新余市統籌城鄉發展的實踐探索及啟示

胡軍華，林平水，秦耀輝，張建軍

（新余市農業農村局，江西 新余 338000）

1 新余市統籌城鄉發展的主要成效

自中共江西省委、省政府確定新余市為全省統籌城鄉一體化工作試點市以來，該市精心部署，積極探索，把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃，整體推進，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、公共設施、公共服務、社會保障和生態環境保護等方面一體化發展，逐步實現城鄉在政策落實上平等、產業發展上互補、國民待遇上一致，城鎮居民與農村居民共享改革發展成果，使整個城鄉經濟得到全面、協調、可持續發展，試點工作取得了階段性成效，城鄉一體化局面初步顯現。

1.1 城鄉經濟快速發展

一是全市經濟實力明顯增強。目前，全市實現生產總值1252.12億元，人均GDP達到106110元，財政總收入88.94億元，城鎮居民人均純收入47574元，農民人均純收入28359元。其中，全市生產總值、社會消費品零售總額、實際利用外資等指標增幅位于全省前列，財政總收入、地方財政收入、規模以上工業增加值、固定資產投資等穩步上升。二是中心鎮建設日新月異。2021年11個中心鎮財政總收入達30.31億元，其中有8個中心鎮財政總收入超過1億元。集鎮建成區面積達到31.32平方公里，集鎮人口總規模達到13.21萬人，其中1萬人以上的有4個鎮。三是三次產業融合發展。通過實施“十百千億工程、突破工業5000億”、農業產業化“3321”工程和“1010”工程、商貿流通業“1020”工程，大力推進新型工業化、農業產業化和服務業現代化，三次產業結構經濟布局協調、結構合理、三產互動、城鄉經濟相融、多個支柱多元發展的現代化產業體系。

1.2 城鄉規劃體系基本形成

一是形成了“一帶一廊雙核五區”的市域空間結構體系。二是打造出“三城兩區”宜居城市新名片，即袁河生態新城、孔目江新城、仰天崗國家生態城、新宜吉區、江西省職教園區。三是編制完成了全市經濟發展戰略規劃、土地利用總體規劃以及城鄉一體的基礎設施、社會事業、生態環境等專項規劃，初步形成了城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的發展規劃體系及監督執行體系。目前主城區面積擴大到86平方公里，市城區人口近40萬，分宜縣城區人口20萬以上，中心鎮人口總規模在11萬以上。

1.3 城鄉基礎設施日益完善

全市城鄉一體的交通、通信、供水、供電、供氣等網絡初步形成。“村村通”“組組通”水泥公路建設基本完成，每平方公里公路密度達1.5公里，城市公共交通基本實現了以市區為中心的“半小時經濟圈”，郵政網絡覆蓋率100%；廣電網、電信網、互聯網“三網融合”，已完全覆蓋行政村，農村供水也已全覆蓋，農村安全飲水普及率達98%，實現了城鄉電網全覆蓋和同網同價，建成新農村電氣化鎮、村共10個。

1.4 城鄉社會事業均衡發展

一是城鄉一體的保障體系基本建立。全市城鄉基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險、失地農民養老保險基本實現應保盡保，全市80歲以上老人享受高齡補貼，每年補貼資金在3200萬元以上，所有鄉鎮（辦）和社區都建立了勞動保障事務所或工作站。二是新農合擴面提標實現全覆蓋。全市新農合參合率達100%，實現了應保盡保，基本藥物制度改革已在全市全面實施，全市所有鄉鎮衛生院已完成標準化建設，有32個村衛生室達到省衛健部門建設標準。三是城鄉教育得到均衡發展。全面落實城鄉義務教育“兩免一補”政策，實施“三進工程”，即幼兒進園、小學進鎮、中學進城。四是城鄉文化市場進一步繁榮。全市建有農家書屋402個，農村廣播綜合覆蓋率達99.25%，電視綜合覆蓋率達99.35%，多套節目傳輸系統已覆蓋所有鄉鎮和行政村。

1.5 城鄉生態建設初見成效

一是“十大節能減排”工程高效推進。圓滿完成了萬元生產總值能耗5年下降20%的目標，主要污染物排放總量逐步得到控制，順利完成了“十一五”規劃的減排任務。二是環境污染得到綜合治理。全市境內主要河流湖泊水質保持穩定，城市飲用水水質達標率為100%，仙女湖、孔目江兩個飲用水源保護區內地表水質達到Ⅱ類，袁惠渠、袁河地表水質達Ⅲ類，主要河流斷面水質優良率為100%；全市森林覆蓋率達到52.74%，城鎮人均綠地面積達到15.8平方米，其中城區綠化覆蓋率達47.56%；全市全年空氣質量優良天數增加至330天，城區及縣區鄉鎮空氣質量均達到國家二級標準。三是農村環境明顯改善。全市已有國家級生態鄉鎮1個，國家級生態村1個，省級生態鄉鎮7個，省級生態村10個。

