“雙碳”背景下我國碳排放權交易體系與碳稅協調發展機制研究※

○夏 凡 王 歡 王之揚

1.中國人民銀行海口中心支行 海南海口 570100

2.深圳大學經濟學院 廣東深圳 518061

3.西南財經大學中國金融研究院 四川成都 611130

從國際環境看，氣候變暖已成為人類發展的最大挑戰之一，行之有效的碳減排機制成為全球應對氣候變化，以及大國競爭、博弈和合作的重要部分。從國內環境看，我國經濟發展呈現典型的高碳特征，隨著“碳達峰、碳中和”（以下簡稱“雙碳”）目標提出，減碳、低碳、零碳綠色發展勢在必行，需要尋找適合我國國情的碳減排機制，進一步推動我國生態文明建設向縱深發展。

碳排放問題歸根于“外部性”①“外部性”是微觀經濟學市場失靈的代表性理論，源于英國新古典經濟學派代表馬歇爾于1890年發表的《經濟學原理》中的“外部經濟”概念。，碳市場與碳稅都是為解決公共產品（碳排放）的外部性而采取的市場化碳減排機制。理論上，兩者在減排效果、實施阻力、實施收益等層面各有優劣，在覆蓋范圍、碳定價、監督管理等方面更多為互補而非對立關系。實踐中，已有較多的國家實現了兩種政策的聯合應用，特別是如德國等環保標準較高、經濟規模較大、產業結構較復雜的工業國家。然而，迄今為止，我國僅在碳市場“先行先試”，尚未將碳稅納入國家碳減排政策“工具包”。研究我國碳市場與碳稅能不能夠協調、應不應該協調，以及如何協調發展，可以豐富我國碳減排理論，推動我國經濟社會全面綠色轉型，系統推進“雙碳”目標如期實現。

一、文獻綜述

早期國內外研究并未就碳市場與碳稅政策孰優孰劣達成共識，認為碳減排政策應擇一而用。為此不同的學者對碳稅及碳市場各自具有的優勢展開了系統研究。支持碳稅的學者認為，碳稅有行政成本低、適用廣、靈活性高等優勢，同時能夠產生潛在的“雙重紅利”②一是環境紅利，即促進全社會減排；二為社會紅利，即碳稅收入能夠被政府投入碳減排或增進社會福利。。Pearce（1991）的研究中第一次指出碳稅作為環境稅的一種，有促進環境保護和實現經濟社會發展的“雙重紅利”。在行政成本與適用性方面，David Russell（2008）通過將碳市場與碳稅對比發現，碳稅的施政成本低、適用范圍廣，同時是實現碳減排的有效途徑。Roberta（2009）也發現碳稅有諸多優勢，實施碳稅政策在行政上更為簡便，同時有利于企業選擇最優減排路徑，并且指出其個人傾向于實施碳稅政策。在政策靈活性方面，曹靜（2009）指出，碳稅政策調整空間大，同時可以避免碳市場中規模企業對碳價的壟斷。選擇碳市場的學者認為，碳市場有政策阻力小、激勵性強、減排效果好等特點。相較于碳稅，付強（2010）認為，碳市場在碳排放總量控制方面存在明顯優勢并易于被公眾接受，應作為我國主要的碳減排政策。減排激勵性方面，顧成昌（2011）對兩種碳減排措施的比較分析中指出，碳市場利用市場機制而不是強制性措施來實現減排目標，能夠促使個體主動減排，具有較強的激勵性。邱磊（2013）對碳市場和碳稅政策的作用機制進行深入分析，發現碳市場還有利于激勵企業創新活動，促進企業通過創新低碳技術走綠色發展道路。減排效果方面，王京安（2013）對碳市場和碳稅的成本、效果、可行性、激勵性等進行分析比較，認為碳市場對減排的作用更大。

但是，隨著研究的深入和對模型的有效使用，在上述研究的基礎上更多學者認為，碳市場和碳稅政策的混合使用是碳減排的最優方案。一些國外的學者如Brink et al.（2016）基于動態CGE模型對歐盟碳排放交易體系（EU ETS）與碳稅政策聯合使用進行仿真模擬，發現在EU ETS運行后征收碳稅能夠降低配額價格，增加配額購買者的福利。William（2022）創建囊括時間貼現、存量衰變、成本收益等分析模型，認為碳稅和碳市場政策結合使用帶來的社會福利效應更優。國內學者如吳力波等（2014）通過構建中國多區域動態一般均衡模型，對各省區2007年至2020年的邊際減排成本曲線進行模擬分析發現，早期適合采用碳市場，后期應考慮引入碳稅，如果各省區邊際碳減排成本差異巨大，則適合采用碳稅與碳市場混合政策。劉磊等（2019）對碳稅和碳市場混合機制的可行性進行分析，認為應在我國試點碳市場基礎上加入碳稅政策。在理論研究逐漸深入的同時，國際上也出現了許多混合使用碳市場和碳稅政策的國家和地區，然而二者的混合使用是否能夠達到碳減排最優仍然有待實踐檢驗。

