黨政聯合行為的法治化困境及其回應進路

○李 娟

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

中國共產黨是居于領導地位的執政黨，堅持黨的領導是黨和國家的根本所在，是社會主義民主政治發展的根本保證。第五次憲法修正案明確指出“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，這為堅持和加強黨的全面領導提供了制度上的依據。對此，習近平總書記在十九屆中央政治局第六次集體學習時的講話（2018年6月29日）中強調，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量”[1]94。堅持黨的全面領導，不是一句空的口號，必須通過具體的方式和途徑予以貫徹落實。黨的十一屆三中全會以來，中國共產黨強調在充分發揮黨對國家政權領導作用的過程中，要堅持黨在憲法和法律的范圍內活動。黨的十六大和十六屆四中全會進一步提出，“改革和完善黨的領導方式和執政方式，堅持依法執政，并把依法執政看作是新的歷史條件下中國共產黨執政的一個基本方式”[2]232。依法執政是中國共產黨執政方式的歷史性變革，中國共產黨在“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的基礎要求上，明確提出了“黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”的具體面向。換言之，黨的領導應當通過黨的執政來實現，將黨的領導寓于黨的執政之中，在國家范圍內實施黨的方針、政策、主張。反過來說，政黨本身不能把自己的政綱直接付諸治國理政的實踐，這是因為“以這樣一種形式來建構國家政權關系、配置政治權力資源，就會在事實上形成黨的至高無上的政治地位和巨大無比的政治權力。領導黨也很容易凌駕于憲法和法律之上，游離于立法權、行政權和司法權等國家權力之外”[3]106-107。基于此，為了鞏固黨的執政地位、持續提升黨的執政水平，黨通過制度嵌入、功能嵌入、過程嵌入等方式全面介入國家治理過程，將黨的意志與主張貫徹于國家權力運行的全過程和各方面，由此形成了黨政聯合行為的實踐樣態。在我國，黨政聯合行為的普遍存在，對政府的決策體系與執行體系產生了重要影響，圍繞這些行為生成了不少爭議，并給行政系統的運作、法院系統的司法救濟制度、公法責任體系帶來了一定的挑戰。

一、黨政聯合行為的形態與問題的浮現

黨政聯合行為是黨的領導原則在政府運作層面的具體展開。中國共產黨組織在中國政府的運作過程中發揮著利益表達、利益綜合、政治溝通的重要功能，堅持黨的領導是政府政策制定和執行的重要依據。從某種意義上來說，中國共產黨是中國政府的領導核心，實際上也是中國政府的決策中心。隨著黨領導法治政府建設的不斷推進，黨政聯合行為呈現出不同類型的實踐樣態，有關問題也不斷浮出水面。

（一）黨政聯合行為：中國特有的政治現象

黨政聯合行為是中國最基本的政治現象，也是我國特有的政治現象，反映了我國的黨政關系，主要適用于黨的直接領導和黨政共治領域。追根溯源，作為一種客觀現象，黨政聯合行為的工作方式在新中國成立初期即已存在，其目的是形成更為科學的決策，更為有效地推動決策的執行。基于黨治國理政的客觀需要，無論是在中央層面還是地方層面，黨組織與行政系統都有著密切的工作聯系。其中，黨政聯合發文是黨政聯合行為的重要形式之一。為鞏固和發揮執政黨領導國家的地位和作用，一直存在著以中央政治局和國務院、中共中央辦公廳和國務院辦公廳的名義，針對國家經濟、政治、社會、文化、生態環境等事務，聯合發布重要文件的現象，即黨政聯合發文。例如，1986年6月，就三峽工程建設問題，中共中央和國務院共同發出《關于長江三峽工程論證有關問題的通知》，要求進一步擴大三峽工程的論證，重新提出可行的研究報告。再如，2021年8月，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳聯合印發的《關于促進民營經濟發展“六個一”工作方案的通知》，對于民營經濟的發展建設具有重要意義。此外，在政府決策的過程中，黨政聯合行為還具體存在于立法過程、國家生活中重大事項決策過程、人事決策過程等方面。以立法過程為例，“執政黨應作為國家制度內的政治力量存在，黨的領導權作為一種‘潛在的政治權力’，必須經過人大立法的轉化過程，才能具有國家權力的性質”[3]107。為此，正確的做法是將黨的意志通過國家權力機關，即全國及地方人大及其常委會這一橋梁，轉變為國家意志，形成法律法規和具有法律約束力的決定，然后再交由政府執行。

