深化基層立法聯系點建設：理論預設、現實問題與應對路徑

○周天泓

（廣州市人大常委會 研究室，廣東 廣州 510030）

一、引言

自2014年黨的十八屆四中全會決定建立基層立法聯系點以來，全國人大常委會法工委相繼在全國設立立法聯系點22個，覆蓋全國三分之二省份，省、市兩級人大常委會建立立法聯系點4700余個[1]。基層立法聯系點這種全新的、立足基層人民群眾直接參與國家立法的民主立法形式，在我國大地上不斷開枝散葉、蓬勃發展。黨的二十大站在實現中國式現代化的戰略全局高度，把建設好基層立法聯系點作為“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”的重要內容進行部署，賦予基層立法聯系點新的歷史使命與任務。

很顯然，隨著基層立法聯系點制度從“試水”階段進入廣泛鋪開、深化拓展階段，尤其是在習近平總書記提出全過程人民民主重大理念，黨的二十大進一步明確要求“發展全過程人民民主”“建設好基層立法聯系點”之后，如何使其發展更加符合全過程人民民主的要求，進而更好推動實現中國式現代化，已成為深化基層立法聯系點建設必須面對的時代課題。然而，學界既有成果尚未就全過程人民民主與基層立法聯系點的理論勾聯與實踐互動展開系統研究。“科學的進步體現在核心概念與核心體系的摧毀與重構之中……新的核心概念與概念體系的出現背后，往往就預示著在新的研究中，要采用新的研究方法，或對新的研究對象進行研究，預示著一種新的本體論和方法論”[2]。基于此，本文將立足全過程人民民主重大理念，厘清基層立法聯系點制度發展完善的理論指引，通過聯系點實際運行狀況與理論預設的比較來尋找差距，對現行研究揭示的碎片化、零散化的實踐問題進行體系性統合歸類，并據此提出深化基層立法聯系點建設的路徑建議。

二、基層立法聯系點制度發展完善的理論指引

黨的二十大報告把發展全過程人民民主確定為中國式現代化本質要求的一項重要內容，強調全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，從面向未來的戰略高度對“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”作出全面部署、提出明確要求。全過程人民民主是對中國特色社會主義民主的特色和優勢的全新概括，是在中國特色社會主義民主概念統攝之下的現代化制度創新的重要表現[3]，集中反映了我們黨對社會主義民主政治建設的規律性思考與實踐成就，為推進中國特色社會主義民主政治建設指明了方向、提供了遵循。法律的制定過程是一種重要的政治實踐，立法過程因而也是政治決策的過程。設立基層立法聯系點就是為了讓基層人民群眾能夠直接參與立法決策，可以說是在發展全過程人民民主中應運而生的制度創新。面向未來，這一制度不僅要在全過程人民民主重大理念的指引下持續發展壯大，同時也要通過其自身發展不斷豐富全過程人民民主的內涵和制度實現形式，為實現中國式現代化提供堅強支撐和有力保障。

全過程人民民主是事關我國民主政治建設的宏大命題。本文認為可以從以下三個維度來把握這一重大理念，為基層立法聯系點深入發展提供理論指引。

（一）以人民為中心是全過程人民民主的價值依歸

人民在國家制度和國家政治生活中是居于中心地位還是被邊緣化，是判斷民主的性質與質量的重要標準。與2019年在上海考察時最初提出的“全過程民主”相比，習近平總書記在2021年慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中首次提出要發展全過程人民民主。“人民”一詞的加入充分揭示了全過程人民民主的本體屬性，是中國特色社會主義民主區別于西方式民主最顯著的特征。西方式民主的基本運作邏輯是不同利益集團之間的博弈[4]。換言之，資本邏輯的主導使西方自由民主制度徒具所謂“精巧”的制度設計，抽離了實質的人民當家作主，本質上是少數人的民主、大資本的民主。與之相反，全過程人民民主是將人民凝聚成為一個有機整體而實現的、以維護全體人民根本利益為追求的人民統治，其始終遵循以人民為中心的價值取向和人民當家作主的目標取向，尊重個體利益差異，注重提升民主主體廣泛性和代表性。深化基層立法聯系點建設就必須深入踐行以人民為中心的發展思想，始終將實現最廣大人民群眾的根本利益作為出發點和落腳點，不斷實現人民對美好生活的民主法治需求；始終把人民作為根本依靠力量，不斷改進公眾參與舉措、創新公眾參與方式、補齊公眾參與短板，特別注意從體制和機制上解決弱勢群體、邊緣群體參與立法的問題，持續提升聯系點參與群體的廣泛性。