綜上所述，雖然國內外學者已經對碳稅、碳市場及二者如何進行選擇展開了系統的研究，但是對于我國到底如何選擇尚未形成統一定論。是否應該將兩種政策混合使用、混合使用時如何平衡好二者的關系等問題仍然需要進一步探究。因此，有關碳稅與碳市場的比較分析及如何協調配合使用方面的研究仍然有待加強。

二、碳市場與碳稅的理論機制比較

（一）理論基礎：基于科斯定理的碳市場和源自庇古稅理論的碳稅

1.基于科斯定理的碳市場。科斯定理（Coase theorem）是經濟學家羅納德·科斯（Ronald Coase）提出的有關產權的法律和經濟理論。該理論核心思想是，在理想的經濟條件下（沒有交易成本），當存在產權糾紛時，有關各方可以通過談判協商，以準確反映爭議產權的全部成本和潛在價值，從而實現效率效益最大化。受科斯的“負外部性可以通過產權來解決”的思想影響，1968年，戴爾斯（Dales）提出排污權交易制度，規定企業在不超過允許的污染負荷的前提下，可以將排污權作為商品進行交易。受戴爾斯“排污權交易”啟發，碳排放權成為一種被廣泛應用的碳減排政策工具。其本質是通過界定明確的產權來促使市場主體對碳排放權進行交易，期望通過市場來解決外部性問題。

2.源自庇古稅理論的碳稅。庇古稅（Pigovian tax）由英國經濟學家阿瑟·庇古（Arthur Pigou）提出，是控制環境污染負外部性行為的一種經濟手段。庇古稅是對任何產生負外部性的市場活動的稅，旨在糾正不良或低效的市場結果，并通過將稅率設置為等于負外部性的外部邊際成本來進行糾正，最終達到恢復市場健康發展的目的。碳稅是對產生二氧化碳排放這種環境污染負外部性行為的市場主體增加的一個私人成本，使個人邊際成本等于社會邊際成本，通過將外部社會成本內部化影響市場主體決策，其本質是一種庇古稅。

（二）運作機制：碳市場以交易機制為核心，碳價由市場供需決定；碳稅注重稅收的強制性，碳價取決于政府制定的稅率

1.碳市場以交易機制為核心，碳稅注重稅收的強制性。碳配額是碳市場重要的交易產品，相較于行政“命令、控制和分配”，碳配額交易基于市場機制，在總配額給定的情況下，通過碳配額供求主體在碳市場自由競爭和自由交換實現碳配額的最優配置，以公平自愿為基礎、以市場供求為導向、以自由競爭為手段、以風險自擔為原則。碳稅從屬環境稅，適用稅收強制性原則，國家憑借其公共權力強制納稅人納稅，并做好稅制設計、稅基選擇、征稅環節、稅率水平、稅收用途、稅收優惠、獎懲機制等頂層設計和制度安排。

2.碳市場中碳價由市場供需決定，碳稅中碳價取決于政府制定的稅率。碳市場以交易機制為核心，其碳價通常由市場供需決定，但受配額供需、經濟形勢、金融市場投機資本、碳市場成熟程度等因素影響，存在高度波動。碳稅的運行效率取決于政府設計稅率的合理性，在課稅對象和稅基既定的條件下，稅率的高低直接關系碳價高低和納稅人負擔的大小。在一定時期內，碳稅按照固定稅率從量計征，易于企業形成穩定的碳價格預期。

（三）監管機制：碳市場采用監測、報告、核查機制（MRV），碳稅依托現有的稅收體制和完善的法律規定

1.碳市場采用監測、報告、核查機制（MRV），規范納入企業生產排放數據報送、監測和質量。行之有效的監督懲戒機制是碳市場順暢運行的基礎和保障，碳市場采用MRV機制來監測、報告與核查重點排放單位的年度溫室氣體排放量，以保障配額分配、企業履約清繳、碳排放權交易等的公平。MRV體系的參與者主要有政府主管部門、企業和第三方機構，需要各方通力配合，監管成本較高。成熟完善的MRV機制配套有健全的法律法規、技術標準、工作流程、能力建設和硬件設施。

2.碳稅依托現有的稅收體制和完善的法律規定，對偷稅漏稅等違法違規行為實施嚴厲懲戒。碳稅是一種國家意志的法律強制，征收碳稅可以依托現有規范的稅收體制和完善的法律規定，屬于單向垂直管理，監管成本較低。其制度以法律的形式向全社會公布，納稅人權利義務詳細，稅收秩序清晰且透明度較高，違法處罰條款明確，并接受稅務機關內控部門和納稅人雙重監督。

