廈門市A 建筑項目代建制管理研究

林建宇

（廈門市特房海灣投資有限公司，福建 廈門 361000）

0 引言

項目代建制度是指依法采用招標方法，選定專門的管理單位（即代建單位）承擔政府投資建設項目的施工，管理建設項目投入、質量、工期和確保施工安全，建設項目竣工合格后交給使用單位的管理制度[1]。行業內對于代建制的應用優勢和發展前景做出較多研究工作，也有諸多學者認為，從經濟發展和工程管理的角度來看，代建制是具有先進性和科學性的管理模式。但仍必須明確，代建制優勢的最大化發揮需要諸多細節的共同保障，行業內仍有部分項目未能實現代建制的全面管理。本文以此為出發點，結合廈門市建筑項目，分析代建制的應用優勢與應用必要性，同時為代建制的優化發展提出創新型應用策略。

1 代建制的內涵

代建制來源于美國的CM 管理模式（即Construction Manager），CM 制是業主委派工程總監的人主管整個項目的管理工作，包括可行性研究、工程設計、生產、施工、驗收測試等管理工作。建設管理作為業主的代表，在業主委托的經營范圍內以物業名稱進行工作，而物業則對工程建設管理的全部活動負責[2]。而選擇CM 制的重點就在于挑選一個出色的項目經理。掌握工程管理、法規、技術、設備、施工管理等各領域的專業知識與能力，同時具備大量實踐的良好信譽，是一個優秀施工管理者所應該具有的基本素質。工程代建是在現代市場經濟背景下，企業分工更加精細的重要現象之一，是由各方面的專業人士所構成的企業領導組織，比CM 制具有高度科學性與先進性。國發〔2004〕20 號文件《國務院關于投資體制改革的決定》中，對代建制有著具體的說明和規范，建議對非經營性人民政府投資建設項目盡快實施“代建制”，即采用招標等方法，選定專門的項目經理單位承擔工程實施，嚴格控制工程項目投入、質量和工期，竣工合格后交給使用單位。

2 代建制的應用優勢

（1）委托代建制是一種新興的建設項目實施模式，是提高建設效率、節約建設資金、遏制腐敗、減少行政成本的一項重要措施。項目的管理水平和各方工作效率明顯提高。只有擁有大批具有豐富的專業知識和經驗和熟悉整個建設流程的專業人員，才能通過競爭，成為代建單位選中的具有高資質的施工、設計或監理咨詢單位。這樣通過競爭來的機構代行業主職能，并對項目進行管理，才能夠在項目建設中發揮主導作用，并且代建人通過制訂全過程項目計劃來合理安排工作，能夠很大程度上提升項目管理水平和各方工作效率。

（2）發揮代建人的專業化管理優勢，轉移政府投資項目建設管理的部分風險。以前的建設管理模式中，不管是使用單位還是政府指定單位，共同點是都沒有風險承擔能力，所以建設的所有風險都最終由政府承擔。而在代建制中，代建人首先要擁有一定資金實力，并且通過合理的信用擔保機制，來承擔工程實施過程中可能存在的風險。代建人由于是專業化的建設管理單位，都具備專業的技術，較強的組織和管理能力，而且能保證其專業化技能和信息達到有效積累和持續發展[3]。

3 代建制與其他承包模式對比

3.1 工程總承包

（1）工程設計—施工總承包:承包商主管工程的建筑設計與實施，對工程質量、安全性、工程質量、費用管理。

（2）工程設計—施工—交鑰匙總承包商:總承包人根據協議條款，進行工程設計、裝備物資購買、施工、調試等技術作業。實現了工程設計、生產、實施等各環節的緊密配合，對于重大工程項目建設的施工進度和成本造價投資的控制具有積極的作用。

3.2 工程項目委托管理

指建設工程管理公司接受業主委托，按照協議規定，代理業主對建設工程的管理項目進行整體或階段性的控制。

（1）項目管理服務（PM），指的是項目企業按照協議規定，在工程項目的決策、執行階段為業主制定有關文書，開展項目招標委托代理、工程設計、項目采購、工程建設、試運行管理工作。

（2）項目管理承包（PMC），指的是由項目管理總承包人為企業實行對項目管理實行整體、綜合性的管理，包含了對項目管理的整體規劃、工程定義、項目招標、政府采購、實施管理等的全面控制。

3.3 代建競標

以組織結構為依據可區分競爭的代建機構與委托代建機構。公平競爭選擇代建單位模式是指由建設行政主管部門設置市場準入限制，并采用招投標的方法經過良性競爭擇優選取代建單位，代建單位競標成功之后需要與之簽訂必要的合同條款。而指定代建單位模式就是政府設立專門代建機構，按政府或事業單位管理模式，對各種財政投入建設項目進行代辦施工。