（二）民主協商、民主監督始終貫穿民主活動全過程是全過程人民民主的邏輯意蘊

過程性是民主的內在要求。但是，二戰后西方式民主將民主單純理解為“競爭性選舉”。西方的許多民主理論都把選舉作為其民主理論的核心，比如，美國學者熊彼特認為“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力”，區分民主與非民主的標準就是，是否存在競爭性選舉[5]395-396。以美國為首的西方國家在全世界推銷民主時就是按照“競爭性選舉”的標配來設計民主制度。但是，這一定義將民主只限于投票選舉，窄化了民主的過程，其結果就是不僅造就了大量的空殼民主，而且在很多地方激化了固有的社會矛盾[4]。“經過多次甚至多年的選舉政治與復雜政治實踐之后，人們普遍發現選舉民主所提供的‘可選項’越來越有限。”①Peter Mair語。轉引自桑玉成等：《全過程人民民主理論探析》，上海人民出版社2021年版，第55頁。民主的真諦不僅是投票權力的一時實現，而應是圍繞滿足人民不斷增長的需要以及體現這一需要的政策展開的一個有始有終具有“閉環”特色的全流程參與[6]130。全過程人民民主不僅強調民主的過程性，更強調“全”過程性，這就超越了“一次性消費行為”般的民主游戲。有學者指出，根據民主活動的實踐邏輯，全過程人民民主主要由民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等行為所構成。其中民主選舉、民主決策和民主管理均可構成具體民主的完整活動，而貫穿三個具體民主活動的是民主協商和民主監督[7]。立法是一項重要的公共決策，從全過程人民民主的“全過程性”特征來說，民主協商和民主監督就要貫穿立法決策的全過程。就民主協商而言，其在立法過程中的呈現形式就是立法協商[8]89-90。立足立法協商貫穿立法決策全過程，一方面“不僅要使協商在決策之前，而且要讓協商貫穿于從決策到實施、反饋的全過程，充分體現人民持續參與政治生活的權利”②趙連穩語。轉引自廉維亮：《全過程人民民主是與時俱進不斷發展完善的高質量民主——“協商民主與全過程人民民主”學術研討會綜述》，載《人民政協報》2022年8月1日，第4版。；另一方面，“立法協商的成功并非取決于有集體行動能力的全體公民，而是取決于交往程序和交往預設的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成公共輿論之間的共同作用”[9]369-370，“交往程序和交往預設的建制化”對立法協商機制與程序的持續性與穩定性提出了很高的要求。從設置初衷和首要目標來看，基層立法聯系點的功能就是引導和保障人民群眾有序參與立法工作，及時了解、掌握、征求、吸收基層對立法活動的意見和建議，是一種“以尋求共識為目標的參與”，所以基層立法聯系點制度其實就是一種立法協商形式③廣義上說，立法機關與社會公眾的溝通就是開展立法協商，而從狹義上看，立法協商特指人民政協對立法過程的組織化參與。參見程竹汝等：《全過程人民民主——基于人大履職實踐的研究》，上海人民出版社2021年版，第84-85頁。本文從廣義上對立法協商進行定義。。據此，深化基層立法聯系點建設，一方面要延伸聯系點的協商功能時間線，在立法決策的前、中、后不同階段持續發揮作用，不僅要關注基層群眾對立法規劃、計劃和具體法律法規草案的意見建議，還要關注基層群眾對法律實施等方面的意見建議；另一方面聯系點要建構起持續穩定的運行機制與程序，為強化聯系點的協商功能提供有力支撐。就民主監督貫穿立法決策而言，基層立法聯系點要關注法律法規從制定到實施是否符合人民群眾的意愿、是否達到了立法決策的預期、條文規定是否得到了落實，在法治監督功能上是否進行了探索拓展④對此可能產生的顧慮是，基層立法聯系點設置的目的主要是開展民主立法，拓展監督功能是否偏離了初衷。本文以為，基層立法聯系點拓展監督功能，一方面是貫徹全過程人民民主的必然要求，另一方面法的制定、實施和監督是一體的、統一的，法立而不行，與無法等。參與了民主立法過程，更容易掌握立法中的關鍵點、薄弱環節以及難以解決而留待解決的問題，能更有針對性地開展執法監督、調查研究，為法律法規的完善提供思路參考。。