（四）連接機制：碳市場更加有利于國際協調和有效連接，碳稅無法用于解決全球碳減排問題

1.碳市場更加有利于國際協調和有效連接。由于單個國家或地區的碳市場規模有限，市場參與者不足，缺乏必要流動性，不能發揮有效的市場定價作用，也無法形成合理的碳價去引導市場開展減排行動。因此，加強跨境、跨國、跨地區碳市場的有效連接，不僅能夠豐富碳市場主體、擴大碳市場規模、增強碳市場流動性，還能在更廣范圍及經濟領域有效統一發現碳價，提高減排效率，降低減排成本。碳市場國際連接相對容易，有直接連接和間接連接兩種機制，且實踐中已有眾多碳市場的連接嘗試，如2014年美國加州碳交易市場（CCTP）與加拿大魁北克碳交易市場（Quebec ETS）成功對接、2020年歐盟碳交易市場（CEUETS）與瑞士碳交易市場（CH ETS）進行了對接。但也要認識到各個國家或地區碳市場所處階段、氣候雄心、國際關系等存在差異，實現碳市場的互聯互通并非朝夕之功。

2.設計碳稅的國際征收方案難度很大。碳稅是國家意志在碳減排方面的法律強制性體現，然而各個國家或地區面臨著“雙重不對稱”，即自身國情層面，人口數量、資源稟賦、體制機制、經濟水平差異較大；綠色發展層面，產業結構、能源結構、減排目標、減排動力、社會阻力各不相同。此外，缺乏“超國家”的征稅部門和國際法律。因此期望達成碳稅政策的雙邊或多邊協議，甚至設計碳稅的國際征收方案，難度很大。

三、碳市場與碳稅的實施差異比較

衡量碳市場與碳稅協調發展是否優于單一碳市場制度，要研究碳稅制度是否能夠彌補現有碳市場的不足。從理論上來說，在完全競爭市場條件下，碳稅和碳市場兩種政策實施效果并無區別，兩者在均衡條件下均能使碳排放價格等于邊際減排成本③邊際減排成本是指每多減排一單位的二氧化碳所要付出的成本。，實現帕累托效率最優。但現實中兩者實施效果存在一定的區別，其減排效果、實施成本、覆蓋范圍、實施阻力、實施收益各有不同（見表1）。碳市場易與碳稅兩種制度各具優勢，且二者之間具有明顯的互補關系。

表1 碳市場與碳稅的實施差異比較

（一）減排效果：碳市場下碳排放總量確定，企業減排意愿強，碳稅下碳排放總量和企業減排意愿存在不確定性

1.減排總量。碳市場是一種數量型工具，由國家設定排放總量，由市場機制決定碳價，主要通過實行總量調控發揮作用。由政府預先設置碳排放上限，對覆蓋排放量進行總量控制，減排效果直觀明確，能夠較好地完成國家的減排目標，無論經濟處于上行或下行周期，最終碳排放量都難以顯著超越排放總量上限，其減排收益具有確定性，但碳價格具有較高的不確定性，因此減排成本具有較高的不確定性。碳稅則是一種價格型工具，由國家規定碳排放價格（稅率），由市場決定排放總量，因此能夠向企業傳遞明確的價格信號，旨在通過對碳稅稅率進行調整（調高），增加排放者成本以降低其排放意愿。由于稅率是相對確定的，因此碳稅的減排成本相對具有確定性，但減排收益具有較高的不確定性。但根據“理性人”假設，如果增加一單位碳排放的收益能覆蓋碳稅成本，那么企業會選擇繼續排放，因此，碳稅在實現既定減排目標上存在較大不確定性。

2.減排意愿。碳市場運行機制下，控排企業可以通過出售碳排放配額、借碳交易、碳排放權配額賣出回購等手段增加利潤或流動性。受利益驅動，碳市場能夠有效促進控排企業踐行綠色發展理念，積極承擔碳減排責任，促使企業通過加大降碳減排投入、加強綠色低碳技術創新、開展節能減排項目等，降低二氧化碳排放量，并把富余的碳配額通過碳交易所出售。碳稅在提高控排企業減排意愿方面存在較大不確定性。在稅率適當情形下，碳稅征收增加碳排放成本，倒逼高碳企業使用更多清潔能源，主動減排；但是，若碳稅稅率相對較低，高排放、高收益的企業可能維持原有生產經營模式不變，減排意愿低。

（二）實施成本：碳市場成本更多源自政府施政成本，碳稅成本集中于碳定價成本

1.碳市場成本更多源自政府施政成本。碳市場建設是一項復雜的系統性工程，在碳市場建設階段和運行階段均需要投入較大的施政成本，從顯性成本看，在建設、運行和監管等多個環節，需要建立完善體制機制，包括配額分配機制、結算清算機制、監督管理機制等。從隱性成本看，碳市場建立涉及發展改革、財政、金融、環境等多部門協調配合，需要付出更多行政成本和協調成本。而相比之下，碳稅稅率穩定、操作簡單，其征收可直接依托現有稅收體系，如稅收制度、稅收機構、人員配備和配套基礎設施，施政成本相對較低。