作為黨政關系的重要反映，黨政聯合行為的工作方式體現了黨通過包括行政機關在內的國家機構來實現國家治理政治目標的過程。黨政聯合行為的工作方式契合了我國黨政關系發展的一般規律，具有一定的法理基礎。政黨是以獲取公共權力為目的的，現代民主條件下政黨最顯著的政治功能不外乎集中在以下幾個方面：選舉動員、控制議會、組織政府、施行政綱，借此維護和實現政黨以及政黨的政治功能[4]51-52。中國共產黨作為現代政黨的重要組成部分，同樣具有上述政黨的政治功能，如參加選舉、組織和管理政府、推動社會改革等。但同時作為馬克思列寧主義的政黨，中國共產黨憑借嚴格的組織紀律和超凡的政治權威，不僅建構了革命，而且也建構了政權，從而建立起一個強有力的黨政體制和黨的領導制度。在新中國成立之前，中國共產黨的主要任務是通過武裝斗爭奪取政權，領導中國革命。在此背景下，黨組織承擔了建設國家政權的任務。因此，革命后的中國共產黨，具有西方政黨沒有或難以擁有的許多功能，例如建設國家、推動經濟發展和社會轉型等。據此，中國共產黨與外國政黨在政治功能上的差異主要表現在，外國政黨傾向于間接履行統治，即通過組織政府而達到統治的功能，而中國共產黨則起著直接統治的功能[5]65。換言之，同西方國家政黨與國家政權關系不同的是，中國共產黨的組織與國家政權的關系較為密切，中國共產黨對于政府過程的滲透和影響是全面而深入的。在西方國家，政黨組織不掌握任何國家權力，不具有國家機構的職能；政黨組織不直接參與國家的行政事務，從中央到地方的各級黨的組織都必須在國家權力機構的控制下活動[6]323-324。總體而言，黨政聯合行為誕生于黨領導整個革命和建設的歷史邏輯中，是實現黨的領導制度的重要舉措。反過來說，黨領導整個革命和建設的邏輯是黨政聯合行為的法理基礎，決定了中國共產黨介入政府過程的必然性和正當性。

（二）黨政聯合行為的具體形態

隨著黨的領導制度的不斷完善，黨政聯合行為呈現出多種表現形態。兩個或兩個以上具備獨特功能與性質的事物才具備聯合的必要性，聯合的目的是發揮更大的治理效能，“聯合”后的事物應當被視為統一有機的整體。同樣地，黨政機關在相關領域聯合作出決策或者出臺政策時應當被視為一個整體，目的是形成治理合力；在沒有進行聯合時，則是獨立的個體，在各自的職權范圍內發揮相應的功能。從這個意義上來看，黨政聯合行為涉及黨政兩個主體，調整對象橫跨政治與行政兩大系統。對此，可以根據主體要素，即對外作出行為主體的不同，對黨政聯合行為的形態進行分類梳理，主要包括以下兩類：

一是對外的行為主體為行政機關。根據法律規定，黨委與行政機關在實質上共同開展行為，而在形式上以行政機關為唯一的主體對外作出執行，屬于“實質的共同行為，形式的行政行為”。此類黨政聯合行為符合黨政協同的內在邏輯，體現了我國特色的黨政關系——“黨政分合”。其中，“分”是指把行政權、審判權、檢察權等權力從“黨政合一”中分離，確切保證政府、法院、檢察院等職能的獨立；“合”就是要堅持和保持黨政關系中那些必須聯系的部分，即國家大政方針、路線等重大政策的決定、人事推薦等領導權依舊應當由黨掌握，并堅決地把這些部分予以整合[7]80。在“黨政分合”的黨政關系模式下，黨組是一個體制化的中樞結構，是實現黨對非黨組織領導的關鍵組織形式和制度保證，發揮了重要的橋梁作用。“黨”的系統通過在非黨組織的領導機關中設置黨組，實現了黨對“政”的系統的領導，形成了以中央、各級地方黨委和同級國家機關中黨組的聯系為紐帶，把黨的系統和國家權力系統聯結為一個有機體的局面，起到了既避免“黨政不分”，又避免“二元分離”的作用。黨正是通過這一系列政治和組織機制自然而然地融入了國家治理的各個層面[8]53，由此形成了黨委和行政機關均為決策主體，由行政機關對外作出具體行政行為的法治形態。該聯合行為不僅契合了我國黨政融合的內在邏輯，而且具有法律上的依據，并在實踐中得以貫徹落實。在立法上，如表1所示，《中華人民共和國憲法》總綱第1條的規定，為黨全方位介入政府過程提供了根本性的憲法依據。此外，《重大行政決策程序暫行條例》第4條、第3條第3款、第31條，以及《行政法制定程序條例》《規章制定程序條例》的相關規定，為同級黨委參與重大行政決策提供了行政法上的依據。由此可見，黨委作為行政決策的主體和程序獲得了法律文本上的支持，呈現顯性狀態。就本質上而言，“實質的共同行為，形式的行政行為”體現了當代中國政府政治的具體運作過程。具體而言，當代中國國家政治中樞組織進行的決策醞釀過程是由中共中央領導的，由國務院具體組織實施的。例如，雖然總理擁有很重要的人事提名和任免權，但在黨管干部的體制下，副部級以上的人事任命實際上是由中共中央來建議和提名的；國務院許多部委在履行具體的職能時，也要接受中共中央相關機構和部門的領導或指導[4]118。概言之，凡涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作部署，改革開放和經濟工作的重要舉措，重要干部的任免、推薦、調動和處理，涉及群眾利益的重要問題，以及上級領導機關規定由黨委決定的問題都應在調查研究的基礎上，經黨委全委會或常委會集體充分討論決定。

