新一輪農村宅基地“三權分置”改革實踐研究
——以江西省永豐縣楊家坊村為例

冷超，黃意

（江西財經大學旅游與城市管理學院，江西 南昌，330013）

2018年，中央一號文件首次正式提出探索宅基地“三權（所有權、資格權、使用權）分置”；2020年11月，農業農村部辦公廳印發了《農村宅基地制度改革試點工作指引》，指出要“完善宅基地集體所有權行使機制，保障宅基地資格權人依法享有的權益，探索宅基地使用權流轉、抵押制度”；2021年，中央一號文件進一步提出要探索宅基地“三權分置”的有效實現形式；2022年，中央一號文件強調要穩步推進農村宅基地制度改革試點，規范開展宅基地確權登記工作。

2020年，永豐縣獲批成為全國第二批農村宅基地制度改革國家級試點縣，始終堅持理念創新、制度創新、積極穩慎地破解宅基地改革過程中出現的各類難題，提升農村宅基地管理水平，著力為全國農村宅基地制度改革貢獻“永豐經驗”。而佐龍鄉楊家坊村在2020年9月被列為永豐縣第一批宅改試點村；2021年，楊家坊村又被永豐縣人民政府列為新農村宅改示范點，是永豐縣宅基地改革的樣板。2022年7月，作者在楊家坊村了解到其所取得的宅基地改革成效后，多次深入該村進行調研，收取了該村許多鮮活的宅改實踐案例，并進行了一定的總結和剖析，旨在為其他農村地區的宅基地改革提供借鑒和參考。

1 楊家坊村宅基地改革前存在的問題

楊家坊村隸屬于佐龍鄉西塘村委會，位于繞城公路旁，與縣城毗鄰，距離主城區6公里，靠近223省道，交通較為便利。該村有農戶73戶，共有312人；目前全村有耕地面積305畝，林地面積408畝，宅基地有86宗共26.8畝，房屋有106幢。村內水系環繞，古樟樹、楓樹眾多，自然風景秀麗。

筆者在進行宅基地專項調查，查清宅基地底數的基礎上，發現楊家坊村存在幾個歷史遺留問題，具體表現在以下幾個方面：

1.1 違法違規占地建房的現象較為普遍

從二十世紀80年代起，楊家坊村村民除了從事傳統的種植業以外，還充分利用當地豐富的林地資源和自然資源，從事了磚瓦加工業，收入普遍較高。由于當時村里沒有實行嚴格的土地用途管制，村民們普遍認為集體土地可以自由支配，開始私搭亂建，隨意圈地建房。

1.2 “一戶多宅”的現象十分突出

在楊家坊村開展宅改工作前，該村宅基地長期處于無償獲取的狀態，村民們普遍存在“集體資產不占白不占”的心理，傾向于盡可能多地獲取宅基地，故而“建新不拆舊”的現象普遍存在。

1.3 宅基地超占現象較為嚴重

楊家坊村開展宅改工作前，全村有六十多戶村民宅基地使用面積嚴重超標，很多村民違章搭建了住房、雜物間、動物欄舍等。

1.4 宅基地大量閑置

近年來，隨著工業化、城鎮化進程不斷加快，楊家坊村有大量青壯年進城務工、經商，故而“空心村”現象越來越嚴重。但由于城市競爭激烈，生活壓力大，很多人選擇保留農村宅基地作為最后的退路，從而導致大量宅基地被閑置。

1.5 宅基地財產功能消失

在開展宅基地改革前，政策和法律規定楊家坊村的宅基地使用權只能在村集體內部流轉。與此同時，法律禁止宅基地抵押貸款，限制了宅基地財產功能的實現。

1.6 村民產權觀念普遍被扭曲

在開展宅基地改革之前，楊家坊村的農民尤其是老年人普遍認為宅基地是“祖業”，為了守住這份“祖業”，即便是廢棄的房屋也堅決不允許拆除。還有部分村民錯誤地認為自家宅基地是經過合法審批得到的（早期審批不規范），即使是違規超占，也不愿意繳納有償使用費。

