鄉村振興背景下農村金融改革面臨的現實狀況與路徑選擇※

○歐陽文杰 陸岷峰

1.銅陵學院 安徽銅陵 244000

2.南京工業大學互聯網金融創新發展研究中心 江蘇南京 210000

引言

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉村振興重大發展戰略，致力于在新時代實現我國鄉村社會的全面振興，將農業農村農民問題視為關系國計民生的根本性問題，把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。十九大以來，黨中央國務院連續出臺一系列政策文件，支持鄉村振興戰略的實施，并就加強金融服務助力鄉村振興工作提出了相關意見。

2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，專門提出要在實施鄉村振興戰略過程中加大金融支農力度，打造適合“三農”特點的農村金融體系，從組織體系、產品服務、激勵政策三個方面推動農村金融的健全發展，以更好滿足鄉村振興中多樣化的金融需求。從2018年到2022年，中央一號文件反復強調要提高農村金融服務水平，持續推動農村金融深化改革，加大金融對鄉村振興的支持力度，強化“三農”發展的投入保障。從這些政策文件的相關表述中可以看到，農村金融在鄉村振興戰略的實施過程中具有重要作用，負有重大使命，而相關政策對深化農村金融改革的反復提及，一方面表明當前的農村金融服務還不能完全滿足鄉村振興和“三農”發展需求，另一方面也說明農村地區的經濟社會狀況在不斷變化，需要農村金融進行相應的變革以適應新的發展形勢。

隨著供給側結構性改革的不斷深入，疊加鄉村振興戰略的推動，城鄉融合發展程度日益加深，城鄉之間的人員流動、信息流動、資金流動和商品流動漸趨頻繁，農村地區的社會結構、產業形態、文化觀念等都在發生著深刻的變化，這使得“三農”發展需要更加多樣化和精細化的金融服務，對農村金融服務提出了更高要求，也為農村金融發展提供了難得機遇。面對鄉村振興背景下農業農村發展新形勢，農村金融改革與發展需要找到新的方向，讓金融服務在助力鄉村振興方面更好地發揮作用。本文將理論與現實結合，通過回顧農村金融的相關研究，厘清我國農村金融的發展歷程和理論變遷，繼而在分析當前農村經濟社會現實狀況的基礎上，對當前農村金融改革的路徑和措施提出建議。

一、文獻綜述

（一）農村金融改革的歷史脈絡與重要理論研究

從歷史發展脈絡來看，我國農村金融改革伴隨著農村經濟的發展和農村改革的推進而逐漸深入。郭連強和祝國平（2017）將改革開放以來的農村金融改革分為三個階段，在不同的歷史背景下，改革分別聚焦于農村金融供給能力的提升、農村金融機構和金融組織的規范性建設、農村金融布局和金融服務能力的優化，突出了農村金融改革從屬于農村經濟整體性改革的特點，認為供給端的結構調整和功能提升是歷次農村金融改革的重點。

農村金融的一個重要使命是促進農村地區的經濟發展，其具體功能之一應表現為緩解農村經濟發展的資金需求問題。陸岷峰和歐陽文杰（2020）將“目標導向與問題導向的結合”視為農村金融改革發展脈絡的主線，從中國共產黨成立開始，經過革命、戰爭、建設、改革等不同時期，黨在農村地區的金融實踐一直致力于解決不同歷史階段的現實問題，以減少制約農村地區生產建設和經濟發展的障礙，從而更好地實現好維護好農民群眾的利益。溫濤與何茜（2020）對新中國成立以來的農村金融改革做了系統回顧，將其發展脈絡劃分為六個階段，指出我國農村金融改革具有明顯的歷史路徑依賴性，并受到當時條件下的制度特征的影響，農村金融服從和服務于國家戰略方針和宏觀管理的需要，具有較強的改革目標驅動性，農村金融改革的指導理論也發生了階段性變化，大致經歷了農業信貸補貼論、農村金融市場論、不完全競爭市場理論、局部知識論等主導思想的演變。

（二）農村金融改革面臨的問題及其原因研究

在農村金融改革的過程中，存在一系列的難點和問題，部分難點和問題具有一定的長期性和復雜性。農村金融改革難點的形成是多方面因素綜合作用的結果，陳雨露（2010）認為農村社會在歷史發展中形成的特殊的政治和社會結構，以及由此而演化出來的社會文化與社會心理，在很大程度上決定了農戶在進入金融市場時所存在的局限性，包括對契約信用的不適應、對國家扶持的依賴、在應對風險時的被動反應等。