（表1） 黨政聯合行為在實體法上的依據

二是對外的行為主體為黨的機關和行政機關。具體來說，黨委與行政機關在實質上共同開展行為，在形式上以黨政機關共同的名義對外作出具體的行政行為，屬于“實質與形式統一的共同行為”。執政黨與政府聯合發文即屬于黨委既參與決策，又以自己的名義對外作出具體的行為。黨政聯合發文對于處理黨政交叉事項、推動黨政機構統籌改革具有重要意義。在我國的法治實踐中，“黨政存在大量的共治事務，黨務與政務之間的界限相對模糊，黨內法規和國家法律具有各自的調整范圍，因此以黨政聯合發文對黨政交叉領域進行治理具有一定的可行性和必要性”[9]78。在實踐層面，作為貫徹落實黨政機關政策理念的重要載體，黨政聯合發文的制度實踐由來已久，最早可追溯至新民主主義革命時期。1945年以前，為了適應抗日戰爭形勢任務的需要，中國共產黨以中央政府等機關的名義，發布了有關抗日救國的文件①如1933年1月17日，中國共產黨以中華蘇維埃臨時中央政府和工農紅軍革命軍事委員會的名義，發布了《為反對日本帝國主義侵入華北愿在三個條件下與全國各軍隊共同抗日宣言》；1935年10月1日，中國共產黨以中國蘇維埃政府和中國共產黨中央委員會的名義，在法國《救國報》上發表了《中國蘇維埃政府、中國共產黨中央為抗日救國告全國同胞書》，有力地推動和鼓舞了抗日救亡運動的發展。，起到了政治動員和宣傳鼓舞的作用。新中國成立后，為了進一步健全強化黨的一元化領導制度，中國共產黨開啟了黨內法規制度建設的探索階段，黨政聯合發文亦得到了較大程度的發展。改革開放以后，黨和國家把工作重心轉移到社會主義建設上，黨和國家各項社會事業開始恢復發展，黨內法規制度建設也得到了完善。在此背景下，社會治理面臨著新的問題。對此，為了轉變黨的執政方式，提升黨的執政能力和執政水平，黨政聯合發文的制度需求日益凸顯，數量不斷增多，有關聯合發文的規范依據亦不斷出臺。黨的十八大以來，隨著黨政機構統籌改革偉大工程的深入推進，職能相近、聯系緊密的黨政機關積極實行合并設立或合署辦公，推動了黨政聯合發文的規范化發展。質言之，在以中國共產黨為核心的國家政治權力結構中，黨政聯合發文既是整合黨政“雙軌”權力結構的重要工具，滿足了黨政機構改革的現實需要，也是中國共產黨貫徹落實黨的方針政策的集中體現，促進了黨內法規與國家法律的銜接協調[10]。總體來說，黨政聯合發文的制度實踐與中國共產黨領導革命、建設、改革的實踐緊密相關，回應了黨在各個不同歷史時期的現實需要，并隨著黨內法規體系的完善和國家治理體系現代化的推進，逐步朝著規范化、法治化的方向發展。在立規層面，《黨政機關公文處理工作條例》第17條規定，“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文”；《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第13條第2款規定，“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定”，為黨政機關聯合發文提供了制度上的依據。