1.6 城鄉制度改革穩步推進

目前，該市已在城鄉“一元化”戶籍管理制度改革、“擴權強鎮”改革、農村宅基地置換城鎮住房和農村產權制度改革、小城鎮建設投融資體制改革、城鄉建設用地增減掛鉤和土地流轉制度改革等多個方面進行了實踐探索，并選擇了試點鎮，制定了試點實施方案和具體操作細則，各項改革工作正在有條不紊地進行，為進一步推進統籌城鄉一體化發展奠定了基礎。

2 新余市統籌城鄉發展的經驗做法

統籌城鄉發展是社會效率與社會公平的體現，是統領社會事業全面發展的內在主線，是構建和諧社會、全面建設小康社會的根本保障，是解決三農問題和城市問題的治本之策，同時也是踐行科學發展觀的重要內涵。新余市牢牢抓住全省統籌城鄉經濟社會發展一體化試點市的機遇，緊密聯系市情實際，堅持以統籌城鄉一體化發展為目標，按照城鄉統籌發展的理念，大膽創新發展思路，初步探索出了“一個切入點”（以中心鎮建設為切入點）、“三個集中”（工業向園區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中）、“四項改革”（城鄉一元化戶籍管理制度改革、強鎮擴權改革、農村宅基地換房改革、農村產權制度改革）、“七個一體化”（城鄉規劃布局、基礎設施、經濟發展、公共服務、就業社保、生態環境、體制機制一體化）的統籌城鄉發展之路。

2.1 實現城鄉規劃布局一體化

新余市按照“全域新余、組團發展”的理念，把全市作為一個整體來統籌規劃，制定了市域規劃和經濟發展戰略規劃，基本實現了中心城區和縣區、鄉鎮控制性詳細規劃全覆蓋。一是以建設贛西區域中心城市為目標，完善城市功能，提升主城區品位。圍繞建設“新型工業城、科技創新城、生態文明城”目標，加快建成“南昌的遠郊、長沙的近鄰”，協調推進“三規統一”，實現中心城區近期建設用地控制性詳規全覆蓋，抓好重要地段、重點區域的城市設計，修編和完善城市綠地系統、排水、停車場等專項規劃。二是以主城區為“中心團”，組團向外擴張，形成各具特色的功能區。除了原有的高新技術產業開發區、仙女湖旅游區、孔目江生態區外，又建設了“三城兩區”（袁河生態新城、孔目江生態新城、仰天崗國際生態城、新宜吉新區、職教園區）。三是以鄉鎮為“衛星團”，以清宜線和浙贛鐵路為兩軸，形成各具特色的功能鎮。另外，除了加強分宜縣縣城的建設外，圍繞市主城區從東南西北四個方向選擇了11個中心鎮進行重點建設，通過中心鎮建設聚集人口。

2.2 推進城鄉基礎設施一體化

新余市按照“工業反哺農業、城市支持農村”理念，加快城市公共設施向農村延伸，推進城鄉基礎設施一體化：一是堅持城鄉一體，加快推進城鄉公共基礎設施建設。打通村級公路“微循環”“最后一公里”。在全省率先實施水泥路“村村通”工程，村小組基本實現了“組組通”；努力打造以市區為中心的“半小時經濟圈”，城市公交不斷向鄉村延伸，全面實現城鄉公交一體化；大力實施“村郵戶箱”工程，確保郵政網絡全覆蓋；推進廣電網、電信網、互聯網“三網融合”，推進城鄉供水、供電、供氣等網絡設施一體化。二是堅持以中心鎮建設為切入點，不斷強化農村基礎設施建設。以11個中心鎮建設為重點，整體推進全市鄉鎮道路、供電、供水、通訊、污水管網等基礎設施建設，完善集貿市場、商業街、公園等配套設施，提高集聚能力。重點推進仙女湖流域鄉鎮污水處理、惠民安置小區、“四縱五橫”道路工程、袁河片區景觀工程，以及雙林鎮古鎮一條街、新型農民社區、農貿市場改擴建、農村戶廁標準化改造等項目建設，切實完善中心鎮基礎設施配套建設。