（三）真實有效是全過程人民民主的實踐效能

在“全過程人民民主”中，“民主”是當然的中心詞，“全過程”“人民”是社會主義“民主”制度化的條件和要求[10]。習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”[11]如果一個國家人民的問題得不到解決或解決得“低效”，而其民主卻是世界的“樣板”，那是十分荒誕的。全過程人民民主是真實有效的民主。真實性主要指全過程人民民主的整個民主過程由人民親身參與，有真實的體驗感。有效性即結果的管用性，就是指全過程人民民主能夠實實在在解決人民群眾實際生活中遇到的問題，其成果能夠被全體人民共享。人民參與民主的期望能夠在參與全過程人民民主實踐中得以實現，人民在民主問題上有獲得感[12]。深化基層立法聯系點建設，必須展現全過程人民民主的“真實有效性”。要注重提升群眾參與的“體驗感”，通過周延的程序設計，進一步健全意見征集、采納、反饋機制，創新開啟形式多樣的民意表達“直通車”，確保人民群眾能夠真實地參與民主立法；要注重提升意見建議收集、吸納的“有效性”，立法機關要通過基層立法聯系點有針對性地收集來自基層、最接地氣的意見和建議，把聽取基層立法聯系點的意見建議作為立法的必經環節，認真梳理、仔細研究、盡可能地充分吸納群眾提出的意見建議，切實提升立法質量。

三、基層立法聯系點制度運行中的問題透視

從目前聯系點建設情況來看，全國人大常委會法工委的基層立法聯系點普遍成效突出，設點布局統籌兼顧、聯系點形式豐富多樣、隊伍齊整素質較高、工作方式不斷創新，可以說特點明顯、亮點紛呈，已經產生了很好的立法效果和廣泛的社會影響[13]。但就省、市兩級的基層立法聯系點而言，無論是在制度建設上，還是在運行機制上都還存在不少問題。本文收集了42份省、市兩級人大常委會關于基層立法聯系點的規范性文件⑤這42份規范性文件主要是通過檢索知網、北大法寶等數據庫和互聯網網站以及調研獲得，具體包括廣東省、湖北省、安徽省、廣州市、佛山市、東莞市、中山市、潮州市、清遠市、云浮市、汕尾市、成都市、綿陽市、自貢市、泰州市、連云港市、宿遷市、金華市、龍巖市、三亞市、唐山市、邢臺市、承德市、黃岡市、恩施土家族苗族自治州、漢中市、海西蒙古族自治州、常德市、湘潭市、蚌埠市、六安市、棗莊市、淄博市、臨沂市、濰坊市、宜春市、欽州市、百色市、七臺河市、吉林市、松原市、烏海市。這些地方既有經濟發達地區，也有中西部地區；既有超大型城市、特大型城市，也有中小型城市，還有少數民族地區，具有較強的典型性。，進行了對比研究，并就基層立法聯系點具體開展的工作作了相關調研。下文將對照前文勾勒出的理論預設，對基層立法聯系點工作中存在的問題進行體系性歸納，并揭示當前的基層立法聯系點制度離實現全過程人民民主還存在的差距。

（一）影響聯系點參與主體廣泛性的問題

1.人大代表作用沒有充分發揮。從人大制度的理論邏輯來看，人大代表來自人民、代表人民，最了解人民群眾的所思所盼所愿，是法定的制度化的民意反映角色。同時，基層立法聯系點在面對專業水平不足的社會公眾時，也迫切需要人大代表發揮專業優勢對基層群眾進行有序引導。當前，基層立法聯系點在發揮代表作用方面積累了不少做法：有的在開展活動時邀請代表參加，比如上海規定“發揮本地區或者本行業、本系統內各級人大代表的作用”，邀請人大代表“就近就便”參加活動。有的依托代表聯絡站等平臺推進基層立法聯系點建設。比如，深圳市人大常委會就在代表聯絡站、代表之家、代表工作站等現有代表平臺的基礎上直接加掛基層立法聯系點。然而實踐中，人大代表在基層立法聯系點中的作用還沒有充分發揮。一方面，不少地方還是存在代表與選民或原選舉單位聯系較少，多數選民對本選區的人大代表不熟悉、不了解，甚至沒與人大代表見過面，更談不上讓代表代言等現象。雖然近年來一些地方探索實行人大代表進社區工作，但也僅僅是制定了有關制度，并未很好地落實。代表聯絡站、代表聯絡點等平臺的作用也還沒有充分發揮，甚至存在形式主義現象。有學者調研發現，一些城市的人大代表聯系群眾，通常是依托每年統一組織的人大代表進“家”“站”活動，人大代表與選民的聯系基本處于“觸一下、動一下”的狀態[14]。代表聯系群眾不密切，掌握群眾需求與呼聲不充分，其參與立法、為民發聲的代表性、有效性就會不足。另一方面，代表參與聯系點征詢意見建議等活動的積極性和實效性也需要提升，有些代表事前調查不扎實，對群眾需求和基層特點缺乏了解，也沒有很好宣傳立法聯系點制度特色，引導群眾積極參與聯系點有關活動。