在此，需要注意的是，有2種情形在表面上看似符合黨政聯合行為的構成要件，但實則并不屬于黨政聯合行為的范疇。這是因為，“黨”的概念在中國具有專有性和特指性，即中國共產黨；“政”則是一個有著多種含義的，在使用上相當廣泛的概念，包含“政權”“政府”“政協”“行政”“政法”，和擔負一定“政治任務”的人民團體等多種含義[11]49。為此，在黨政聯合行為過程中，中國共產黨始終居于領導地位，起著把控方向、調整大局的重要作用。就此而言，實踐中黨的機構聽取相關行政機關意見而作出的行為，在表面上看雖然是一種共同行為，但實則是黨領導下的意見綜合過程，即行政機關的意見對于黨委行為的作出并不具有決定性。也就是說，黨作為最高層次的意見綜合主體，為避免決策的片面性而積極促進其他行政機關意見表達的過程，是一種權力運行的日常狀態，不屬于黨政聯合行為。此外，基于我國的國情和黨情，《中國共產黨工作機關條例（試行）》第13條、第14條、第15條，《中國共產黨黨組工作條例》（2019）第17條以及《中國共產黨政法工作條例》②為發揮黨委政法委對政法工作的領導，2019年中共中央頒布了，明確指出黨中央對政法工作的大政方針以及重大事項具有絕對領導權。等黨內法規規定了行政機關、法院、檢察院應當接受黨委及其工作機關的領導，在作出重大決策等活動時應向相關黨委部門請示批準，這一過程看似包含了黨政聯合行為的要素，但實則不然。這是因為，從黨規層面對黨內請示報告制度予以規范，體現的是黨在政治意義上的領導，屬于黨規之治的范疇，并非規范層面的法律問題。從法律規范層面來看，根據《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關國家法律的規定③具體條文內容參見：《國務院組織法》第4條、第10條的規定；《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條、第60條的規定；《人民法院組織法》第33條規定；《人民檢察院組織法》第29條規定、第31條規定。，各級行政機關、法院、檢察院在堅持黨對政法工作絕對領導的基礎上，對具體的法律適用具有自主決定權。可見，在政法領域有關重大決策事項的請示報告中，黨委政法委主要通過支持、督促、指導的方式實現對政法工作的絕對領導，并不承擔具體的政法職能工作，黨委的決策主體地位和決策程序均處于隱性狀態，故不屬于黨政聯合行為的范疇。

（三）問題浮現：決策程序的分化與法律責任的分離

就法律規范層面而言，黨政聯合行為可能引發兩個層面的問題。黨政聯合行為集中體現了執政黨在行政過程中的領導地位，是黨委參與行政決策的動態表達與具體落實，其本質是形成科學有效的政治決策，以進一步強化和完善黨的全面領導。“依法行政”是用法律為行政“背書”，是法律文本上的授權行為。但與此同時，對于行政中的政治決策而言，其合法性不能僅僅是因為合乎法律的規定而得以證成，還需要訴諸政治上的合法性，即“一種政治統治或政治權利能夠被統治的客體證明是正當的和符合道義的，從而自愿服從或認可的能力與屬性”[12]40，或者說是“政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”[13]55。由此觀之，政治合法性是以結果為導向的，其最終對象是執政黨，人民的認可與滿意是最重要的衡量標準。換言之，科學有效的政治決策同樣也是執政黨執政合法性的來源。然而，結果是否科學有效，還需通過具體的程序予以保障。隨著《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》的修訂和《重大行政決策程序暫行條例》的頒布實施，使得黨的領導地位、黨委的決策地位得到了法律上的肯認，亦能促使黨的領導活動和執政活動在法治框架內展開。但與此同時，黨委決策與行政決策在程序上呈現出明顯的分化，黨委如何決策并無具體的法律規定。“黨委決策的弱程序性運行與行政決策的強程序性運行之間的內在張力不斷顯現，黨委決策的一元化程序進程與行政決策的復合性程序義務的基準差異也值得反思”[14]188。這是第一層面的問題，也是第一類黨政聯合行為浮現的主要問題。相應地，第二類黨政聯合行為的工作方式在一定程度上可能成為黨政機關逃逸法律責任追究的通道。一方面，存在決策主體責任不明確的問題。“我國當前的政府決策責任機制建設還存在許多不明確的方面，如：決策責任主體不明確，在‘集體決策，集體負責’中，由集體中的黨委還是政府負責、主管領導還是分管領導負責，沒有明確的界定，出現決策失誤后無人承擔實際責任；對決策失誤如何進行追究和懲處，也缺乏嚴格的規定”[15]174-175。另一方面，由于聯合行為中包含黨的主體，增加了公民權利的“救濟難題”，從而在一定程度上成為一些行政機關逃避責任追究的通道。

二、黨政聯合行為的法治化困境

實踐中，無論是“實質的共同行為，形式的行政行為”還是“實質與形式相統一的共同行為”，均存在一定的法治化困境，突出表現為決策程序銜接不暢、法律責任的分離以及司法救濟困難等方面，同時反映了依法治國與依規治黨在具體實施層面還存在不協調、不一致的現象。