2.碳稅成本集中于碳定價成本。合理設定碳稅稅率，為碳有效定價，是實施碳稅的要義所在。稅率過高會加重企業負擔，根據“稅負轉嫁”④稅負轉嫁是指納稅人將所繳納的稅款通過各種途徑和方式轉由他人負擔的行為和過程。理論，終端消費者或為實際“納稅人”，可能會加劇貧富分化最終造成社會整體動蕩；而稅負過低又無法激發企業減排動力，造成調節無效或低效。因此，碳稅成本主要集中在前期碳定價階段，即設定相對合理的碳稅稅率，需要市場調研、信息搜集、分析研判，并不斷更新市場反饋信息以適時調整稅率。由于碳稅的碳定價成本較高，導致碳稅機制下的碳價靈活性較差，一旦確定下來短時間內很難改變。而相比之下，碳市場基于市場公開交易，由市場定價，因而碳定價成本極低且價格機制靈活，資源配置效率較高，能夠很好地實現市場的價格發現機制。

（三）覆蓋范圍：碳市場主要適用于碳排放強度高的行業，碳稅適用于各種規模的排放源

1.碳市場主要適用于碳排放強度高的行業，調控范圍較小。碳市場覆蓋行業選取，需結合各地不同行業的排放占比、減排成本差異及減排目標來具體決定。出于對政府管理能力、企業交易成本等綜合考慮，碳市場適合調控碳排放強度高的行業。在碳市場實施初期，工業和電力行業作為高耗能高排放行業，是各國家或地區碳市場重點納入的行業，隨著碳市場制度完善、交易活躍、主體多元，覆蓋行業逐步擴大到建筑、交通、航空、廢棄物、林業等多行業，但由于碳市場具有一定的準入門檻，很難覆蓋全部排放主體，因此其公平性較差。

2.碳稅適用于各種規模的排放源，調控范圍大。碳稅稅率、期限、征收行業范圍等可適時調整，實施靈活度高且政府施政成本較低，因而碳稅具有普適性、廣泛性和公平性，無論是大型、中小型規模排放源，還是零散終端消耗的個人都可征收碳稅。

（四）實施阻力：相較于碳稅，碳市場實施能夠降低企業和個人的逆反情緒

1.企業阻力。高碳排放企業主要集中在工業領域，而工業領域發達與否決定了一個國家的國際競爭力。征收碳稅在一定程度上增加高碳排放企業的生產成本，提高運營壓力，因此，較易遭受企業的反對。而碳市場的推進具有循序漸進的特點，其運行前期，碳市場配額分配多采用無償分配模式，不會增加企業生產成本，控排企業接受度較高；運行后期，控排企業通過技術研發等實現綠色轉型，富余的排放權配額可在市場交易，實現“少排多得”的良性循環，因而實施阻力較小。

2.個人阻力。碳稅存在轉嫁性和累退性，征收碳稅可能會提高食品、公共交通、電熱水氣、房屋等商品和服務的價格，導致消費者購買成本增加、實際收入下降和福利損失，尤其是對中低收入家庭實施阻力較大。相比之下，碳市場的個人阻力較小，因其具有較強的金融屬性，個人投資者可以開設碳賬戶進行碳配額交易，是除了現有理財投資如股票、基金等方式外，又一種新的“生財”之道。

（五）實施收益：實施碳稅可獲得更多財政收益，實施碳市場有助于打造多層次碳交易市場體系

1.財政收益：政府可以將碳稅收入用于再分配和再投資。碳稅具有較高的社會福利屬性，開征碳稅必定會新增財政收入，也必然會涉及碳稅再分配和再投資。碳稅收入，一是用于納稅主體，對賦稅過重的納稅主體進行稅收返還、稅收優惠、稅收抵免等，減少其“稅負轉嫁”；二是用于全體居民福利支出，共享“氣候紅利”（Climate Dividends），增加居民福祉；三是用于投資低碳技術，如新能源開發、低碳綠色轉型、節能環保技術等。而碳市場在當前配額免費發放的條件下，財政收入效應十分有限。

2.市場收益：碳市場有助于打造多層次碳交易市場體系。“碳交易現貨市場+碳交易衍生品市場+碳資產金融產品市場”的多層次碳交易市場體系，是碳市場成熟時期的獨有形態。在現有的碳交易現貨市場基礎上，一是發展期貨衍生品市場，探索碳遠期、掉期、期貨、期權等多種金融工具；二是創新碳資產金融產品，以明確定價的碳配額作為基礎資產，創新多種碳金融產品，包括碳資產抵押融資、碳資產回購融資、碳債券、碳配額托管、碳基金等。

四、碳市場與碳稅協調聯動的國際實踐

截至2022年4月，全球共有68個直接碳定價機制在運行，另有3種正在推行中，其中包括34個碳市場和37項碳稅，并且有15個國家和地區同時使用碳市場和碳稅兩項政策。同時使用碳市場和碳稅兩種政策的國家遍及歐洲、美洲、亞洲和大洋洲，基于覆蓋聯動和碳價聯動，兩大政策體系協調配合，是更高減排效率、更低減排成本、更公平和可持續的減排模式。