2.聯系點的社會認知度有待提升。盡管立法聯系點為基層群眾直接參與立法架設了橋梁，但從社會影響力上來看，目前聯系點的輻射范圍大多還只停留在該點所聯系的區域或行業內，社會上很多群眾對基層立法聯系點的作用還沒有認識，甚至有不少群眾對基層立法聯系點毫無所知。有基層人大工作者反映，目前有的社會公眾對基層立法聯系點的工作性質與工作內容不甚明了，無法主動有效與其溝通，有的單位和個人對基層立法聯系點的認識還存在誤區，認為基層立法聯系點的空間狹小、位階不高、作用不大，抱有“多一事不如少一事”的心態，導致參與立法的積極性不高、深度不夠[15]。從原因上分析，一方面人大領域關于基層立法聯系點的新聞報道，多以工作調研等信息為主，工作制度介紹、工作成效展示較少，而且客觀來講，人大領域的新聞報道受眾范圍有限，基層立法聯系點的新聞曝光率、社會知曉率自然也有限。另一方面，從基層立法點自身來說，由于工作力量有限，很多時候只能是寓宣傳于工作之中，邊工作邊宣傳的情況較多，其社會認知度也只能隨著工作的持續深入開展來慢慢積累。此外，當前全媒體時代帶來了信息交流方式的全新轉型，如何順應信息時代的要求，通過現代科技手段加強聯系點宣傳，吸引更多群眾參與立法聯系點活動，也是需要進一步思考的現實問題。

3.一些聯系點設置靈活性不足。關于基層立法聯系點的設置，實踐中有兩種方式。其一，是將基層有關國家機關、街道辦事處、村（居）民委員會、企事業單位、社會團體以及其他社會組織等都列為立法聯系點，典型的如上海市的立法聯系點，經過擴點提質、完善布局，將全市原有的10個基層立法聯系點調整增加到25個，從街道、鄉鎮擴大到園區、企業和協會[16]。其二，是將下級人大常委會和鎮人民政府列為立法聯系點，然后由其選擇本轄區內的機關、組織和企業作為聯絡單位。例如廣東省的做法⑥《廣東省基層立法聯系點工作規則》第四條規定，省人大常委會選擇部分縣（市、區）人大常委會作為聯系點。同時，該規則第九條規定，聯系點一般在本轄區內推薦提出基層立法聯絡單位。。但是，不管采取何種設置方式，都存在無法避免立法聯系點的地域行業固定性與立法需求日漸多樣化之間的矛盾的現象。隨著國家治理體系與治理能力的現代化，社會分工和管理也更加細化，立法的行業化、專業化要求越來越高，而在企事業單位和社會組織中的立法聯系點一旦設定，其行業領域的局限性就天然不可避免，畢竟術業有專攻。特別是隨著相關立法任務的階段性完成以及上級或者本區域內新的重大戰略任務的部署和調整，立法聯系點的代表性就難免會有所下降，那么如何使其全面反映行業立法需求就會成為問題⑦從調研掌握的情況看，有的地方規定，可以根據立法工作實際需要對聯系點進行調整，如成都市、中山市等。有的地方只在聯系點存在不積極或無法履行義務，或者主動申請退出、泄露國家秘密等情形時，才予以調整（撤銷），且沒有規定可以根據立法工作實際需要對聯系點進行調整，如湖北省、安徽省等。有的地方沒有對一屆常委會任期內的聯系點是否予以調整或撤銷進行規定，如潮州市、漢中市等。在42份規范性文件中，后兩者的情況共有24份，比例接近60%。。同時，不少地方將基層立法聯系點分設于政府機構、行業機構、高校機構等不同的領域，這就容易形成行業視野與行業利益，如何避免其向精英立法“滑坡”需要引起重視⑧事實上，目前利益集團主動參與立法協商活動的積極性越來越高，并且相較普通公眾能夠提出更有針對性的建議。然而利益集團所提建議多是從保障自身利益出發，過多依賴這一群體的參與，不符合協商參與的基本價值原則。設置基層立法聯系點制度這種立法協商形式，就是為了充分反映公眾意見、體現公共意志，實現公共意見與精英決策之間的平衡，因此必須擴大聯系點的公眾參與，防止出現精英立法、集團立法。參見程竹汝等：《全過程人民民主——基于人大履職實踐的研究》，上海人民出版社2021年版，第128頁;吳雨欣：《地方人大立法協商制度執行中的偏差與矯正機制——以浙江為例的研究》，載《人大理論與實踐》2021年第3期，第84頁。。這些方面的問題概括起來就是聯系點設置的靈活性不足，從而影響了參與主體的廣泛性。