2.3 推進城鄉經濟發展一體化

按照“工業向園區集中、土地向規模經營集中”理念，全新謀劃產業發展，推進城鄉經濟發展一體化：一是堅持以工業立市不動搖，圍繞“打造國家新能源科技城”目標，加大三大園區建設，逐步實現了工業產業“三大集中”，即以太陽能為核心的新能源與節能產業向高新技術產業開發區集中，特優鋼材及深加工產業向新余經濟開發區集中，新材料產業向分宜工業園區集中。二是堅持以特色農業產業為支撐，立足產業興鎮，實施“3321”工程和“1010”工程，大力發展“一村一品、一鄉一業”，實行農業規模化經營，培育一批主業突出、多業發展、各具特色的產業重鎮、商貿強鎮、旅游名鎮。加快推進農業產業化進程，大力發展農村專業合作組織，突出發展集生態、旅游、休閑、觀光為一體的“農家樂”產業。加快發展現代服務業，加大農村剩余勞動培訓力度，促進就業、創業，促進農民增收，增強中心鎮的發展后勁。

2.4 推進城鄉公共服務一體化

按照“城鄉共享、服務均衡”理念，加快農村社會事業發展，推進城鄉公共服務一體化：一是堅持以城鄉公共服務均衡化為目標，實行政策向農村傾斜，縮小城鄉差距。結合新農村建設，圍繞村鎮聯動、村落連片建設，大力打造大村、中心村，突出中心鎮周邊選點布點。集中人力、物力、財力，大力打造新農村精品示范村、宜居村，提升中心鎮人氣。二是大力實施“三進工程”，不斷深化教育體制改革，全面落實“以縣為主”的農村義務教育管理體制，著力調整農村教育布局和結構，深入推進城鄉學校結對幫扶活動，縮小城鄉學校硬件設施差距。三是抓好基層醫療衛生機構標準化建設，重點抓好鄉鎮衛生院的達標建設。四是深入推進以“十個一”為內容的農村文化建設，確保所有村都有一個“農家書屋”，實施“農村體育小康”工程，確保全市每個行政村配有一套以上健身器材，力爭每個行政村興建一個籃球場。五是大力推進農村與城鎮社會保障制度的全面接軌，完善救助和社會福利制度，完善低保標準動態調整和價格補貼機制，逐步擴大農村低保覆蓋面和提高享受標準，不斷完善城鄉居民合作醫療保險體系。

2.5 推進城鄉就業社保一體化

按照“老有所養、應保盡保”理念，加強社會保障體系建設，推進城鄉就業社保一體化：一是建立健全多重社會保障體系。城鄉最低生活保障實行全覆蓋，凡是符合城鄉低保標準的全部納入低保范圍，新農合實行全覆蓋，做到應保盡保，切實做好失地農民安置和高齡老人補貼發放工作。目前，“頤養之家”已作為該市一張敬老名片。二是建立村干部養老保險制度。制定《新余市村委書記、主任參加基本養老保險實施辦法（試行）》，實現全市所有村干部的基本養老保險全覆蓋。三是實行農村無子女老人除按政策享受養老保險外，全部進入鄉鎮養老院集中供養的政策。

2.6 推進城鄉生態環境一體化

一是圍繞“實現人均壽命期望值80歲”目標，通過推進生態文明城市建設，促進“五個轉變”，形成“五個體系”，即促進經濟發展方式的根本轉變，形成以低碳經濟、循環經濟為核心的生態經濟體系；促進環境質量和生態安全的根本轉變，形成以綠化、凈化、美化為核心的生態環境體系；促進城鄉人居環境的根本轉變，形成人與自然、人與社會和諧相處為核心的生態人居體系；促進傳統生產生活方式及價值觀的根本轉變，形成以生態優先、環保優先為核心的生態文化體系；促進機關、企事業單位和家庭提升節能減排意識，形成以環境友好、資源節約為核心的生態制度體系。二是圍繞“實現人均壽命期望值80歲”目標，在城區加強工礦企業治理，努力完成省政府下達的節能減排任務，在鄉鎮開展“生態鄉”“生態村”創建活動，努力保護青山綠水。通過工業治污、礦山復綠、城鄉污水處理和垃圾集中處理、百萬樹木進村入戶（進城入院）、造林綠化等工程建設，新余市榮獲“國家森林城市”稱號。