（一）進展概覽：碳市場和碳稅聯合使用國家遍及歐洲、美洲、亞洲和大洋洲

從碳定價全球實踐看，包括英國、挪威等歐洲國家，加拿大、墨西哥等美洲國家，日本、印度等亞洲國家，澳大利亞等大洋洲國家均采用碳市場和碳稅混合政策（見表2）。具體看，歐洲的英國于2002年成立了全球第一個國家性碳市場（UK ETS），2013年開始實施碳稅，2005年加入EU ETS，英國脫離歐盟后，于2021年1月1日退出了EU ETS，并在同一天正式運行英國碳市場。亞洲的日本于2005年發起碳市場（JVETS）⑤JVETS以自愿參與為主，缺乏強制性，導致碳交易市場需求低迷，收效甚微，運行了7年后，于2012年結束。，于2007年開始征收碳稅。美洲的墨西哥于2014年實施碳稅后，在2020年又采用碳市場調控碳定價。總結實踐可知，碳市場和碳稅的政策選擇并非“零和博弈”，將兩者有機結合是實現碳減排目標的有效手段。

表2 全球主要國家的碳定價方式總結

（二）覆蓋聯動：碳市場和碳稅在覆蓋范圍層面有較強互補性

1.碳市場覆蓋重排、集中、大型排放源，碳稅適用輕排、分散、小型排放源。碳市場的局限性決定了其只能覆蓋碳排放量大的重點行業的企業，而一些技術落后的中小企業單位產出所需的排放量可能遠高于大型企業，僅對大企業碳排放進行限制而忽視中小企業的碳排放，對大企業來說是不公平的，也不利于“雙碳”目標的實現，但如果將碳市場和碳稅兩種減排政策同時覆蓋到各類排放企業，會加劇控排企業負擔，因此針對不同行業、類型、規模的主體，通常選擇單一的減排政策（見表3）。碳市場覆蓋重排、集中、大型排放源，碳稅適用輕排、分散、小型排放源。

表3 碳稅和碳市場覆蓋

2.新征收碳稅一般會有意避開已納入碳市場的行業，原先已開征碳稅的國家會對碳市場覆蓋主體實行不同程度的碳稅減免，典型的例子是歐洲的EU ETS。EU ETS針對覆蓋行業采取“逐步擴大、穩慎推進”的策略，第一階段（2005—2008年）納入電力、工業（鋼鐵、有色、石化、造紙）行業，第二階段（2009—2012年）納入航空業，第三階段（2013—2020年）擴大工業（制鋁、石油化工等）控排范圍。一方面，在EU ETS實施之前并未征收碳稅的國家，征收碳稅一般會有意避開已納入EU ETS的行業。比如，法國于2014年開始征收碳稅，是歐盟成員國中較晚推行碳稅的國家，征收范圍主要針對化石燃料，與EU ETS覆蓋范圍并無交叉。另一方面，在EU ETS實施之前已經征收碳稅的國家，在加入EU ETS后通常修改稅法，免除EU ETS覆蓋主體的碳稅義務。比如，荷蘭于1990年開征碳稅，并于2005年加入EU ETS，但僅適用于非EU ETS部門，且對納入行業實施差別碳稅政策，對能源生產行業碳稅返還，對電力、航空等行業碳稅豁免。類似的國家還有冰島、瑞典、丹麥、葡萄牙等。

3.對高碳排放部門同時實施碳市場和碳稅政策。如前所述，將碳市場和碳稅政策同時覆蓋到排放企業，會加劇控排企業負擔，但是，對于有氣候雄心的減排形勢緊迫的國家，為了如期實現減排目標往往針對高排放部門碳市場和碳稅“雙管齊下”。比如，挪威對國內油氣和航空部門實施復合政策。具體看，挪威于1991年對油氣、造紙等征收碳稅，在EU ETS運行的第二階段（2009—2012年），挪威將油氣、造紙等同時納入EU ETS，從2012年開始，其航空業也同時受兩個政策的規制。

（三）碳價聯動：碳市場與碳稅的碳價掛鉤，能夠有效發揮碳定價功能

1.當碳市場能夠充分發揮價格發現作用時，碳稅稅率可以錨定碳市場價格。如果碳市場運行良好，控排主體充分參與，市場交易活躍，碳價格能夠發揮價格發現作用，且反映邊際社會減排成本，那么碳稅稅率可以錨定碳市場價格，以增強政府設定碳稅稅率的合理性。從國際實踐看，例如葡萄牙將碳稅稅率與上一年歐盟碳市場的平均碳市場價格掛鉤，2020年稅率從上一年度的12.74歐元∕噸二氧化碳當量增至23.619歐元∕噸二氧化碳當量⑥數據來源：世界銀行發布《碳定價機制發展現狀與未來趨勢》。。