在農村金融機構的發展方面，存在著內部治理機制與政府介入路徑之間的沖突、市場效率提升與照顧“三農”特殊性之間的取舍，以及商業性與政策性項目重疊帶來的扭曲等難點，而政府援助預期與引發道德風險之間的難題也制約著政府部門在農村金融改革中的角色發揮（歐陽文杰，2020）。此外，農村地區老齡化和少子化的加劇、中青年勞動力的流失、農村儲蓄能力邊際減弱甚至趨勢性下降等問題，正成為農村金融改革所需面對的新挑戰（馮興元等，2019）。

（三）農村金融改革的策略與方向研究

對于農村金融改革的策略與方向，漸進性改革推進策略得到了大部分學者的認同，在具體的改革方向與舉措方面，不同學者也給出了相關建議。張建波和孫子淳（2021）認為政府部門應當先行承擔農村金融機構的“拓荒成本”，即幫助金融機構對農村相關權益主體進行金融知識的普及與教育，初步篩選出潛在客戶，避免金融機構因外部性問題而減少開拓農村金融市場的積極性，同時，建設農村信用體系和打造多元化的農村金融供給格局也是改革的發力方向。徐陽洋（2021、2022）則將數字技術視為提升農村金融服務水平和管理效率的重要工具，在優化農村金融服務的觸達力和覆蓋面、降低商業銀行等金融機構在農村地區的服務成本、增強風險控制能力等方面，數字技術將發揮重要作用，農村金融的改革發展需要加強數字技術的應用。徐陽洋和陸岷峰（2022）強調了理論創新和完善立法的重要性，認為當前農村金融改革需要新的思想理論指導，而法律法規的健全則是農村金融健康發展的基礎，此外，加強金融科技在農村金融服務中的應用也是一大改革重點，同時要做好風險防控。

（四）鄉村振興對農村金融改革的影響研究

在鄉村振興的背景下，農村金融的發展方向和路徑需要進行適應性調整，引導金融機構全面服務鄉村振興是當前農村金融改革的題中之義。王小華等（2021）認為價值觀引領是關鍵，必須強化農村金融機構的社會責任擔當，要在金融機構中加快推進ESG理念，促進農村金融與農村產業發展、信用建設、文化建設等方面的融合。楊麗萍（2022）認為金融機構應當根據鄉村振興的發展需要，結合不同地區、不同農村主體、不同需求場景的特點，不斷創新農村金融產品供給和服務模式，尤其要注重鄉村振興戰略對農村經濟整體面貌的深度重塑，配合鄉村振興對農村產業發展的規劃要求來配置金融服務，防止農村金融改革脫離鄉村振興背景下的農村實際。王妍和孫正林（2022）指出了助力鄉村振興的過程中對農村金融資源進行差異化配置的重要性，其原因在于不同地區農村經濟發展水平存在不均衡性，且同一農村內部不同生產經營主體的金融需求具有多樣性。實現農村金融資源差異化配置的具體路徑，在于發展多元化的農村金融供給體系，形成商業性、政策性、合作性金融多元共生的生態體系，大力支持農村普惠金融和數字金融的發展（陸岷峰，2021）。

從現有研究成果來看，有關學者圍繞農村金融改革開展了較為廣泛而深入的研究，一方面對我國農村金融的歷史演變和發展現狀進行了梳理和分析，明晰不同歷史階段的改革特點與現實問題；另一方面，為解決我國農村金融發展中存在的問題，提出了多方面的方法措施，并對我國農村金融的改革發展方向進行了探討，分析了農村金融助力鄉村振興的可能路徑。已有的研究成果為本文的分析提供了理論上和方法上的指導，本文將在系統分析農村經濟金融狀況的基礎上，明確當前農村金融改革面臨的新形勢與主要難題，并結合主要商業銀行的農村金融實踐，為鄉村振興背景下的農村金融改革指出可能的路徑選擇。

二、農村經濟基本狀況與農村金融供需兩側的發展特點

農村金融改革的推進，需要建立在農村經濟基本面的實際狀況基礎上，農村金融應致力于促進鄉村經濟的發展，不能脫離農村經濟的基本面運轉，農村金融的體系構建、模式安排、功能設置、產品開發等，都需要結合農村經濟社會的實際情況來開展。鄉村振興戰略的持續推進不斷改變農村金融的需求特點，農村金融供給面臨巨大的機遇與挑戰，需要農村金融供給側的深度創新。從需求與供給兩端出發，分析農村金融的發展特點，是探討農村金融改革路徑選擇的重要基礎。