2.7 用制度保證城鄉一體化發展

按照“服務發展，創先爭優”理念，大力推進體制機制改革，用制度保證城鄉一體化發展：一是以“七項制度改革”為載體，促進城鄉生產要素合理配置，推動城鄉融合。不斷深化城鄉“一元化”戶籍管理制度改革、“擴權強鎮”改革、農村宅基地置換城鎮住房、農村產權制度改革、小城鎮建設投融資體制改革、城鄉建設用地增減掛鉤和土地流轉制度改革等，著力破除城鄉二元結構，促進城鄉各種生產要素在區域內合理配置、快速自由流動，為實現城鄉融合掃清制度障礙。二是健全機制，強化考核，高效推動統籌城鄉一體化工作。新余市把統籌城鄉一體化發展工作納入各級各部門年度績效考核、評議指標體系，將該項工作與各級領導干部的政績掛鉤，按照定量與定性相結合、以定量為主的原則，通過對中心鎮、各縣區、市直相關部門和幫扶單位的考核推動作用，進一步激發全市各級各部門的工作積極性和責任心，形成相互監督、相互促進、相互競爭的激勵機制。

3 統籌城鄉發展的若干啟示

3.1 堅持把統籌城鄉發展作為各級政府的執政理念

統籌城鄉發展不僅是一種發展模式，更是一種發展理念。這種理念的核心思想是要求在公共財政、公共設施、公共服務等方面實現國民待遇均等化。黨的十八大以來，中央反復提出要牢固樹立科學發展觀，其中很重要的一條就是要牢固樹立統籌城鄉一體化的發展觀，這是中央作出的一項重大戰略決策，是科學發展觀的重要內容，是當下各級政府的重要工作任務。在現實工作中，我們應當牢固樹立統籌城鄉發展的執政理念，切實把統籌城鄉發展作為經濟社會發展的長期性戰略，始終堅持不放松。要避免城鄉一體化表面化、形式化，避免將其作為政績工程的新熱點，搞短期行為，避免不顧農民意愿甚至損害農民利益來搞城鄉一體化。

3.2 堅持把規劃體系建設作為統籌城鄉發展的靈魂

完善城鄉規劃體系，讓規劃引領發展，是統籌城鄉發展一體化的靈魂。我們要按照城鄉一體、區域統籌的原則，統籌城鄉空間規劃，合理布局中心城區、縣城、鄉鎮、農村新型社區等的等級結構體系，形成以城帶鄉、以鄉促城的有助于強化空間作用的空間格局。在實際工作中，要始終堅持規劃指導建設，反對“規劃跟著建設走”違背科學發展規律的行為。要不斷完善程序，走群眾路線，集中群眾智慧，使規劃既科學又真實。要嚴格規劃管理，堅決制止不按規劃建設、盲目發展的行為，切實保障城鄉規劃體系的科學性和權威性。

3.3 堅持把體制機制改革作為統籌城鄉發展的推動力

改革阻礙要素流動的體制機制，促進城鄉各種“要素流”的形成，是推動城鄉發展一體化的根本動力。我們要不斷創新相關政策制度，消除阻礙城鄉要素自由流動的制度壁壘，促進城鄉之間各種“要素流”的交換，推進城鄉一體化發展。主要是改革城鄉分割的戶籍制度，推進城鄉一元化戶籍管理，促進城鄉勞動力自由流動。改革城鄉二元結構的土地制度，建立統籌城鄉的土地流轉機制，促進城鄉土地資源合理有效配置，消除土地制度給人口流動帶來的束縛。改革城鄉二元結構的金融體制，實現城鄉金融一體化，促進城鄉資金的有效流轉。改革不利于城鄉要素自由流動的行政管理制度，提高各種要素流動的強度，強化城市的集聚和擴散效應，統籌推進城鄉發展。

3.4 堅持把中心鎮、新農村建設和產業發展作為統籌城鄉發展的切入點和主抓手

中心鎮是城市和鄉村的結合部，新農村建設點是連接鄉鎮和村落的橋梁，產業發展是推動經濟社會發展的引擎，把三者成為推動統籌城鄉發展的切入點和主抓手。在實際工作中，我們要堅持以示范鎮為樣本推動全域中心鎮建設，以示范村為樣本推動新農村建設，同時要把促進城鄉產業融合、打造特色產業作為城鄉建設和發展的重要抓手，堅持宜工則工、宜商則商、宜農則農的基本原則，按照“鎮村經濟特色化、特色經濟產業化、產業發展規模化”的思路，推進城鄉功能分區，使各產業形成分區集聚態勢，通過城鄉聯合、由點及面、點面互動、產業融合的發展方式，統籌城鄉一體化發展。