2.當碳市場碳價長期低迷時，通過加征碳稅，可以將碳價固定在社會合意水平。當碳市場碳價長期低迷，無法充分發揮價格發現功能時，可通過碳稅確定碳價最低水平，發揮碳稅對碳定價的支撐作用以彌補差額、穩定碳價。例如，EU ETS碳價在經濟衰退期間暴跌，企業低碳投資意愿不足，英國政府于2013年4月1日率先在發電行業引入“地板碳價機制（CPF）”，一旦EU ETS碳價達不到設定的最低碳價，政府則通過對能源企業加征碳價支撐稅（CPS）來彌補差額。此外，2019年，荷蘭考慮實施類似的計劃，用于EU ETS覆蓋的發電廠。2020年，荷蘭碳價格下限設定為12.30歐元∕噸二氧化碳當量，到2030年將逐步增加到31.90歐元∕噸二氧化碳當量。在這種制度下，如果EU ETS價格低于最低價格，差額將以國家碳稅的形式收取。荷蘭的提議因新冠疫情而推遲，目前尚不清楚何時將最終引入。

3.允許企業進行碳稅和碳配額之間交易，以沖抵其納稅義務或減排義務。比如，負有繳納碳稅義務的企業可以多繳納超出其應納稅額的碳稅，并將其多繳納的稅額折算成“排放抵免額”出售給受碳市場規制的企業，買方可以用這一抵免額來履行其減排義務。同樣，受碳市場規制的企業可以將碳配額出售給負有碳稅義務的企業，買方可以用碳配額來沖抵應納碳稅稅款。從實踐來看，目前這一交易形式尚沒有國家或地區采用，但在墨西哥的碳稅政策中，允許企業用國內清潔發展機制（CDM）項目產生的碳信用來沖抵其碳稅責任的做法與此極為相似，也證明了這一思路并非不可行。

（四）靈活機制：允許企業在繳納碳稅或加入碳排放交易體系兩者之間進行自主選擇

瑞士先后引入了碳稅制度和碳排放交易制度，并且出臺了相關的法案允許企業在繳納碳稅或加入碳排放交易體系兩者之間進行自主選擇。此外，加拿大聯邦政府為了減小地方阻力，對各省實施靈活的碳定價機制，在《溫室氣體污染定價法》的基準約束下，各省碳定價政策有三個選擇方案：一是各省立法征收每噸至少10加元的碳稅；二是各省立法制定總量管制和交易制度，并確保減少相當于實施碳稅而減少的排放量；三是實施聯邦政府碳定價后備方案（Federal Carbon Pricing Backstop）。

五、我國碳市場與碳稅協調發展的必要性

碳市場和碳稅兩種政策工具雖然在理論機制、減排效果、國際實踐等方面存在差異，但無論從協調國際氣候行動和實現“雙碳”目標看，還是從我國碳市場實踐來看，兩種政策手段的協調配合、綜合運用是未來碳減排政策的大勢所趨。

（一）國際環境看，開征碳稅能有效應對歐盟“碳關稅”，贏得“碳外交”主動權

2021年7月，歐盟委員會提出建立歐盟“碳邊境調節機制”（CBAM，以下簡稱“碳關稅”）⑦歐盟對從碳排放限制相對寬松的國家和地區進口的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁征收碳關稅。碳關稅將于2026年1月1日起正式開始征收。，對未開征碳稅或碳定價較低國家的跨境商品征收“碳關稅”。清華大學能源環境經濟研究所段茂盛教授于2022年4月指出，中國對歐出口總額的5%—7%會受到影響，CBAM部門對歐出口下降11%—13%；對歐出口成本增加約1億美元∕年—3億美元∕年，占CBAM覆蓋產品對歐出口額的1.6%—4.8%。研究開征碳稅，碳稅與碳市場協調發展，有助于有效為碳定價，打破歐盟等經濟體建立的碳關稅貿易壁壘，贏得“碳外交”主動權。同時，相應碳稅收留在國內，可以將部分碳稅作為稅收補貼返還給出口企業，在推動國內相關產業企業低碳發展的同時，能夠提高我國出口企業的國際競爭力。

（二）國內環境看，僅以碳市場“單輪驅動”難以確保“雙碳”目標如期實現

我國目前仍是世界上最大的發展中國家，工業化進程還沒有結束，碳排放和能源消費都處于上升階段，減排任務依舊艱巨。我國實現“雙碳”目標面臨時間窗口緊、轉型任務重、減排困難多等多重挑戰，因此需要綜合運用多種政策手段以保證“雙碳”目標如期實現。2021年7月，全國碳市場正式開市，然而對于中國這樣經濟規模龐大、產業結構復雜、能源結構多元的國家，僅依靠“單輪驅動”的碳市場無法實現“雙碳”目標的政策需求。如果同時輔以碳稅，則可以起到雙輪驅動、協同推進的作用，有助于“雙碳”目標的達成。

