廣州城市更新改造模式

劉 偉

（廣東省建筑設計研究院有限公司，廣東 廣州 510010）

0 引言

隨著我國經濟發展水平迅速提高，城市化進程加快，在城市發展建設實行新增建設用地總量控制下，其逐漸轉變為存量為主，城市更新作為存量發展的主要途徑，是解決新增用地緊張和存量用地低效問題的重要突破口[1]，是城市高質量發展的必然選擇。學界及全國各城市對城市更新進行了長期的探索及實踐，如張永泰[2]進行了街區景觀微改造設計研究，李鵬超[3]基于文化傳承視角系統研究歷史街區改造，李劍鋒[4]梳理分析更新模式選擇與綜合效益評價，許宏福[5]從協同治理角度探索成片連片改造模式轉型發展，劉煒[6]基于包容性發展視角提出“自主式、項目開發式、綜合整治式”改造方式，林辰芳[7]提出“多元主體協同合作更新機制”等。對于城市更新研究及實踐多集中于更新政策、歷史街區景觀營造、文化傳承、改造模式及體制機制等某些方面，但對于廣州城市更新系統性研究相對缺乏。本文通過從更新定義、政策演變及要點、改造模式等方面對廣州城市更新進行系統梳理分析，為城市更新工作及項目推進奠定基礎，助力廣州實現城市高質量發展。

1 城市更新的定義

全國更新改造工作如火如荼推進，從早期的政府規劃政策到后來的學術關注，城市更新研究已經建立起相對完善的理論體系與研究范式[8]，其理論、政策及實踐研究得到較大延展，各界對于城市更新概念的理解不完全一致。

城市更新定位最早是于1958 年在荷蘭召開的城市更新第一次研討會上提出的，主要是指城市中的市民對于住所的修理改造、對于周邊街巷、公園、不適于居住地區等環境品質的提升，以形成宜居的生活環境和干凈整潔的市容市貌等所開展的城市建設活動。我國著名學者吳良鏞教授提出城市更新可概括為重建、再開發、綜合整治以及保護三種類型，其中，重建、再開發是指推倒拆除城市中環境質量較差的區域，并進行重建，以提升城市環境，更大程度上可理解為市場開發行為；整治是指遵循現有城市環境格局，只進行局部或微小調整，往往是一種環境完善的行動；保護是指整體保留現有環境，并加以保持，嚴禁建設開發活動[9]。

綜上所述，本文所述城市更新是指在城市更新相關政策指引下，由政府、土地及房屋權屬人、市場主體等，在建新范圍和改造范圍內，對存量空間中的土地、房屋等進行環境整治提升、建筑活化利用、危破舊房改造及重建等的建設活動。

2 城市更新主要政策梳理

在新時期，廣州作為擁有2 200 多年城建史的國家歷史文化名城、嶺南文化中心、改革開放前沿地、國家中心城市和現代化國際大都市，已經步入由規模速度型粗放增長轉向品質效率型集約成長的轉型發展階段。廣州歷經滄海桑田的變遷，在產業結構調整上面臨“退二進三”的產業升級挑戰，在城市空間結構優化上面臨土地要素與產業空間落位銜接的挑戰，在城市功能提升上面臨國土空間規劃體系下城市宏觀發展要求在微觀層面落實的挑戰等。城市更新是廣州在新時期直面城市產業結構調整、空間結構優化、城市功能提升等挑戰的必然選擇，也是廣州城市發展自身規律的必然要求，是城市持續發展和繁榮的驅動力。

2.1 城市更新政策演變

廣州自2009 年發布“三舊”改造政策以來，陸續發布城市更新相關政策，城市更新的管理方式和管理內容不斷隨著實踐適時調整[10]，以提高城市節約集約用地水平，改善人居環境，促進城市經濟高質量發展。

結合廣州城市發展情況及更新工作推進，總體可劃分為初步探索階段（2009 年之前）、“三舊”改造階段（2009～2014 年）、“城市系統和諧更新”階段（2015 年至今）三個階段[11]。其中：

2.1.1 初步探索階段（2009 年之前）

本階段為城市更新探索階段，尚無系統性更新政策指引，更新項目改造模式相對單一，主要由政府主導，由財政資金投入改造，是以提升城市環境品質為目標的建設活動。

圖1 近年廣州主要城市更新相關政策示意圖

2.1.2 “三舊”改造階段（2009～2014 年）

在廣東省推進實施“三舊”改造行動大背景下，2009 年廣州市出臺《關于加快推進“三舊”改造工作的意見（穗府〔2009〕56 號）》。該政策進一步擴展了更新改造的范疇，主要針對舊村莊、舊廠房、舊城鎮改造作出了相關指引；同時，該政策豐富了更新改造模式，總體上仍是以政府主導更新項目為主，允許部分符合政策要求的項目開展自行改造，改造方式主要以拆除重建為主，注重環境硬件條件的提升。

2.1.3 “城市系統和諧更新”階段（2015 至今）

廣州市政府于2019 年發布《廣州市城市更新辦法（人民政府令第134 號）》，提出城市更新是一項長期性工作，并對更新改造機制進行了進一步規范和豐富，形成具有廣州特色的“城市系統和諧更新”模式。本階段城市更新充分發揮市場活力，豐富改造模式，提出“微改造”方式，注重生產生活生態環境提升、歷史文化保護與傳承、產業轉型升級等的融合發展，注重土地開發效益及深化多方利益共享機制等。