（二）影響聯系點運行機制穩定性持續性的問題

1.適用情形有待細化。42份規范性文件都沒有明確何種立法或者立法中的何種事項應當通過聯系點收集群眾意見。實踐中，有的單位要求在每一部地方性法規提請人大常委會會議審議前，均要組織召開專題論證會征求各基層立法聯系點意見，全面了解人民群眾的立法訴求，找準需要立法的事項和立法需要解決的主要問題，使制定的法規具有更加堅實的現實基礎和群眾基礎。本文以為這樣的做法過于片面，容易造成立法資源的浪費，損耗聯系點運行的持續性。基層聯系點覆蓋的大多是不具備法律專業素養的普通行業和群體，一旦立法涉及特定領域，只有業內人士才對一些專業術語和問題進行過了解，普通民眾可能根本不了解，因而也無參與興趣[17]。如果還一味要征求群眾意見，未免有形式主義之嫌，也容易引起群眾反感。因此，必須進一步明確基層立法聯系點的適用情形。

2.考核獎勵機制不健全。42份規范性文件中，設置了考評條款的有14份，且只有4份規定基層立法聯系點要開展年度總結并報常委會法工委，設置獎勵表彰條款的有16份。而在這些設置了考評獎勵條款的規范性文件中，大多只是作了原則性規定，并無具體指引，實踐操作中彈性較大。本文調研了解，對考核獎勵作了原則性規定的地方，有的還沒開展過年度考核，而一些未規定考核條款的地方，目前也沒對基層立法聯系點工作開展過考核。沒有考核激勵，就沒有工作動力，考核激勵機制的不健全會極大影響聯系點持續穩定運行。

3.工作保障機制還需要完善。從人大常委會對聯系點的工作支持上看，各地普遍規定要寄送人大刊物、立法背景材料等資料，對聯系點的工作人員進行法律培訓、業務培訓，邀請聯系點負責同志和工作人員旁聽人大會議、參與相關活動，并在財政上予以一定的保障。實踐中，也出現了很多新的做法，包括干部交流掛職、推動高校法律專業在校生赴聯系點實習開展工作等。但是客觀來講，除了設在法律行業或者機關部門的聯系點，其他聯系點工作隊伍的業務素質特別是法律專業水平普遍不高，尤其是貧困地區。調研還發現，有的地方雖然規定為基層立法聯系點提供必要的工作經費，但實際上相關經費并沒有落實到位。同時，鑒于當前聯系點工作隊伍的專業水平以及信息員兼職參與的情況，各地提供立法背景資料的精細化、針對性也不夠，畢竟對于少則十幾條、多則上百條的法律法規，極少有群眾能迅速抓住問題的關鍵并提出有質量的意見建議。

（三）影響聯系點功能拓展的問題

正如前文所述，進一步拓展聯系點的民主監督功能是貫徹落實全過程人民民主重大理念的內在要求。對此，有的地方要求聯系點收集并反饋地方性法規實施中的問題，有的地方要求聯系點開展對地方性法規實施情況的調查、評估，及時反映法規實施中遇到的難點問題，提出修改完善的建議。從相關新聞報道以及調研的情況來看，這方面只有個別聯系點在開展探索，沒有形成普遍示范效應，成效也不明顯。同時，相關機制和程序也有待理清，比如聯系點究竟是根據自身行業、地域特點以及有過參與相關法案意見征詢的經歷，主動開展收集法律法規實施中的問題，還是根據地方人大常委會確定的相關議題，由指導聯系部門委托聯系點對特定法律法規的實施情況開展調研、評估，等等。