4 工程建設項目代建制的管理模式分析

4.1 工程背景與案例概況

福建省廈門市某灣港區位于廈門半島南端，處于東南亞經濟圈的位置，是我國沿海主樞紐港之一，也是我國規劃建設的沿海集裝箱運輸干線港。近年來，隨著腹地經濟的發展，港區一期工程集裝箱的吞吐能力已嚴重不足，建設二期工程勢在必行。為全面提高大連港的核心競爭力，根據已批復的福建港總體規劃，二期集裝箱泊位工程早在1993 年就已開始進行前期工作，并在交通運輸部、福建省及廈門市的大力支持下完成前期工作，具備順利開工建設的條件。

本案例工程項目內容為大窯灣港區二期工程，包括新建3 個7 萬t 級、1 個10 萬t 級集裝箱泊位以及相應的配套設施，泊位編號分別為 13#、14#、16#、15#，碼頭岸線總長度1 445m，設計年吞吐量 160 萬 TEU。港區連接東南及環渤海經濟腹地的公路、鐵路、水運的集疏運體系發達。港區不淤不凍、水深港闊，自然條件優越，是馳名中外的天然良港。它是我國20 世紀80 年代重點建設深水中轉港之一。根據其總體規劃，在南岸分期建設20 余個大型集裝箱泊位，一期工程10 個泊位已全部投入使用。

4.2 代建制應用風險分析

4.2.1 反向選擇的危險

在信息不對稱的情況下，市場的資源分配會發生扭曲，導致質量差的現象。代建機構在實施代建制時，作為企業的法人，應對工程的成本、進度、質量承擔全部責任。而對代建單位的監督與管理則由業主承擔，投標時代建設單位須出具履約擔保書。由于我國目前的代理公司大都是由咨詢公司轉變而來，由于公司規模較小，很難提供履約擔保。這樣就造成了代工企業的負擔太重，而代工的收費也會降低，部分優秀的代工企業將會退出這個行業。

4.2.2 工程項目的風險

由于代建人自身的管理水平、技術水平、政府違規介入等原因，導致了工程建設主體的風險。如果業主參與工程建設，將會對其管理權產生一定的影響，從而逐步喪失其主體意識和積極性。如果代建企業自身的經營水平和技術水平都不高，那么就存在著一定的風險。目前，我國的代建公司整體規模不大，技術力量和管理水平都不夠強，這在一定程度上制約了代建機制的作用。

4.2.3 生態系統的危險

我國目前還沒有一個完備的代建制度管理制度，在業務規范、資質認定、對業主的管理等方面都不夠健全，導致了目前的代理市場還不夠規范、制度化，缺乏相應的法律保障。因此，很難對代建功能進行精確定位，在確定代建單位、確定收費標準、規定代建責任、分配管理效益、政府監管等方面，都缺乏明確的法律依據，容易造成一定的系統環境風險[4]。

5 工程項目代建制管理下存在的問題

本次項目在擬定應用上文提到的競爭選擇代建單位模式來對市政工程建設項目建設，在實際貫徹落實中存在著一定的缺陷性問題，需要相關人員給予應有的重視并及時采取有效的措施對管理模式中存在的問題予以優化補救。

5.1 項目前期階段的管理力度不足

功能層項目前期管理也就是項目的決策階段，具體內容如項目建議書、項目實施的可行性報告等內容。代建單位有必要做好項目建設前期的現場調查工作、整合工程建設信息，梳理建設內容，以防后期建設過程中變更現象頻發。但是，由于該地的城市建設項目在前期管理工作中缺乏相應的注意，經常出現重大的設計變更問題，以至項目實際質量和預想中的差距甚大，而不得不全盤回工，耗費了巨大的人力物力和資金，損害了代建單位的聲譽和形象。

5.2 工程項目監督管理體系不夠完善

工程項目監督管理體系是項目開展的重要保障，是推動項目開展的前提條件。如果代建單位對監理單位的管理不力，監督機制不夠完善，勢必對該工程的建設質量造成消極影響。

5.3 代建制項目評價體系不夠健全

績效評價指標能夠對代建制全過程的開展進行有效評價，但是在工程項目實施過程中存在著信息不對稱的現象，代建單位的獎懲機制無法發揮出應有的作用，為工程建設項目的最終質量帶來風險。