（一）鄉村振興背景下農村經濟基本面狀況

1.農村人口和農村經濟組織管理形式出現多重變化。農村人口的數量、結構和流向及農村經濟組織形態，都是農村經濟發展的重要基礎，影響著農村經濟的發展空間和運轉方式。農業農村部發布的統計報告顯示，截止到2020年，全國建制村總數為559669個，比2019年減少4.1%，匯總農戶數為27285.6萬戶，農村總人口數為101521.5萬人（如圖1所示），從2015年到2020年，農村人口保持年均0.78%的同比增長率，農村人口總數延續微弱增長態勢。在農村人口結構方面，尤其是對農村經濟發展發揮主導作用的農村勞動力人口，從2015年到2020年，從事農村家庭經營的勞動力人數從2015年的31486萬人逐漸減少到2020年的30330.1萬人，其占農村勞動力總數的比重也從55.1%下降到52.8%，而相同時間段內，外出務工的勞動力人數則從23377.2萬人逐漸增加到26773.6萬人，其占比也從40.9%上升到46.6%（如圖2所示）。外出務工人數和相對占比的逐漸增多，反映出農村勞動力人口的外流趨勢，考慮到農村老齡化和少子化的因素，外出務工的以年輕人居多，而留在農村從事家庭經營的勞動力人口中還有相對較多的中老年群體，農村人口結構的多層次變化對農村經濟建設的影響將逐漸顯現。

圖1 農村人口數和村集體經濟組織數

圖2 農村勞動力人口結構數據的變化

在農村人口和農戶數量小幅變化的同時，農村集體經濟組織數量在2015年到2017年出現持續下降，由2015年的243761個減少到2017年的233389個，但是從2018年開始迅速增長，到2020年農村集體經濟組織數達到531553個，三年間的年均增速達到了23.27%（如圖1所示）。村集體經濟組織負責管理、協調建制村范圍內農村集體土地資源和其他集體資產的開發、經營，并為農戶家庭經營提供服務。鄉村振興戰略推進以來，村集體經濟組織數量出現快速增長，反映了在鄉村振興戰略的推動下，農村經濟組織形態在發生深刻變化，集約化管理和規模化經營將成為農村經濟管理模式重組的一個重要方面。

2.農業經濟內部結構特點影響農村經濟整體效率和穩定性。根據相關統計數據，2020年農村農用地總面積達590729.6萬畝，農用地用途主要集中于林地、耕地和草地三類，這三類用地面積占農用地總面積的90%以上，其中林地總面積為216739萬畝，占比36.7%，耕地總面積為177487.9萬畝，占比30%，草地總面積為157755.5萬畝，占比26.7%（如圖3所示）。由于不同地區的氣候、土壤、地形地貌等存在一定差異，各地區內部的農地用途分布情況也不一致。農用地是農村經濟發展的主要載體和關鍵投入要素，決定著農村經濟的發展基礎，農用地在用途分布上的這些特點，影響著不同地區鄉村產業的主要發展方向，從而形成不同地區的農業經濟特色，進一步影響著不同地區農村經濟的多元化和專業化發展路徑選擇。

圖3 2020年農村農用地用途分布

同一用地類型在相關經營主體中的經營規模的分布結構，則進一步體現了該類農業經營的規模化程度。以耕地為例，2020年的數據顯示，耕地經營規模在10畝以下的農戶數占比達85.1%，耕地經營規模在30畝以下的農戶數占比達95%以上（如圖4所示），說明當前農村耕地經營以小規模分散化經營為主。農地用途結構上的差異和分布上的不均衡，以及各類用地的經營規模化程度，在一定程度上影響著農村經濟發展模式的現代化進程，在融入統一大市場時也因經營較為零散而面臨一定制約，弱化了農戶在參與市場交易時的談判地位，也不利于農業經營風險的分散和緩釋，進而影響著農村經濟整體的效率和穩定性。