（一）黨政決策程序銜接不暢

黨委決策程序與行政機關決策程序的銜接不暢，主要表現在制度規范、保障機制方面的不協調、不一致。一方面，就制度規范層面而言，雖然我國憲法和相關法律都明確規定了重大事項決策權是黨委的一項重要職權，但均為抽象性規定，在實踐中缺乏系統的制度支撐。具體來看，在國家法律制度層面，并未就黨委如何具體開展行政立法以及行使重大行政決策權作出具體明確的規定。就行為屬性而言，應該以實質性的權力行使為準，而不是以外在形式上的名稱為準。黨委領導行政立法、行使重大行政決策權的行為性質具有明顯的行政性和外部性，屬于行政權的范疇，應當在法律上得到相應的規制。然而，實際情況卻是黨委如何決策、怎樣決策并無法律文本上的約束，且在黨內法規層面亦未引起足夠的重視。這與黨委的領導核心地位并不相符，不利于加強和改善黨的領導、貫徹落實依法執政的理念。這種弱制度規范約束在一定程度上會造成權力的任意性和隨意性，從而不利于保障決策的科學性。“由于缺少法律責任的直接規定，相關黨內法規的內容又顯空泛，不少地方的黨委及相關部門的決策程序就有可能隨意化、任性化，可能更加體現領導意志”[16]。反觀行政決策，則形成了以《立法法》為主干，以《行政法規制定程序條例》等法律為支干的制度規范群，呈現出強制度規范約束的特點。另一方面，就保障機制而言，隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷提升，公眾參與行政決策的積極性得到了國家立法層面的回應。2010年頒布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》明確指出，“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序”[17]63，為公眾參與行政決策提供了制度依據。而黨委決策在外部主體監督層面則明顯不足，呈現出弱法治力量、弱監督的運行邏輯。由此可見，黨委決策與政府決策程序存在明顯的內在張力，不利于依法治國與依法執政、依法治國與依規治黨的有機統一。

（二）法律責任的分離

有權必有責，責任是權力的本質屬性和關鍵所在。對此，習近平總書記強調：“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”[18]。毋庸置疑，黨政聯合行為的工作方式具備提高立法執法效率、節約立法成本、加強黨的領導等方面的優勢，但同時還面臨責任追究等方面的難題。隨著“黨的領導”在法律文本中的顯現，“黨的領導”不再囿于宏觀上的引導、組織、率先示范，而逐漸轉變為領導某項具體工作，黨的機構在特定領域單獨承擔或者與行政機關共同承擔某些具體法律職責。例如，1998年8月制定的《高等教育法》第39條第1款明確規定了黨在教育工作的具體領導職責。又如，2021年制定的《生物安全法》第10條明確規定了中央國家安全領導機構統籌協調國家生物安全的重要工作。再如，《公務員法》第12條規定的公務員主管部門包括黨委組織部門和政府公務員管理部門，兩個部門按照分工，各有側重，相互協調，共同負責公務員綜合管理工作，以更好實現“黨管干部”原則。但無論是憲法中“黨的領導”的抽象原則規定，還是其他法律文本中“黨的領導”的具體規定，均未就黨的領導責任和執行責任予以進一步明確規定。“黨委依法決策，面臨的第一個問題是黨的領導雖有憲法的抽象性規定，卻無具體的法律規范可依，依法決策沒有現實載體”[19]69。責任規定不明確，于是就容易出現決策失誤后無人承擔實際責任的情形。存在權力與責任分離的困境。同時，行政機關捕捉到了以黨委名義辦事的便利性和高效性，便頻繁與黨的機關聯合發文。《黨政機關公文處理工作條例》第17條規定，“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文。屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文”。部分基層組織由于對“必要性”的把握不準和基于黨政聯合發文具有立法效率高、制度輸出功能高等便宜行事特點，對屬于黨委、政府各自職權范圍內的事項亦進行聯合發文。但同樣由于黨政聯合發文的制定主體包含黨的機關，在一定程度上使得行政機關可以逃避國家法律的約束。“一旦一個文件加蓋黨委大印，以一級黨組織的名義發布，文件的性質就隨之改變了，就從行政文件變成了黨的文件甚至黨內法規”[20]14，可見黨政機關對于聯合發文的方式應當持謹慎的態度。“如果各級黨政部門只是以黨政聯合發布的各種紅頭文件作為主要工作準則和行為依據，而將國家法律置于一個次要的地位，則必然會導致執政黨功能的行政化、國家化和整個社會管理的政策化，從而導致法律制度功能的虛置、法律權威的虛幻以及整個社會法治化水平的低下”[3]280。以“劉某與寧鄉市人民政府行政監督二審行政案件”為例，在該案中，劉某向寧鄉市政府申請公開“2019年的寧鄉市機構改革實施方案”。該方案是由中共寧鄉市委辦公室、寧鄉市人民政府辦公室聯合制發的黨政聯合文件。該案經過一審，由湖南省高級人民法院做出終審判決。湖南省高級人民法院認為：“上訴人劉某申請公開的‘2019年的寧鄉市機構改革實施方案’，是以中共寧鄉市委辦公室為制定主體并以黨委文號制發的黨政聯合文件，并非行政機關在履行職責過程中制作或獲取的信息，不屬于上述規定的政府信息范疇”④參見（2020）湘行終881號。。因此，在黨政聯合發文領域，普通公民的知情權在現行法治體系中難以得到有效保障。“黨組織作為制發主體的存在，成為黨政聯合發文規避《政府信息公開條例》約束的脫逸通道”[21]72。