圖2 廣州城市更新政策演變階段劃分示意圖

2.2 主要城市更新政策要點

《廣州市舊村莊更新實施辦法（穗府辦〔2015〕56 號）》主要適用于需經市政府同意的成片更新改造項目、已納入更新改造數據庫的改造項目，以及其他符合更新政策要求的舊村莊等，并對該類型項目的改造方式及模式、更新資金來源、改造策劃、項目實施方案、改造實施、利益調節等提出了系統性規定指引。

《廣州市城市更新實現產城融合職住平衡的操作指引（穗規劃資源字〔2020〕33 號）》緊密銜接城市更新要求，注重產城融合發展，主要以國土空間總體規劃的城鎮發展空間布局為基礎，結合重點功能片區、城市重要通道、行政邊界等要素劃定產業發展管理圈層，并通過統籌調整單元內產業總量占比，引導并完善產業格局，從而實現人口集聚優化、交通疏解、職住平衡等。

3 更新改造方式及改造模式

城市更新類型總體包括舊廠房、舊村莊和舊城鎮三大類型。統籌生產、生活、生態空間布局，保障項目用地需求，指導城市更新項目有序推進，結合各類型存量空間特點、轉型升級需求、利益主體訴求等，提出了各類型更新項目改造方式。

3.1 舊廠房

對于以合法合規方式獲得的用地，包括國有及村集體舊廠房用地、已確權登記的歷史國有土地，以及需完善歷史用地手續的原集體舊廠房用地，均可進行舊廠房改造建設活動。舊廠房按照土地處置方式不同，其改造方式分為政府收儲、自行改造。其中，自行改造項目包括工改工、工改商、工改M0（新興產業用地）、工改其他（教育、醫療、體育）等方式；政府收儲項目包括工改居、工改商、工改其他等方式。

舊廠房改造若涉及土地性質改變，采取自行改造，需補交土地出讓金；采取政府收儲改造，需支付補償款，不同工改方式補交或支付價款的規定有所不同。其中，自行改造中工改商項目需按照新規劃用途市場評估價的70%補交出讓金；工改M0 項目需按同地段辦公市場評估樓面地價×20%×計容建筑面積核算；工改其他（教育、醫療、體育）項目需按同地段辦公市場評估價20%補交出讓金；工改工項目無需繳交土地出讓金。政府收儲改造中工改居項目容積率2.0 以下部分，則按市場評估價（或成交價）的60%支付補償款，容積率2.0 以上部分，則按市場評估價（或成交價）的10%核算；工改商項目容積率2.5 以下部分，則按市場評估價（或成交價）的60%支付補償款，容積率2.5 以上部分，則按市場評估價（或成交價）的10%核算；工改其他項目按同地段容積率2.5 商業市場評估價60%計算補償款。

圖3 舊廠房改造模式要點示意圖

3.2 舊村莊

對于規劃確定需進行改造的、現狀建設布局散亂、環境條件差的舊村莊，以及屬于“萬村整治”示范工程的舊村莊均可進行改造建設活動。其改造方式主要包括全面改造和微改造。其中，適用于全面改造方式的舊村莊更新項目因改造主體不同，其改造模式可包括政府收儲、自主改造和合作改造。

政府收儲主要是由村集體和政府作為改造主體，由政府主導，負責土地整理、擬定復建安置補償協議、土地征收儲備、公開出讓等工作；村集體經濟組織不參與土地一級開發收益分成。這種改造模式主要針對權屬復雜、土地難以合并歸宗及重大市政基礎設施建設等項目，其特點是復建地塊可劃撥、企業代建、直接確權，融資地塊出讓和配建村居和集體物業復建作為出讓條件一并公開出讓。

自主改造主要是由村集體經濟組織或村全資子公司作為改造主體，主要是依據政府批復的改造項目實施方案進行危破舊房等的拆除、安置補償等工作，并將融資地塊通過協議出讓進行融資。這種改造模式的特點是必須以村集體經濟組織成員80%以上同意改造為前提，可在土地整理階段公開引入合作企業，整理后，村集體使用部分由村集體開發。

合作改造主要是由村集體和合作企業作為改造主體，合作企業的引入主要可由村集體經濟組織通過融資地塊公開出讓引入或者先通過公開招標引入開發企業，再由村集體經濟組織通過融資地塊協議出讓與其成立合作企業。這種改造模式同樣需以村集體經濟組織成員80%以上同意改造為前提。

圖4 舊村莊全面改造模式要點示意圖

3.3 舊城鎮

舊城鎮改造主要是針對城鎮中的棚戶區、危破舊房等，由政府依法組織進行的更新改造活動，其改造方式主要包括全面改造和微改造。全面改造主要是對該區域進行整體成片重建改造，并由政府進行收儲改造；微改造包括整飾修繕和歷史文化保護性整治。

圖5 舊城鎮改造模式要點示意圖

全面改造項目需經90%以上住戶或權屬人同意方可啟動改造，可將拆遷工作與土地使用權一并招標以確定改造主體，先拆遷完成再簽訂土地使用權出讓合同，可按照“價值相等、資源互利、憑證置換”的原則進行土地置換；微改造主要是有自主改造或合作改造，一般不涉及用地出讓。

4 結論

為了改善廣州人居環境、保障城市安全、盤活低效存量建設用地、促進產業結構轉型升級、保護傳承歷史文脈、推進城市可持續健康發展，本文針對城市更新這一復雜的巨系統進行了系統梳理分析，指出在更新項目推進中只有緊跟更新政策指引，明晰各類型更新項目的區別，結合各利益主體訴求特點，選擇合適的更新改造方式和改造模式，才能保障項目順利推進，實現多方共贏。