（三）國內實踐看，我國碳市場的建設仍處于起步階段，制度安排和市場運行存在不足

目前，我國碳市場的建設仍處于起步階段，雖然全國性碳市場已于2021年7月正式運行，但是在制度安排和市場運行中存在以下問題：一是碳市場建設進度不及預期，總量管控較為寬松，配額分配尚未引入“拍賣”方式，覆蓋范圍僅納入發電行業，未建立有效的MRV機制；二是碳市場活躍度不及預期，市場參與主體少、交易產品單一、交易頻次少、交易價格偏低且波動性大；三是碳金融市場發展不及預期，碳交易仍以現貨交易為主，碳債券、碳期權、碳質押等產品仍處于地區試點階段；四是覆蓋范圍和減排效果有限，我國碳市場目前僅涵蓋電力行業，即使日后逐步擴展至七大重點能耗行業，也僅能覆蓋全國碳排放的50%左右，覆蓋范圍和減排效果有限。

六、我國碳市場與碳稅協調聯動機制設計

（一）覆蓋范圍聯動

覆蓋范圍聯動設計應結合我國經濟發展階段、能源結構、氣候目標等，兼顧控排單位行業領域、企業規模、主體類型，合理覆蓋全部排放源，最大程度避免“碳泄漏”。

1.碳市場和碳稅在行業覆蓋、企業覆蓋和主體覆蓋層面應有所側重、互為補充。

從行業覆蓋看，碳市場覆蓋行業應主要集中于九大工業行業，其他行業均適用于碳稅。當前，我國碳市場僅僅將重點行業（電力、熱力生產和供應業）的重點企業納入在內，根據最新版的《國民經濟行業分類》（GB∕T4754-2017），我國行業分為20個門類、97個大類，僅僅納入重點行業可能導致“碳泄漏”和“碳轉移”。結合歐盟碳市場實踐和眾多學者研究，建議：一是擴大我國碳市場覆蓋行業，在當前僅納入發電行業基礎上，逐步擴大至九大工業行業，包括煤炭開采和洗選業，紡織業，造紙和紙制品業，石油、煤炭及其他燃料加工業，化學原料和化學制品制造業，非金屬礦物制造業，黑色金屬冶煉和壓延加工業，有色金屬冶煉和壓延加工業，電力、熱力生產和供應業（劉建梅，2017；劉琰，2021）；二是通過碳稅條目對碳市場難以覆蓋的行業進行管控，可以有效避免碳泄漏，因此，除九大工業行業外，其他行業均適用于碳稅政策（見表4）。

表4 碳市場和碳稅覆蓋行業

從企業覆蓋看，碳市場覆蓋高能耗、高排放、高污染的大型企業，碳稅覆蓋排放量較小的中小企業。目前全國碳市場覆蓋的重點控排企業為2013—2019年任一年排放達到2.6萬噸二氧化碳當量（綜合能源消費量約1萬噸標準煤）的發電企業（含其他行業自備電廠）。未來全國碳市場應設置較高納入門檻，可依據年均化石能源消耗量或碳排放量進行區分，高于一定標準的高能耗、高排放、高污染的大型企業適用于碳市場；低于該標準的企業采用碳稅管制；為建立穩定的碳價形成機制，降低制度設計對企業的負面影響，在該標準上下一定范圍內的企業可自由選擇繳納碳稅或加入碳市場。相對靈活的碳稅可以更好地覆蓋那些排放量較小的小微企業，是對全國碳市場的有益補充。

從主體覆蓋看，碳市場和碳稅政策在條件成熟時均應納入個人，推動“全民減碳”。當前社會聚焦于企業“生產端”的減碳降碳，然而個人的生活消費、交通出行、能源使用、旅游行為等活動都會產生一定碳排放，因此實現“雙碳”目標，個人“消費端”的碳減排同樣不容忽視。碳稅和碳市場政策的實施均能有效推動“全民減碳”。對個人征收碳稅可通過征收間接碳稅⑧間接碳稅是相對于直接碳稅而言的，指政府對燃料進入經濟體系時的碳含量進行征稅。，提高個人碳排放成本，從而推動個人轉向綠色消費、綠色低碳生活。而針對當前參與碳市場的主體單一，控排主體有限問題，未來還應逐步吸納機構、個人等市場交易主體，不同風險偏好、不同預期、不同信息來源的市場主體共同參與碳市場，從而推動形成更加公平有效的碳價。

2.針對高碳排放部門，建議實施碳市場和碳稅政策雙重管控。自我國碳市場運行以來，通過著重管控電力部門的碳排放，取得了一定碳減排成效，但也出現了交易占優主體明顯影響碳定價的現象。未來應結合我國減排目標緊迫性、減排任務艱巨性、控排企業排放量等因素，借鑒國際碳市場和碳稅政策雙重管控經驗，對煤炭開采和洗選業、石油和天然氣開采業、造紙和紙制品業、黑色金融冶煉和壓延加工業、航空運輸業等部門同時實施碳市場和碳稅政策，降低其碳定價影響力。