上述問題成了楊家坊村進行宅基地“三權分置”改革的難題，亟待破解。

2 積極改革探索

楊家坊村依照永豐縣農村宅基地所有權行使“六步驟”的工作流程，積極探索宅基地集體所有權的有效實現方式，積極開展宅基地改革的試點工作。

首先，楊家坊村圍繞明晰宅基地所有權歸屬的改革要求，依據《永豐縣農村宅基地集體所有權行使辦法（試行）》等相關文件，將本村的宅基地集體所有權行使主體確定為村集體經濟組織（即楊家坊村股份經濟合作社）。

其次，楊家坊村依照《永豐縣農村宅基地村民事務理事會管理權責的實施意見》，通過村民代表大會選舉產生村民事務理事會成員，并由村集體經濟組合賦予村民事務理事會代行宅基地集體所有權的職能，充分發揮了村民事務理事會在宅基地管理方面的自治作用，引導村民積極支持和參與宅基地制度改革，增強了村民對宅改政策的認同感。

在保障宅基地資格權的實踐探索中，楊家坊村結合《永豐縣農村宅基地資格權認定指導意見》和《永豐縣農村宅基地資格權認定工作實施方案》相關文件規定，制定了《楊家坊村宅基地資格權認定方案》，該方案對楊家坊村集體經濟組織成員享有宅基地資格權的認定條件及對戶的劃定作出規定，同時也對宅基地資格權的取得方式、登記、變更及消亡等情形作出具體規定。

2022年3月，楊家坊村村民事務理事會正式開展了宅基地資格權認定和登記工作，為農戶頒發資格權登記證書，并以村民小組為單位建立了宅基地資格權登記臺賬，保障了集體成員“一身份、一居所”的資格權益。

楊家坊村結合本村實際情況，積極探索了宅基地資格權的多種有效的實現形式：一是保障宅基地資源公平合理分配。在農村建設用地總規?？刂葡?，建立宅基地分配輪候制度，實現宅基地資格權定量到人。二是對可以保留宅基地資格權的情形作出具體規定，例如，因外出經商、務工等進城入鎮，脫離集體經濟組織所在地生產生活，未曾自愿放棄其成員權利義務的人員可保留其宅基地資格權；戶籍在本集體經濟組織的大中專院校學生、畢業生及現役軍人（不含現役軍官），復員、退伍軍人可保留其宅基地資格權；戶籍在本集體經濟組織的服刑人員、社區矯正人員、刑釋解戒人員可保留其宅基地資格權。

2022年，永豐縣宅改辦及時出臺了《永豐縣閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作實施方案》，鼓勵村民及社會資本參與到盤活利用廢棄房屋、廢棄宅基地的工作中來。隨后，縣宅改辦又出臺了《永豐縣農民住房財產權及宅基地使用權抵押貸款試點實施方案》，要求及時落實農民住房財產權及宅基地使用權抵押融資功能，盤活農民土地用益物權的財產屬性，加大金融對三農的支持力度。根據上述文件要求，楊家坊村結合實際村情，不斷探索放活宅基地使用權和農民房屋財產權的實施路徑，具體來說有以下三個方面：一是盤活“兩閑”，創新“三改”。在保證“戶有所居”的前提下，楊家坊村黨支部、村委會還獨創性地推出了“三改”舉措，倡導村民們將閑置宅基地或閑置農房改造成“產業園地”“農旅善地”“工業作坊”，讓村民們在改革中得到實實在在的紅利。二是創新“集體收回+集中托管”模式。自宅基地“三權分置”改革全面開展以來，楊家坊村村集體先后依法收回宅基地兩萬余平方米，按照三個“三分之一”思路加以盤活利用，即三分之一作為新增農戶宅基地預留地，三分之一用于建設停車場、游園、道路等基礎設施，三分之一（主要是托管的閑置宅基地）用于復墾復綠建設菜園、果園，使得村容村貌煥然一新。三是激活宅基地財產功能，發展鄉村產業。2022年3月，村民理事會理事長楊小輝用宅基地抵押登記貸款30萬元，用于發展農家樂、鄉村民宿產業。2022年6月，楊小輝簽下了三份閑置農房托管協議，約定在三年時間內，將村民閑置的農房開發建設用于經營農家樂。這一系列創新做法大大地激活了宅基地的財產功能屬性，大幅度提升了閑置農房和閑置宅基地的利用率，從而帶動了鄉村產業的發展，增加了村民們的就業機會。