圖4 2020年各區間段的耕地經營規模的所在農戶數占比

3.土地流轉去向和流轉方式呈現多元化和結構分化的特點。農村土地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶在保留承包權的條件下，將土地的經營權即使用權轉讓給其他農戶或經濟組織，這有利于促進土地資源的高效配置與合理利用，推動適度規模化經營，增加農民的權益性收益。農業農村部的統計報告顯示，截至2020年底，全國已有鄉鎮土地流轉服務中心2.2萬個。2020年，全國農村土地承包經營權轉讓面積1358.97萬畝，土地承包經營權互換面積1878.8萬畝。在家庭承包耕地流轉方面，全國家庭承包耕地土地經營權流轉總面積5.32億畝，占家庭承包經營耕地面積的34.08%。其中，有46.76%的耕地面積流入普通農戶手中，21.52%的耕地面積流入專業合作社，13.39%的耕地面積流入家庭農場，還有10.44%的耕地面積流入企業，流入其他主體的耕地面積占比為7.89%（如圖5所示）。耕地流轉的主要方向還是普通農戶，流入專業化規模化經營主體的耕地面積相對較少，但是耕地配置的多元化格局基本形成，在配置結構上還需深化調整，以更好地滿足農業經營現代化的組織管理需要。

圖5 2020年家庭承包耕地流轉去向及流入面積占比

在流轉方式的選擇上，以出租（轉包）方式流轉土地經營權的面積4.75億畝，占土地經營權流轉總面積的89.3%，以入股方式流轉土地經營權的面積2926.61萬畝，占比5.5%，以其他形式流轉土地經營權的面積2795.08萬畝，占比5.2%。土地流轉多以出租（轉包）的方式進行，采取股份合作方式的較少，存在轉出期限較短且合作關系不穩定的特點，在一定程度上限制了農村土地經營的專業化規模化發展。

4.家庭農場及農業生產托管服務組織等新型經營主體取得較大發展。自鄉村振興戰略實施以來，推動農村地區新型經營主體的發展成為一大工作要點，新型經營主體的發展將成為推動農村經濟基本格局和運行方式改革的重要力量。截至2020年底，進入農業農村部名錄管理的全國家庭農場有3480624個，比2019年的853141個增加2627483個，同比增幅達307.98%。2020年家庭農場數量出現大幅增長，一方面是因為鄉村振興戰略的實施，在各方面政策和扶持措施的推動下，農村家庭農場快速發展，另一方面則是由于農業部門統計口徑的變化，將大量符合條件的種養大戶、專業大戶納入家庭農場名錄。根據家庭農場的年經營收入所處的范圍，家庭農場分為微型、小型、中型、大型、超大型共五個類型，2020年末，全國家庭農場有51.11%是微型農場，小型農場的數量占比為31.31%，小微型家庭農場的數量共有2868703個，占全國家庭農場總數的80%以上（如圖6所示）。全國家庭農場2020年營業總收入為88962771萬元，單個家庭農場的年平均營業收入為25.56萬元。農村家庭農場的蓬勃發展表現出農村經營主體的活力，但是在規模化和集約化經營方面還存在一定短板，需要加強培育具有市場競爭力和現代化經營組織能力的大中型家庭農場。

圖6 2020年各類規模的家庭農場數量及其占比（規模按年經營收入劃分）

農業生產托管服務組織的發展是農村新型經營主體成長的另一個代表。農業生產托管是指農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節，委托給服務組織完成或協助完成的農業經營方式，是服務規模經營的主要形式。從統計報告來看，目前從事農業生產托管服務的組織主要有三大類，包括農村集體經濟組織、農民合作社、農業企業，沒有直接提供托管服務的中介組織及專業化服務能力不強的農戶未包含在內。2018年的統計數據表明，在農業生產托管服務組織的類型分布結構上，農民合作社形式的托管服務組織占比最多，達41.40%，其次是農村集體經濟組織，占比為21.0%，農業企業在托管服務組織中的數量占比只有6.50%（如圖7所示）。合作性生產服務組織在農村經濟服務中仍然占據主導，以農業企業等為代表的市場化經營服務主體的力量還需進一步增強。