需要探討的是，當前有學者從全過程人民民主出發，認為鮮有基層立法聯系點將范圍拓展至地方政府規章和重大公共決策，這使得意見征詢工作存在一定的局限性和片面性。因為地方政府規章的執行性特征會對公民權益產生更為密切和直接的影響，同時，各種政策決策也是實踐中的治理依據和手段，為實現對公權力的有效制約，可以將地方政府規章和重大公共決策也納入征詢范圍[18]。本文以為，人大常委會的基層立法聯系點不宜承擔對地方政府規章意見征詢的職責，但可以承擔對重大公共決策意見征詢的任務。詳言之，就地方政府規章而言，一方面，目前一些地方政府參照人大常委會的相關經驗和做法，設立了政府基層立法聯系點。比如，鄭州市在2016年就開始探索設立市政府基層立法聯系點⑨參見《鄭州市人民政府辦公廳關于建立鄭州市政府立法基層聯系點的通知》（鄭政辦文〔2016〕91號）。。此項工作在2020年之后明顯提速，各地政府普遍設立基層立法聯系點。當前政府基層立法聯系點的主要職責就是對政府規章開展意見征詢。從一些地方的工作規則看，政府基層立法聯系點與人大常委會基層立法聯系點在設點形式、對接模式以及工作方式上也具有高度的相似性[19]。另一方面，如果人大常委會的基層立法點也承擔此項任務，雖然有利于更廣泛地對政府規章征求意見，但由于每年政府需要制定不少規章，再加上人大常委會制定地方性法規的任務也不輕，這就會造成基層聯系點業務的急劇擴張，使其疲于應付，工作效率和質量難免下降。就重大公共決策而言，學者指出，公眾參與決策所體現的過程正當性，能增強決策結果的共識認可和易接受性[20]。2017年中共中央辦公廳出臺了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向各級人大報告的實施意見》（中辦發〔2017〕10號），各地也相繼制定了政府重大決策出臺前向本級人大常委會報告的相關規定。政府重大決策出臺前向本級人大常委會報告事項屬于人大常委會討論決定重大事項范疇。因此，對于向人大常委會報告的政府重大決策可交由人大常委會的基層立法聯系點征詢群眾意見建議。具體可由人大常委會對口部門在接到政府提請報告的重大決策后，與基層立法聯系點的指導聯系部門進行對接，按程序將重大決策交聯系點征求意見。一般來說，政府每年向人大常委會報告的重大決策數量不多，因而也不會給聯系點帶來過大的業務壓力。如此，既有利于落實全過程人民民主，在重大決策的每個環節都有人民參與，也有利于人大常委會行使好重大事項決定權，增強工作實效、體現人大權威。當然將聯系點的功能由單純參與立法決策向參與公共決策拓展也是一項探索性的工作，目前也只有個別工作突出的聯系點在嘗試[21]，還需要不斷實踐、持續完善。

（四）影響聯系點制度真實有效性的問題

1.結果反饋的形式和時效存在不足。對比研究42份規范性文件，大多數要求對于基層立法聯系點所提意見和建議的采納情況，應當及時反饋，有的要求在有關立法調研報告、審議意見或說明中予以反映。但是，對于結果反饋的形式和時間大多數沒有作出明確規定，一般只是作了諸如“定期反饋”或者“應當及時反饋”這樣的原則性要求。實踐操作中，有的地方一般是半年統計一次，將采納情況直接反饋到點，由點反饋到個人[22]。而事實上，很多群眾往往是在法律法規通過后逐條閱讀時才發現自己的意見被采納了[23]。“公共參與這個概念強調公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性”[24]。“對于積極為公共決策建言獻策的主體而言，得到決策部門的反饋會讓參與主體感受到所提意見被認真對待”[25]。這種與公眾的互動不僅要有，更要正式、及時，否則就會極大弱化公眾參與的效能感，進而影響人民群眾對基層立法點這種民主立法形式“真實性”“有效性”的評價。

2.個人獎勵機制闕如。本文發現各地的規范性文件中，設置的獎勵條款多是對聯系點和工作人員的獎勵和表彰，而沒有對積極參與的群眾進行激勵。實踐中，有的地方做得比較好，比如上海市律協參政議政委員會探索建立了積分制度，根據征求意見以及被采納情況，對團體或個人計分，作為評優表彰的依據[16]。但是，這樣的做法還不普遍，大部分地方缺少面向群眾的官方激勵渠道。官方表彰能增強群眾對聯系點制度的體驗感，更大激發群眾的參與熱情，必須予以重視。

3.群眾意見建議被“采納”的認定標準過高。群眾所提意見建議是否被“采納”，立法機關多以是否影響具體條文內容的修改來認定，這就對群眾所提意見建議的精準性提出了很高的要求。而現實中受限于專業知識特別是法律素養，群眾很難精準提出立法意見建議，因而通常來講，群眾所提的絕大部分意見建議不會為相關法規吸收。這容易使群眾產生“提了也白提”的參與挫敗感，從而對聯系點工作的有效性心生懷疑。

四、深化基層立法聯系點建設的進路建議

總的來看，當前基層立法聯系點建設還比較“粗放”，有待進一步精致化。制度經濟學的代表學者格雷夫認為，制度的形成不是嶄新制度的出現，而是既有制度要素得到部分修正的結果，即制度的精致化。這就意味著制度變遷是對既有制度要素進行部分變更、重新組合或引入新要素的方式完成的⑩格雷夫（Grief）語。轉引自[韓]河連燮：《制度分析：理論與爭議》，李秀峰、柴寶勇譯，中國人民大學出版社2014年版，第79頁。。因此，各級人大常委會在深化基層立法聯系點建設過程中，必須始終堅持問題導向、目標導向、效果導向，立足本地實際，對照實現全過程人民民主的要求，補齊短板、做強長板、厚植優勢，推動基層立法聯系點制度不斷精致化。