3 三種值得借鑒的宅基地改革模式

作者在梳理和分析在楊家坊村調研期間收集到的相關制度文本、訪談記錄等質性數據后，認為楊家坊村在宅基地改革過程中所形成的“退出整治”“統籌發展”“盤活利用”三種模式極具特色和示范性。

3.1 “退出整治”模式

楊家坊村在農村宅基地制度改革中，應用了以“超占退出”和人居環境改善為目標的“退出整治”模式，該模式對于宅基地超占嚴重的農村地區有較好的借鑒意義。該模式通過“超占退出、有償使用、復墾復綠、公共設施建設、村容村貌整治”等措施，進一步改善了村居環境。

目前，楊家坊村村集體在收回的宅基地上種植了成片的百日菊，村中花香彌漫，處處充滿著鳥語花香。同時，村集體還在收回的宅基地上修建了停車場、游園、道路、村民活動中心等公共基礎設施。此外，村集體還在收回的宅基地上復墾復綠建設菜園、果園。這些做法推動了美麗鄉村的建設，實現了美麗生態、美麗經濟、美麗生活的“三美”融合，讓村莊的面貌煥然一新。

3.2 “統籌發展”模式

楊家坊村村委會在農村宅基地制度改革中，積極探索出了以發展村集體經濟和促進“產村融合”為目標的“統籌發展”模式。這種模式通過“宅改+”措施，充分盤活利用閑置宅基地和閑置農房，帶動村內產業發展，促進“產村融合”，實實在在地提升村民及村集體的經濟收入。

首先，楊家坊村將村集體收回的閑置宅基地進行復墾復綠，改為種植果蔬的菜地，帶來一定收益。同時，縣農業局相關部門引進了一些果蔬種植大戶，村民們將自家農地經營權以每年500元一畝的價格流轉給果蔬種植大戶，這些果蔬種植大戶會雇傭部分村民進行勞作，既提高了土地資源利用率，又增加了農民的經濟收入，還在一定程度上促進現代農業技術在該村的推廣應用。

其次，楊家坊村田園綜合體在城鄉一體新格局下，順應農村供給側結構性改革和新型產業發展，將閑置宅基地盤活與鄉村建設相結合，打造了一個集油菜花觀光、垂釣、臍橙等果蔬采摘為一體的鄉村旅游產業，通過吸引本村集體經濟組織成員和工商資本企業投資，打造“一村一品”特色果蔬產業。通過以產招產、以產帶產的方式，促進了本村的農業、旅游業相互融合，實現鄉村產業的發展，帶動了村民增收致富。

3.3 “盤活利用”模式

楊家坊村重點突出以促進經濟發展和“超占退出”為目標的“盤活利用”模式，該模式對于交通便利且人均土地資源豐富的農村地區具有較好的借鑒意義。

首先，在保障“戶有所居”的前提下，楊家坊村鼓勵農戶將閑置宅基地和閑置住宅托管給村集體，再由村集體通過出租、入股、合作等多種方式，發展符合農村特點的鄉村產業。部分村民受宅改政策的激勵，主動將自己的閑置農房交給村集體進行集中托管，加入“共享農房”托管平臺。而“共享農房”的出現，激活了農村沉睡資產，既推動了農村空閑房屋開發利用，又帶動了城市居民下鄉休閑養老、創新創業，為城鄉融合、鄉村振興提供了新思路。同時，“共享農房”還能夠有效地促進城鄉各種資源要素雙向流動，既能夠讓城市居民在農村尋找鄉愁記憶、享受閑暇時光，又能夠促使城市資本、觀念、技術、公共服務下鄉，推動鄉村振興。