5.4 代建單位的法律地位尚未明確

本次項目建設過程中，部分人員無法獲得其合法身份，客觀上無法得到各級人民政府和建設行政管理機關的承認，實際操作過程中面臨許多問題，在代辦各項項目文件的過程中，其地位無法得到相關政府領導機關承認，如在工程的招標中，仍然要求工程機構作為投標人。施工協議示范文件中及各種簽證文件中都沒有代建方簽名蓋章的部分，建設方仍然是與施工的承包人簽訂合同的當事人。一旦出現投訴情況，建設方仍應作為受害者負有一定責任。

5.5 代建公司人員配備和能力亟待提高

代建企業理論上應該充分發揮人才、管理、技術和團隊合作的優點，但在這次工程項目的代建企業內部來看，一是代建企業中對于項目管理部人才配置不夠，通常配有較少的現場管理，或者只是發揮著單純的管理功能，并沒有一個管理人才的能力整合。二是盡管是配置了相應管理人員，但人才構成上卻不盡合理，管理人才的能力與水平也無法滿足條件。三是由于代建企業內部主要實行的是工程承包制，由于經濟方面的原因，企業并不希望用代價雇傭各領域的高素質人才參加專案管理。四是由于代建企業內部對此工程用地的各項條件缺乏了解，而導致辦事麻煩。

5.6 代建的權限與高校的內部管理不協調

根據國家代建監管措施和政府代建協議，代建機構“通過組織機構進行工程項目勘測、規劃、實施、監管及技術材料采購招標業務，進行工程項目合約的洽談與簽約，并將招投標信息、簽訂的合約報開發改造、財政部門和有關行業管理部門審批”；盡管規定了代建企業承擔項目建設協議的談判簽約，但項目管理企業才是資金使用支出的主體，而政府作為資金的支出機構，關于資金支付，有財政部門的要求，有統一的審核體系和流程。所以在談判簽約的資金支出流程中必須同時符合代建單位和項目管理方的要求，操作非常麻煩，效率非常低。

5.7 代建單位對于超投資的責任沒有明確

代建公司確實能夠借助專業力量投資工程造價，但是有部分工程因為地質或其他問題，出現超過建設預算的狀況。至于超過投入的責任，代建管理措施中并未對代建企業特別約定，超出的投入則由建設企業負擔。客觀上并未對代建企業超過投入給以具體處罰，導致代建企業管理投入的主動性并非很強，對管理投入不利。

6 解決問題的途徑探討

6.1 完善代建制政策支持

要盡早通過立法確定代建方的法定身份，從立法上提高認識，明確政令，確定代建方為主要負責方進行專案監督，承受一定的社會法律結果。理順代建方和管理（利用）方之間的關聯，并明晰了相關的管責權利，使代建方切實盡到對項目業主的管理職責。

6.2 加強職能部門的監管范圍

在逐步總結經驗的基礎上，完善行政職能部門的監督區域界限，減少監督權限交叉，避免代建單位為了迎接抽查而編制二套資料的尷尬，降低管理工作的重復性，提升效率。

6.3 調整各部門管理關系

由于項目單位為投資支出的主體，必須按照國庫撥付的程序辦理有關審批事項，同時對投資的完整、合理和安全負責。所以代建單位在投資決策之前，必須與各項目管理單位充分交流，傾聽項目管理單位的建議，使投資支付符合代建方與項目管理方的管理規范，盡量減少沖突，進一步提高管理水平。

6.4 完善專業人才培養制度

代建單位必須依法合理設置項目部管理人員，同時保證管理人員落實到崗，認真履行各項工作，取得代建制管理的成效。單位管理層應建立健全人才激勵機制，從長遠規劃入手設置從業人員培養機構，制訂具體的人才招聘、考評激勵機制、培養規劃，加強從業者素質培訓的力量，培養人員素質，提高公司核心競爭力。要著力優化辦事程序，創設公平正義的社會環境，減少辦事因人而異畸形發展現象。

6.6 設立科學化的工程建設項目代建評價體系

就工程建設項目代建模式而言，設立相應的代建評價體系可以從項目的質量、進度、安全和成本等四大要素進行評估，制定相應的考核評價指標對工程項目代建制的全過程進行評價，有助于及時考察、反饋工程項目建設信息并對建設過程中出現的問題進行及時整改，對于考核達標與不達標的成員進行必要的獎懲。

7 結論

綜上所述，代建制是一項有探索性的工作，是一項符合社會主義市場經濟發展趨勢的建設管理方法。但也必須明確從當下行業實際情況來看，代建制的普及應用仍具有較多挑戰，本文分析了案例，工程項目在應用代建制之后存在的風險以及具體問題，同時針對上述問題提出相應的解決方案。代建制的全面普及需要行業內盡早完善相應的政策指標，同時結合項目管理需求，完善人員職能。以期行業健康發展。