（三）司法救濟困難

在黨政聯合行為中，還存在信息公開、備案審查、權利救濟、司法審判等難題。以黨政聯合發文的司法審查為例，黨政聯合發文在發文字號和發文內容上具有聯合性：在發文字號上既包括黨的機關，也存在以國家機關名義印發的情形，如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的發文字號為“中發〔2013〕13號”，《國務院辦公廳、中共中央宣傳部關于經濟日報隸屬關系和明年增版的通知》的發文字號為“國辦發〔1991〕44號”；在發文內容上，既涉及黨務，也包括國務，屬于“形式與實質統一的共同行為”。此種“一體兩面”性增加了其合法性審查的難度。正如有學者指出的，“部分黨內法規未經黨規系統‘合規/違規’的內部審查和國法系統‘合法/非法’符碼的轉譯直接以聯合發文的形式輸入到國法系統之中，對國法系統的自主性造成了一定的沖擊，不利于黨規國法的有機銜接”[22]。通過梳理相關案例可以發現，在司法實踐中，法院對黨政聯合發文的裁判案件，主要涉及政府信息公開、合法性審查等方面，案例分析的邏輯大體相似，得出的裁判結果亦均是駁回原告上訴或者維持原判。例如，在“張國慶訴嵊州市國土資源局案”中，一審法院認為“《中共嵊州市委辦公室、嵊州市人民政府辦公室關于全面整治農村非法“一戶多宅”的通知》系中共嵊州市委辦公室文件，不屬于規范性文件附帶審查的范圍”⑤（2017）浙0681行初120號。。若人民法院長期遵照此種審判邏輯，會使得黨政聯合發文成為行政機關刻意躲避司法審查的通道，增加了權利人的救濟難題。究其原因在于，一方面，黨政聯合發文制度上的不完善。首先，《制定條例》并未對黨政聯合發文的制定程序、適用范圍作出具體明確的規定，在一定程度上導致了其在數量上的泛化。其次，《中國共產黨黨內法規和規范性文件的備案審查規定》對于黨政聯合發文的審查主體、審查程序、審查處理等問題亦未作出規定，使得黨政聯合發文的備案審查仍存在制度上的梗阻。另一方面，法院在審理有關黨政聯合發文的案件時，多遵循形式審查的思路，即從發文字號、發文機關的標志出發，判定該類文件屬于黨務信息，從而規避政府信息公開和承擔相應的法律責任。

三、黨政聯合行為的法治化進路

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。習近平總書記指出，“要推動我國經濟社會持續健康發展，不斷開拓中國特色社會主義事業更加廣闊的發展前景，就必須全面推進社會主義法治國家建設，從法治上為解決這些問題提供制度化方案”[23]6。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調，完善黨委依法決策機制”[24]。為此，必須在法治的軌道上推進黨委決策，具體通過加強行為規范和監督規范、構建類型化的權利救濟體系，從而有針對性地化解黨政聯合行為所面臨的程序分化、責任分離和司法救濟難的困境。

（一）建立健全黨委決策配套制度建設

促進黨內決策程序與行政決策程序的銜接協調，重點是建立健全黨委決策體制、推進黨委決策程序的法治化。一是制定黨委及其工作機關重大決策程序的黨內法規和國家法律，例如《黨委重大決策程序條例》。規范黨委決策程序，不僅是建設法治國家、法治政府的必然要求，也是完善中國特色社會主義法治體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。為進一步推進黨委決策科學化、民主化、法治化，提高黨委決策的質量和效率，有必要通過具體的法律法規，確認黨委決策的法治地位，并界定黨委決策權與行政決策權的區別，以優化黨政機關在聯合行為中的權力配置。同時，應當充分發揚民主集中制原則，推動黨內決策的科學性。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序”[25]298。為此，要充分推動黨員代表參與、公眾參與、專家論證、合法性審查等程序在黨委決策中的適用，健全黨委依法決策機制。在堅持和加強黨的全面領導的基礎上，科學厘定黨委重大決策的權限和范圍，具體包括：制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部等執政權力。概而言之，黨委決策至少包括以下7個基本環節：調查研究、擬訂方案、專家咨詢、征求意見、風險評估、合法合規性審查、集體討論決定[26]401。此外，還應積極推進黨委決策相關配套黨內法規的制定，從而實現黨內法規與國家法律在決策程序層面的銜接。二是完善黨內請示報告制度。請示報告制度很早就寫入黨章，在黨的革命、建設、改革時期發揮了重要作用，對于嚴明黨的政治紀律、組織紀律和工作紀律具有重要意義。2019年頒布實施的《中國共產黨重大事項請示報告條例》（以下簡稱《請示報告條例》）對請示報告制度作出了系統、詳細的規定，為黨內請示報告程序介入行政決策程序提供了制度文本上的依據。隨著“歸口管理”、黨政合署辦公等機構改革的深入推進，條例就黨政機關聯合請示報告作出了具體規定，但總體上還存在報告程序不明的問題⑥《中國共產黨重大事項請示報告條例》中有關聯合請示報告的規定較為原則，主要體現在第10條、第18條和第21條等規定上。。對此，應當完善黨政機關聯合請示報告的程序，明確由同等級別的黨組織發起，防止越級報告的情形。