圖7 2018年各類農業生產托管服務組織的數量占比

（二）農村金融需求側的格局與特點

在鄉村振興的背景下，明晰農村金融需求側的基本格局，分析農村金融需求的新變化和特點，是找準農村金融供給側結構性改革方向的前提。

1.農村金融三大需求板塊在動態調整中相互聯結。農村、農業、農民（簡稱“三農”）是鄉村振興戰略落地指向的三大核心對象，三者活動所產生的農村建設金融需求、農業發展金融需求、農民生產生活金融需求，構成農村金融需求的三大板塊。農村、農業、農民是三大需求板塊中的核心主體元素。農村是農業生產和農民生活的基礎空間，也是農業發展和農民富裕的綜合目標體現；農業是農村經濟和農民生產生活的主要對象，也是農村發展和農民增收的主要路徑依靠；農民是組織農村建設和農業發展的主導力量，也是農村和農業工作的主要落腳點。在鄉村振興戰略目標的支撐下，農村金融三大需求板塊具備新的現實基礎和轉變動力（如圖8所示）。

圖8 農村金融三大需求板塊

（1）農村建設方面的金融需求，產生于農村基礎設施建設、生態文明建設、村容村貌改造、文化娛樂設施及活動建設、鄉村治理建設等方面。推動農村生產空間、生活空間、生態空間的優化布局與合理建設，是構建鄉村振興新格局的重要一環。這些建設項目的資金籌措、項目資金的存托管理，以及項目建設過程中各參與方的資金交易，都需要農村金融服務的支持。雖然目前大部分農村建設的資金來自財政撥款，但是隨著農村建設規模和資金需求量的擴大，動員社會資本和金融市場的力量參與農村建設是必不可少的，金融機構的專業化資金管理也有利于提高農村建設資金的使用效率。

（2）農業發展方面的金融需求，包括農村一二三產業的發展所產生的金融需求。在農作物種植、糧食生產、農產品加工與銷售、生產性服務、鄉村旅游等各類產業的發展過程中，在前期投資、運營維護、市場拓展、風險防范等環節，均會產生不同形式的金融需求，需要相應金融產品和金融服務的支持。農村一二三產業所形成的產業鏈和供應鏈，在不同環節和運轉階段產生多樣化金融需求，需要金融機構下沉服務重心，開展針對性的精細化金融服務，這對農村金融機構來說，既是機遇，也是挑戰。在不同的農村產業形態中，分別對應著不同的主要經營主體，一般包括普通農戶、家庭農場、農業公司、農民合作社、專業化服務組織等主體，這些主體的經營行為差異又決定了其在金融服務方面的不同訴求，在農村生產性金融需求的基礎上，疊加消費性金融需求。鄉村振興的戰略目標包括推進農業現代化和發展壯大鄉村產業，農業發展方面的金融需求隨著鄉村振興的推進還將持續顯現和深化。

（3）農民生產生活方面的金融需求，因農民開展相關生產活動和進行生活事項所產生的金融需求。部分農民生產性金融需求與農業發展的金融需求重疊，但此處更加突出農民的需求主體地位，在生活性金融需求方面傾向于表現農民的消費性和財富管理金融需求。隨著農民收入水平的相對提高，農村消費場景和商業基礎設施的豐富與完善，以及農民消費觀念的改變，農民的消費性金融需求不斷增加。隨著農村土地流轉和集約化經營的推廣，一部分農民群體逐漸退出土地經營，轉而依靠土地權益獲取財產性收益，在土地經營權流轉及其市場化交易機制和規模的形成過程中，以及在農民權益分配和財富管理的場景中，都需要金融機構的專業金融服務。

2.鄉村振興背景下農村金融需求側的新變化。雖然農村金融需求在長期基本保持以上三大板塊構成的格局，但是在鄉村振興大背景下，農村金融整體需求及其內部組成板塊都出現了新的變化，這在很大程度上源于農村經濟基本面狀況的演化，也有相關政策直接推動的原因。具體的變化特點主要有以下幾個方面：

（1）農村金融需求在規模和結構上不斷出現新的增量，且表現出綜合化和多變性的特點。傳統農村金融主要面對的是農戶短期小量的金融需求，而鄉村振興戰略所指向的建設目標具有長期性和綜合性，需要完成一系列建設項目來實現，包括基礎設施、產業規劃、民生工程等，僅僅依靠財政資金和社會資金的支持是難以完成的。在各類項目不斷推進過程中，將持續產生海量的綜合性金融需求，而且大部分金融需求是傳統農村金融所未曾面對的，而且其需求形式處于不斷變化狀態，需要借助金融市場的多樣金融服務和大量資金注入來滿足。另外，農村地區的新型經營主體不斷涌現，并在農業規模化和產業化經營上進行多維創新，其業務活動的多元化和復雜化趨勢明顯，這些新型主體及其創新活動所產生的金融需求具有綜合性和多變性，傳統農村金融不一定具備對其金融需求進行識別和對接的能力。

