互依賴的協同共識。

3.根據協同效果優化協同過程。由于應急物資適用場景的特殊性，參與跨區域應急物資協同儲備的各地方政府主體應當根據協同效果及時對協同儲備過程進行調整，以保證應急物資在災時的可用性和及時性。對此，要加快搭建信息交流反饋平臺，及時反饋協同儲備過程中的問題，以便其他主體了解協同過程的進展；及時調整協同策略和優化協同過程，推動跨區域應急物資協同儲備建設的高效發展。

（五）完善評估標準，建立有效的評估反饋機制

有效的監督評估機制是使跨區域應急物資協同儲備建設沿著預定目標運行的重要保證，同時也是加強主體信息聯動和提升效能的有效抓手。

1.制定科學的評估標準。首先，為確保評估的真實性和客觀性，評估的主體應盡可能多元，如包括專家、市民、各地方政府主體、市場主體等一切與跨區域應急物資協同儲備相關的主體。其次，為了能真實客觀地反映協同儲備建設的狀況，需要設計可量化的評估指標。然而治理效果的呈現形式多種多樣且可以從多個角度進行衡量，為了確保治理效果便于后續協同儲備過程的參考，可以從兩個層面對跨區域應急物資協同儲備的治理效果進行度量：一是顯性層面，可以看協同儲備過程是否取得了具體的成果，是否提出了獲得各方共識且能有效執行和延續下去的協同儲備方案。二是隱性層面，可以看各地方政府在協同儲備過程中是否收獲了資源和提升了自身的應急物資儲備能力。

2.確保評估的有效反饋。對治理效果的評估進行反饋，能夠促使治理主體對協同治理的各環節進行反思，為協同目標的調整和流程的修正提供方向指引。首先，打通治理效果評估與制度設計間的反饋渠道，使制度設計者能根據現有的治理效果重新制定或修正跨區域應急物資協同儲備的制度。其次，打通治理效果評估與催化領導間的反饋渠道，使上級政府能及時了解各地方政府主體在跨區域應急物資協同儲備中所遇到的困難和訴求并作出回應，推動協同過程向協同結果有序邁進。

在風險社會的背景下，跨區域應急協作已經成為國家應急管理體系的重要課題。健全跨區域應急物資協同儲備體系，加強區域間政府應急資源要素的整合，發揮資源集聚效應，更是國家治理體系和治理能力現代化的重要表達。本研究依據經典協同治理分析框架——SFIC模型，對地方政府跨區域應急物資協同儲備治理過程中存在的困境進行分析，探索跨區域應急物資協同儲備的現實路徑，旨在加強地方政府間的應急協作和資源整合，提升跨區域應急管理協同治理績效。當然，跨區域應急物資協同儲備還面臨著諸多挑戰，需要多方力量持續發力，從而最終形成一個高效協同的跨區域應急物資合作系統。

注 釋：

①資料來源：Ansell C.，Gash A..Collaborative Governance in Theory and Practice［J］. Journal of Public Administration Research and Theory， 2007（4）：543-571。

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