（二）加強依法執政責任規范建設

現代權力運行規律表明：不受制約的權力必然會導致腐敗，權力越集中越需要監督與制約。隨著政黨在國家和社會中的地位提高與作用增加，如何規范和約束政黨組織及其成員的行為和活動，便成為政黨自治的一個普遍性難題。這就要求構建運行有效的制度規范，以促進國家民主和政黨自治的發展。黨內法規是中國共產黨保持自身有序運行、形成內部活力的政黨內部規范，但僅僅依靠內部規范仍然不夠，還需要借助外力科學規范執政行為，推進全面從嚴治黨水平。黨的十八屆四中全明確指出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”[24]。這表明，黨委依法執政之“法”，既包括黨內法規，也包括國家法律。同樣地，責任機制的建設亦需要充分發揮黨內法規與國家法律的功能，統籌整合法律責任，從而“確保黨和國家機關及其工作人員依照法定權限和程序正確行使權力”[27]15。具體而言，一是完善黨內法規體系的責任規定。黨的領導是一種宏觀方向上的領導，而不應涉及具體的事務。我們黨從來是把黨組織和國家機關嚴格劃分清楚的，黨是通過自己的黨員和黨組織領導國家機關，而不是包辦代替國家機關的工作，這是我們一貫堅持的原則[28]414。為此，應將相關黨的部門及其領導違法干預國家機關依法履行法定職責、干涉具體執法案件和司法案件的情形，納入《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》的范圍，以嚴肅追究黨紀政紀責任⑦自黨的十八大以來，為了夯實黨組織的責任，在很多領域均實行“黨政同責、一崗雙責”，例如《內蒙古自治區安全生產“黨政同責、一崗雙責”暫行辦法》，對各級黨委、政府及相關工作部門和黨政領導干部的處分僅局限于問責、追究黨紀責任、給予政務處分、黨紀處分，涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理，不涉及當事人的國家法律責任問題。，以及細化完善黨委移送檢察院的具體程序，實現黨紀責任和刑事責任的銜接。二是完善國家法律體系中的依法執政責任制。具體來看，在涉及黨的領導和執政行為的國家法律中，應進一步明確相關黨組織和黨員的具體法律責任。這是因為，執政黨在參與國家和社會事務時，具有明顯的外部性，可以被視為行政主體，即“不以外在的單位名稱和性質為判斷標準，而是以實質性的權力行使為判斷方法，只要黨政部門行使的權力直接涉及外部特定對象行政法上的權利義務，那么這些部門都可以納入行政主體，成為行政復議的被申請人和行政訴訟的被告”[29]47。“統一將執政黨的外部行為以及具有外部性的內部行為納入法律框架之內，使政黨行為既有規可依也有法可依”[30]27。此外，為了提升黨的執政能力和執政水平，可依程序將黨政聯合發文等制度文本轉化為國家法律或者黨內法規，以更好約束和規范該類制度形態。三是堅持“權責一致，以法限權”理念。依法執政責任規范的強化，一方面需要通過制度層面的黨內法規與國家法律予以實現，另一方面還需要從思想理念上與時俱進。其實，圍繞依法執政責任規范建設的關鍵在于，黨的領導權和執政權是否應當納入國家法律的調整范圍、黨的機構和人員在違反國家法律規定時是否需要承擔法律責任。對于上述兩個問題的回答關系到依法執政和權力制約理念的真正落實。中國共產黨的領導權和執政權是通過艱苦奮斗爭取而來的，其權威正當性來源于歷史的、現實的功績和人民的認可。隨著黨和國家機構改革的深入推進，中國共產黨執政的歷史條件發生了變化，即在法治軌道上執政，以滿足民眾越來越高的善治要求。因此，為確保黨委（組）在法治政府建設中的核心地位，黨的領導權和執政權不僅要遵循黨內法規的相關規定，亦應在憲法和法律范圍內活動，黨的機構和黨的人員違反法律亦應承擔相應的法律責任。