（2）農村經濟經營主體的組織化建設和利益聯結機制存在新的短板，進一步制約農村金融需求與金融市場的對接。農村金融需求難以得到滿足的一個重要原因，在于農村主要經營主體的小規模經營和離散化分布，難以形成大規模和標準化的金融需求，從而提高金融機構的服務成本并降低其服務農村市場的意愿。隨著農民合作社、農業企業和集體經濟組織的出現和建立，農村經營主體的組織化程度得到一定程度的提高，并形成了較為穩固的利益聯結機制。但是，這主要是從局部區域空間范圍內與相近類型主體的橫向聯合，是一種淺層次的組織化和利益聯結。面對農業領域在生產、加工、銷售、服務等環節的精細化分工，以及在農業科技和互聯網的加持下，農業生產經營趨向自動化和線上化管理，農業生產與終端消費市場無縫對接和迅速互動反應，農村經濟經營主體在進行更高層次的組織化建設方面出現短板，難以適應新的市場格局和邏輯變化。農村經營主體需要進行更加靈活和符合產業發展邏輯的組織聯合，從而更穩定地嵌入相關產業鏈和供應鏈，與整個市場形成利益聯結，便于金融機構對其金融需求進行識別與對接。

（3）農村金融需求側部分固有短板的掣肘在新形勢下得到放大。隨著農村青少年人口的流出，農村地區的儲蓄增長動力減弱，經濟實力較強的農民群體因對城市高質量公共資源及高收入的追求，紛紛進入城市工作生活，并在生活消費和置業的需求下，將儲蓄資源留在了城市，使得農村地區的儲蓄增長動力減弱，從而使得農村地方性金融機構的支農資金來源減少。隨著智能手機、移動互聯網在農村的普及，金融機構在農村地區的攬儲能力進一步增強，但是在市場化和商業性利益的驅動下，金融機構將從農村地區吸收的存款投放到城市，以追求更高的利潤率，進一步掏空了農村地區的自有金融資源。在有限的農村金融資源投放過程中，還面臨鄉村精英的金融俘獲問題（溫濤等，2016），以村干部、農民企業家等為代表的鄉村精英，出于自身在接觸政策信息和開展社會活動方面的優勢，往往優先于普通農戶獲取更多的支農金融資源，在政策扶持力度不斷加大的趨勢下，鄉村精英開展金融俘獲的動機更強，普通農戶的金融需求和接觸金融市場的能力則進一步被壓制。

（三）農村金融供給側的發展現狀與難點

1.農村金融供給側的發展狀況分析。農村金融供給側的發展狀況，一方面主要體現在供給主體的結構和對農村地區的覆蓋面上，另一方面主要表現為農村金融在“三農”相關方向上的金融資源投放情況。

（1）農村金融的供給格局相對多元。農村金融的供給基本可以劃分為正規金融和非正規金融兩類供給主體。正規金融組織包括商業銀行、政策性銀行、農村信用社等，以及近些年出現的服務農村地區的保險、期貨等金融機構；非正規金融組織則主要包括農村合作基金會與各種形式的民間借貸等。農村正規金融與非正規金融同時存在，共同構成當前農村金融的供給體系，既是當前農村經濟社會多重制約條件下的現實選擇，也是農村金融持續改革形成的階段性狀況。從當前的農村金融供給主體來看，主要包括以中國農業發展銀行為代表的政策性金融機構，以中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行為組成部分的大型商業銀行，以及各地區的農村商業銀行、村鎮銀行、農村信用合作社、農村合作銀行等區域性金融機構，還有小額貸款公司、擔保公司、保險公司、農村資金互助社等主體。根據中國人民銀行發布的《中國普惠金融指標分析報告》，截至2020年底，平均每萬人擁有的銀行網點數為1.59個，全國銀行網點鄉鎮覆蓋率達到97.13%，基本覆蓋全國所有鄉鎮（如圖9所示），金融機構在農村地區的服務覆蓋程度大大提高。