3.兩種碳定價制度應相互配合，激勵排放主體減排，實現減排效率最大化。碳市場對碳排放核查、統計和監管要求較高，對于碳排放具體數據難以核查統計且存在較高監管難度的行業（如交通運輸行業），可實施操作簡便、無須數據基礎和數據核查的碳稅制度；而對于實施碳稅阻力較大的工業領域，可將其納入以免費配額分配為基礎的碳市場。我國目前實施的是基于強度的碳市場制度，配額分配主要依據實際產量和行業碳排放基準線，原則上最積極的情況是同一行業僅設置一條基準線，但在碳市場發展初級階段，為充分調動企業減排積極性，減小減排對效益的沖擊，應針對同一行業中不同排放類型的企業設置不同的基準線，未來再逐步合并基準線。同時，在引入碳稅初期應采取較低的稅率以減少政策實施阻力，穩定推行一段時間后再逐步提升稅率。為激勵企業主動提升碳減排技術，應對主動進行減排技術升級的企業在次年提供稅收減免或碳配額的分配獎勵，而對碳市場中沒有履約的企業進行適當的懲罰。

（二）價格機制聯動

理論研究和國際實踐均表明，碳市場和碳稅聯動能更好地建立和完善碳價格市場定價體系。

1.碳稅的稅率可以參照碳市場所形成的價格。如前文所述，碳稅政策的碳定價成本相對較高，主要源于稅率設定在市場調研、信息搜集、分析研判所付出的時間成本、人力成本等。通過碳市場和碳稅聯動，可以很好地解決上述問題。當碳市場能夠較好地實現價格發現機制時，碳市場中碳交易價格在某種程度上可以反映一定時期內（包括碳配額免費分配的碳市場運行初期、碳配額引入拍賣機制的碳市場運行中后期）碳排放的外部成本或減排成本，因此，碳稅的稅率可以參照碳市場所形成的價格和各行業碳減排成本進行設定。建議借鑒拉脫維亞、葡萄牙、加拿大阿爾伯塔省等地區價格聯動經驗，將我國碳稅稅率與上一年度平均碳市場價格掛鉤，并（按年度）實行動態調整。

2.在碳市場實施地板碳價機制（CPF），考慮適時引入碳價上限機制。當前，我國碳市場處于起步階段，碳價格較EU ETS等碳市場明顯偏低，在碳市場失靈時應以碳稅稅率確定碳價最低水平，發揮碳稅對碳定價的支撐作用，穩定企業長期減排的預期。具體來說，可以借鑒英國、荷蘭等國經驗，在某些行業（如電力、熱力生產和供應業）試點地板碳價機制（CPF），當碳市場交易價格達不到設定的最低碳價，政府則通過加征碳價支撐稅（CPS）來彌補差額。此外，由于碳市場碳價大幅波動會對企業生產造成較大的負面影響，因此隨著我國碳市場建設不斷完善，應適時引入碳價上限機制，在碳價大幅上揚時對碳價進行必要調控，有效降低碳減排成本的不確定性，穩定控排企業減排預期。

3.在既定碳減排目標約束下實行靈活的碳定價政策。建立碳市場和碳稅的互抵機制，設定轉換比例，碳稅可以按照相應比例轉換成碳市場交易費用，被納入配額管理范圍的企業可以將碳市場交易費用按照相應比例轉換成碳稅。例如，對繳納碳稅的企業從碳市場中購買的排放量實行補貼扶持或稅收優惠政策。

（三）監管機制聯動

碳市場和碳稅政策監管手段各有不同，但兩者擁有共同的監管對象（控排企業）、監管目標（“雙碳”目標）、監管原則（減少排放），因此，兩者在制度建設、能力建設、數據共享等方面可以協同聯動。

1.協同碳核算制度建設。碳排放數據的真實性是碳定價制度有效實施的前提，碳市場和碳稅政策在企業排放統計管理制度、第三方核查人員管理制度、國家碳排放核算標準體系建設等制度層面應協同推進。例如，行之有效的企業排放統計管理制度，能夠保障企業認真、及時、真實、準確地報送企業基本情況和碳排放各項數據，對遲報、漏報、虛報、瞞報的企業予以懲戒。

2.共建監管基礎設施。碳市場和碳稅基礎設施的統籌建設管理，能夠促進高效共建共享，降低建設運維成本。比如，企業碳排放數據是碳稅征收的依據，也是碳市場運行的基礎保障，共建全國碳排放數據報送系統，在名單確定（報告主體名單、核查機構名單）、行業核算方法和審核規定確定、基本信息及監測計劃上報與備案、數據報送、數據核查、分析匯總、數據發布等多維度協調，能夠有效降低政策運行成本。

3.共享碳排放大數據。利用大數據和區塊鏈技術，對全國碳排放數據報送系統的基礎數據進行整合挖掘、缺失補齊，并開展交叉驗證。加強多方協作，建立跨部門、行業、企業的能源消耗、碳排放等數據共享機制，提高碳信息和數據利用效率。

4.共享第三方監管體系。充分發揮非政府組織、獨立的社會組織、交易所、行業協會、工會、消費者團體、智囊團，以及公眾輿論和媒體對碳市場和碳稅的監督作用。