（三）以實質化審查思路構造權利救濟制度

黨政聯合行為的性質因具備雙重主體，在一定程度上增加了其性質界定的難度，導致該行為是否屬于司法審查的涵射范疇，一直存在爭議。黨政聯合發文是黨委和行政機關共同開展的行為，屬于形式和實質相統一的共同行為，在性質上具有混合性，屬于審查的交叉模糊地帶。通過分析已有判例文本可以發現，法院往往基于外在的主體要素，將各級黨委文件以及黨政聯合發文的規范性文件排除出審查或者信息公開的范圍，譬如“民和河林養殖專業合作社起訴民和回族土族自治縣人民政府畜牧行政管理糾紛案”⑧在該案中，一審法院認為，“原告要求本院依法審查民辦發〔2018〕77號《關于印發民和縣禁養區畜禽養殖污染問題整改實施方案的通知》屬黨委文件，不是行政規范性文件，不屬于行政訴訟審查的范圍”。（2018）青02行初88號。等。對此，有必要“責實”而不應“循名”，以避免行政機關借黨政聯合發文之名而逃脫法院合法性審查之實，故不宜將黨委或者黨委與政府聯合發布的規范性文件，從合法性審查或者政府信息公開的請求范圍中排除出去。“一旦將黨委或者黨委與政府聯合發布的規范性文件排除在請求客體范圍之外，行政機關就可能會通過這個途徑制定、發布可以作為行使行政職權依據的規范性文件，從而架空《行政訴訟法》第53條的規定”[31]11。就現行的規范來看，人民法院對于黨組織發布的黨內法規和黨內規范性文件沒有審查權，而對于行政規范性文件的審查可依據《行政訴訟法》第53條的規定。對此，可以綜合考量黨政聯合發文所蘊含的“黨務”信息與“政務”信息的比例，從而對其審查主體和審查程序作出合理的判斷。

具體來看，由于黨政聯合發文本身就具備“黨務”與“政務”的重疊性與交叉性，為此可以根據其承載的具體內容將其分為“黨務型”和“政務型”兩類。“黨內法規存在的‘溢出效應’說明其與國家法律之間存在著聯系，容易發生交叉疊加的現象，尤其體現為黨政聯合發文”[32]46。根據《中國共產黨黨務公開條例（試行）》第2條的規定，黨務是指黨的組織“實施黨的領導活動、加強黨的建設工作的有關事務”。據此，黨務主要包括黨的領導和黨的建設兩個重要組成部分。其中，黨的領導主要體現在“把準政治方向、統領政治體系，主導社會治理、決策重大問題等方面”[33]，黨的建設主要包括黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設。對此，有學者指出，“《中國共產黨黨務公開條例（試行）》確定的‘黨務’范圍是全景式的，覆蓋黨的領導和黨的建設各個方面，但并不能就此理解為與黨組織相關的事務皆為黨務”[34]14。政務則由相關國家法律規定，包括行政權力事項和公共服務事項。就前者而言，其在本質上屬于黨內公文，人民法院不能對其進行合法性審查，亦不能擅自公開。但根據“有錯必糾”原則，在司法裁判過程中，人民法院若發現此類文件存在不合法情形的，可以通過備案審查聯動機制向黨內法規備案審查主體提出司法建議；或者基于便民原則而需要予以公開的，可以征求相關黨組織的意見。“在黨政融合的新時代，人民法院司法建議的發送對象理所當然地包含了黨務機關”[35]86。就后者而言，其在本質上屬于行政規范性文件，由人民法院根據國家法律的相關規定予以審查即可。《行訴解釋》第149條的規定，進一步加大了人民法院對行政權力的監督力度，擴大了司法權對行政權的監督范圍。換言之，司法審查的范圍不僅包括具體的行政行為，還包括“政務型”黨政聯合發文等“抽象行政行為”的規范性文件，這對于促進法治政府建設具有重要意義。值得提出的是，由于“政務型”黨政聯合發文還包含黨務信息，人民法院不僅需要向制定機關提出修改或者廢止的司法建議，還需要將此類文件的違法性事實通過銜接聯動機制告知黨內法規備案審查機關，而無權徑行修改或者撤銷，以貫徹落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”原則。

四、結語

作為中國特有的政治現象，黨政聯合行為是堅持和加強黨的領導原則的具體路徑，是實現黨政資源共享、黨政系統互融的關鍵舉措。進一步而言，黨政聯合行為在一定程度上體現了中國特色社會主義憲制的核心特征：黨對國家工作中政治問題的決策權和非政治問題的聽取報告權，以及在非政治問題上不取代國家政權機關的法定職權。在此過程中，要求黨必須遵循法治思維和法治方式，堅持在法治軌道上推進法治政府建設和引領社會發展。為此，在黨政機關開展共同行為時，應注重決策程序層面黨內法規與國家法律的耦合，不斷促進依法治國與依規治黨的銜接協調；堅持權責一致和實質化審查原則，以化解黨政機關在共同行為過程中面臨的法律責任分離和司法救濟難的困境。此外，黨政聯合行為的法治化研究還關涉到黨政聯合發文的司法審查、黨委決策的法治化、黨政合署合設的邊界及范圍等重大課題，亟需學界深入探討研究。