（一）持續擴大聯系點參與主體范圍

1.充分吸收人大代表參與聯系點工作。推廣人大代表聯絡站與基層立法聯系點共建模式，推動站與點深度融合發展，發動各級人大代表積極參與站點活動，充分發揮代表的專業特長和自身優勢，吸收部分代表擔任聯系點立法信息員，開展信息采集工作。同時，通過代表聯系群眾的渠道，積極宣傳基層立法聯系點的功能與運作機制，帶動群眾參與立法活動。與此同時，不斷建立和完善代表聯系群眾的各項制度，持續拓寬代表聯系群眾的深度和廣度，引導人大代表勤于聯系群眾、善于聯系群眾、便于聯系群眾、樂于聯系群眾，進一步密切代表與群眾的聯系，使代表充分了解人民意見和要求，真正代表人民的利益和意志。

2.創新工作形式吸引青年群體廣泛參與。隨著80后、90后一代成為社會的中堅力量，其對基層立法聯系點工作的參與度極大影響著聯系點參與主體拓展的有效性、意見建議和立法需求收集的真實性。與60后、70后一代相比，80后、90后群體大多受到過良好的教育且自主意識較強，有能力提出真知灼見。必須不斷創新聯系點工作形式，考慮80后、90后深度使用社交媒體的特點，積極適應移動互聯網時代特征，不必局限于現場會議這種形式，充分利用形式多樣的新媒體渠道，不僅向青年群體積極宣傳基層立法聯系點的工作制度和特色，而且向青年群體廣開立法門路，了解其立法需求，與其保持實時互動，實現全時段的立法意見建議征集。

3.提高聯系點設置的靈活性。盡管不少地方規定，可以根據立法工作實際需要對聯系點進行調整。這為靈活設置聯系點、擴大聯系點輻射面提供了依據。但是，這類規定的明確性和可操作性存在不足。“立法工作實際需要”的標準是什么？“根據需要調整”是保持現有聯系點不變再視情況新增聯系點，還是對不符合立法需要的聯系點進行摘牌？聯系點工作的持續性怎么保證？對此，本文以為可以借鑒欽州市人大常委會的做法，將基層立法聯系點分為一般基層立法聯系點和特定基層立法聯系點。一般基層立法聯系點，是根據每屆人大常委會的立法規劃確定的相對固定參與地方立法工作的基層單位組織；特定基層立法聯系點，是人大常委會根據年度立法工作計劃的實際，為滿足特定地方性法規的立法需要，經過一定程序產生的參與地方立法工作的基層單位組織。這樣進行區分規定，既保證了部分聯系點可以持續工作，也極大提升了靈活性，有利于吸收不同區域、不同行業的單位和群眾參與立法。

（二）進一步增強聯系點運行機制的穩定性持續性

1.細化聯系點適用情形。基層立法聯系點開展一次活動需要投入很多人力、物力、財力，如果最終的結果并沒有對立法產生實際效能，那就是資源的浪費。從優化資源配置的角度來說，必須明確聯系點的適用情形，把聯系點的資源盡可能用在“刀刃”上。有學者指出：“社區基層治理有著兩條基本的規律。規律一：越是到社會基層，政治的辨識度越低。在社區中，居民更多地關注物業費繳納、住房維修基金使用、公共停車位等與個人生活密切相關的生活性議題。規律二：社區中的議題與個人利益關聯度越高，對公開、透明、參與的要求就越高。正是基于生活場域中的高關聯度，全過程協商民主才蓬勃開展起來。”[26]基于此，本文以為，對于那些涉及群眾切身利益或者法案內容存在重大爭議，需要充分了解群眾意見的，有必要通過基層立法聯系點廣泛征詢意見，使立法機關獲取更多信息，為科學立法、民主立法提供支撐。對于那些專業性較強、覆蓋群眾范圍也較小的法規可以采取立法聽證、座談等其他立法協商方式，沒有必要通過基層立法聯系點征詢意見[27]。

2.完善考核激勵機制。可以參考湖北省與七臺河市的做法，不僅詳細規定考評主要內容、考評方式、考評結果運用等，并且要求常委會法工委另行制定績效考評量化標準。具體來說，各地應明確每年組織對基層立法聯系點上一年工作情況進行績效考評。考評主要內容可以包括組織管理、自身建設工作情況，工作開展頻次情況，意見征集范圍、意見征集數量和質量、建議采納情況等。考評工作可以采取基層立法聯系點自我評議與組織評議相結合、定性與定量相結合的方法進行，人大常委會負責部門綜合基層立法聯系點自我評議和各專門委員會、常委會工作機構評議意見，提出考評等次及意見。