其次，通過開展“宅改+林改”系列改革，拓展盤活閑置土地的新思路。在進行宅基地“三權分置”改革之前，楊家坊村就已經進行了林權制度改革，全村村民戶均林地面積約有5畝，但利用林地創造經濟效益的能力普遍不足。2013年，楊家坊村村委會決定由村集體收回并統一經營全村林地使用權，由村集體把部分林地租給了竹制品加工廠，又將部分林地改建為果園，每年能實現約9萬元的收入。每年獲得的收益，由村集體召開村民大會投票表決如何分配使用：以50%以上村民意見為主，或同意按收回林地的面積比例給每家每戶分紅；或將其全部用在村內公共基礎設施建設上。集體收回林地的做法助推了村莊的宅改工作，提供了盤活利用土地的新思路，同時也讓村集體有更充足的資金在本村范圍內推廣宅改，有助于更好地開展新農村建設，實現鄉村振興。

4 關于農村宅基地改革的幾點建議

雖然近幾年楊家坊村在宅基地改革方面取得了一系列的成效，但還是存在著一些問題亟待解決，為此，我們提出了以下幾點建議。

4.1 進一步落實宅基地所有權

楊家坊村集體經濟組織應該通過法律法規明確其享有對宅基地的占有、使用、收益、處分、監督、收回等權能，并進一步加強宅基地的管理職能，加強政策引導，完善村民自治制度，優化民主管理體系，健全集體議事決策機制和爭議協商化解機制。

楊家坊村集體經濟組織在有效落實宅基地所有權、積極處置歷史遺留問題過程中，應該進一步強化宅基地有償使用制度和收回處分制度，完善“法定無償、超占有償、節約有獎”為導向的宅基地審批和使用管理機制，強化村集體經濟組織作為所有權的主體地位。

4.2 進一步明確宅基地資格權

為了更好、更快捷地對村民們取得的宅基地資格權進行分類認定，保障集體成員的資格權，兼顧特殊群體的資格權獲取，應進一步完善楊家坊村的宅基地資格權的取得機制，明確村民們取得宅基地資格權的標準，明晰“人”“戶”“宅”的內涵與范圍。楊家坊村集體經濟組織應該采取積極有效的措施，鼓勵農戶自愿有償讓出資格權，對農戶放棄宅基地后進城購房置業給予適當的補貼；允許村里的孤寡老人自愿讓出資格權來置換養老服務。同時，還應該完善宅基地讓出的前置條件，允許讓出宅基地的村民保留宅基地資格權，待他們重回集體通過審批后，依舊可以有償使用宅基地。

4.3 不斷加快宅基地使用權的流轉

楊家坊村應該進一步充實宅基地使用權的權能內涵。在現有法規已確定占有和使用兩項權能的基礎上，明確宅基地使用權的收益和處分兩項基本權能，拓展廣大村民的衍生權能。還要進一步優化宅基地使用權的流轉機制，完善交易平臺，優化交易機制，健全宅基地使用權流轉增值收益分配制度，讓村集體和農戶共享土地增值收益，確保農民主體地位和土地權益不受損害。

另外，楊家坊村需進一步擴大宅基地使用權的流轉范圍，在符合規劃和用途管制的前提下，允許流轉范圍從村鎮擴大到市縣，依法合規地開展跨市縣節余指標交易，借助村里固有的資源稟賦，驅動新產業、新業態的不斷發展，促進一二三產業的融合發展，更好地助推鄉村振興。