3.構建工作聯動機制。在深入踐行全過程人民民主重大理念過程中，基層立法聯系點的功能勢必越來越多樣。由于法律法規從立項到實施各個環節的主導部門不同，如果彼此信息溝通渠道不暢，就極易造成重復調研、多頭聯系、缺乏整合的弊端，不僅加重聯系點的工作負擔，也影響了工作效率。需要未雨綢繆，建立一套信息互通、資源共享、成果整合的工作聯動機制。比如，可以借鑒上海的做法，建立使用意向制度，即由法工委在每年初向立法聯系點征集參與年度工作計劃的意向并向專委會征集使用意向之后，統籌平衡各點的使用頻率和工作量，制定年度使用計劃，確保聯系點高效合理運轉[28][16]。

4.加強工作保障和隊伍建設。第一，加強專項經費保障。人大常委會要加強組織領導，積極與政府及財政部門協調聯系，落實相關專項經費，并加強監督管理，提升聯系點工作積極性。第二，優化立法資料提供形式。對于立法目的、重點條款、相關爭議點等重點內容，在背景資料中要盡可能全面準確且通俗易懂地進行說明，便于聯系點工作人員和參與群眾迅速掌握立法內容，明確意見建議征詢的方向。同時，也沒必要每次就全本法規草案征集意見，可以就部分核心條款、爭議較大的條款等征求意見，可以列出問題提綱，由聯系點聚焦這些問題開展活動，切實提升意見建議的針對性和有效性[16]。第三，加強工作隊伍建設。路線確定后，干部就是決定因素。一方面，要加強聯系點工作隊伍建設，定期組織聯系點負責人和工作人員開展培訓，常態化邀請其列席立法相關會議，加強聯系點之間的工作交流和經驗分享，持續提升立法聯系點工作隊伍的工作能力，特別是提升法律素養以及運用信息技術手段開展工作的能力。另一方面，要打造一支高素質立法工作隊伍，有計劃組織開展立法理論學習和業務培訓，不斷提升處理復雜利益訴求和快速統合研判、吸收反饋信息的能力。

（三）切實提升公眾參與的體驗感、實效性

1.從寬厘定意見建議采納標準。明確意見建議采納的衡量標準，一方面可以為參與主體在提出意見建議時提供參照系，提高意見或建議被采納的可能性；另一方面，對立法機關是否采納參與主體提出的意見建議形成約束，防止結果取舍的隨意性與非規范性[25]。從進一步增強群眾參與體驗感的角度考慮，本文認為，在意見建議“采納”的認定標準上可以從寬處理，無論是涉及法意、法條、法權的意見，還是關于結構、文句、標點的意見，抑或是立法方向、立法方法、立法價值取向的意見，只要是被最后的立法成果所吸收，都應該作為意見采納予以肯定[22]。

2.加強結果反饋的時效性與正式性。不管意見是否被采納，都要及時進行回復。可以采用集中反饋和個別反饋相結合的反饋模式。對于收集到的共性意見，應當采用集中反饋的形式，立法機關可以撰寫一份反饋報告，載明對這些意見建議的采納情況，寫明采納與否的原因、依據，及時將報告在人大官網發布，并向各基層立法聯系點發送紙質報告，由其向群眾反饋。對于收集到的特殊意見、個別意見，尤其是涉及敏感或個人隱私的，應單獨向群眾反饋。其中，提出立法意見建議獲得采納的，還可以通過比較正式的行文，或者以頒發榮譽證書、寄送感謝信、贈送紀念小禮品等形式向群眾反饋，鼓勵引導群眾積極參與立法[29]。以上兩種方式相結合，不僅能夠把結果高效地反饋給立法參與人，避免逐一反饋的超大工作量，同時突出對提出意見獲得采納的群眾進行獎勵，有利于激發群眾參與的積極性和主動性，切實增強群眾對基層立法聯系點這一全過程人民民主實踐形式的真實體驗感。

五、結語

公眾參與地方立法是全過程人民民主的典型表現形式，也是全過程人民民主的評價與衡量指標之一[6]126。深化基層立法聯系點建設是發展全過程人民民主的必然要求，也是新時代堅持和完善人民代表大會制度的重要舉措。但這并非一朝一夕之事，需要綿綿用力、久久為功。在這一過程中，制度規范的指引作用至關重要。各地要深入貫徹全過程人民民主重大理念，結合本地區實際，適時修改關于基層立法聯系點的規范性文件，并全力抓好實施[30]，使基層立法聯系點持續發揮作用，以全過程人民民主的制度優勢和生動實踐不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。