圖9 銀行網點鄉鎮覆蓋率和平均每萬人擁有的銀行網點數

（2）農村金融在“三農”領域的金融資源投放存在結構失衡。在中國人民銀行的統計口徑中，涉農貸款、農村貸款、農戶貸款和農業貸款是與“三農”有關的四大核心貸款指標。涉農貸款的統計主要是按產業標準來歸類，可以跨城鄉區域，與農業相關企業的貸款都可以納入統計，還有農戶貸款也計算在內；而農村貸款主要是按區域標準來統計的，包括縣及縣以下鄉鎮的貸款，不局限于農業，可以是跨農業的非農業貸款；農戶貸款是指向符合條件的農戶發放的貸款，可用于生產經營和生活消費，突出農村戶口的主體特質，不局限資金的使用方向；農業貸款主要是針對農業生產和農業項目所需資金發放的貸款。

從金融機構的貸款投向來看，表1的數據顯示了金融機構的總貸款余額及其投向涉農貸款和農村貸款的余額，其中涉農貸款余額從2012年的17.63萬億元增長到2021年的43.21萬億元，農村貸款余額從2012年的14.54萬億元增長到2021年的36.15萬億元。從2012年到2021年，涉農貸款和農村貸款的同比增速在絕大多數年份均遠低于總貸款余額的增速，而且在2016年到2019年間，涉農貸款和農村貸款的同比增速出現不同程度下降，反映出金融資源在“三農”領域的投入與其他領域相比相對落后。農村貸款增速在2018年實現了對涉農貸款增速的反超，一定程度上表現出農村地區非農貸款的快速增長。這一點也體現在二者在總貸款余額中的占比數據的變化上，雖然農村貸款占總貸款的比重一直低于涉農貸款所占比重，但是二者的差距在逐漸縮小，而且農村貸款占比的波動率低于涉農貸款占比的波動率。

表1 金融機構各項貸款余額及其結構分布

涉農貸款和農村貸款在子項目指標上存在部分重疊，可以將農戶貸款和農業貸款視為涉農貸款的內部子項。從2012年到2021年，農戶貸款余額從3.62萬億元增長到13.47萬億元，增長了近10萬億元，而農業貸款余額從2.73萬億元增長到4.57萬億元，10年間僅增長了1.84萬億元。同時，農業貸款的同比增速遠低于農戶貸款的增速，在大多數年份農業貸款的增速低于10%，甚至個別年份的增速低于1%（見表2）。農業貸款余額占涉農貸款余額的比重也遠低于農戶貸款余額占涉農貸款余額的比重，且農業貸款所占比重出現逐年下滑的趨勢，與農戶貸款所占比重的差距拉大，進一步反映出金融資源在扶持農村產業發展上的相對不足，而農戶貸款余額及其占比的快速增加，則在一定程度上反映出農戶金融需求的旺盛和增長潛力，尤其是農戶在生活消費、投資置業和財富管理方面的金融需求相對增長，金融機構在此類方向上的資金投放相對較多。

表2 金融機構涉農貸款余額及其結構分布

2.農村金融供給側的發展難點分析。在現有的農村金融供給狀態下，農村金融在“三農”領域的金融資源投放難以滿足“三農”事業發展和鄉村振興的需要，農村金融供給側存在一些結構性難點，制約金融系統對農村金融需求的捕獲、識別、篩選和市場化管理（王小華等，2021），從而導致農村金融在提供全方位、多層次、廣覆蓋、高效率的農村金融供給方面遭遇阻礙（陸岷峰和歐陽文杰，2021）。在當前的農村金融供需格局下，面對鄉村振興背景下農村經濟基本面的新形勢，農村金融供給側的發展還存在以下幾個主要難點：

（1）因面臨成本投入較高、收益回報不確定、激勵政策不到位等困境，金融機構在推動和幫扶農村地區的經濟活動和經濟主體進行組織化、市場化和現代化改造的過程中，出現動力和投入不足的問題。農業生產和經營的固有風險疊加分散化的經營模式，阻礙金融機構與其進行市場化的對接，繼而難以開展批量化和精細化的金融服務。金融機構有意愿去促進農村經濟各要素的組織化和現代化，但是因其成本投入巨大且耗時周期長，金融機構踟躕不前，在激勵規范政策不清晰的條件下，一些金融機構先行投入所取得的建設成效，還可能會因外部性的存在被其他競爭對手性質的金融機構搭便車，由此形成金融機構扶持意愿與動力之間的矛盾。

（2）農村新型經營主體、新型經營方式和多樣化活動形式不斷涌現，而農村金融供給主體的產品體系和服務模式未能實現較快的適應性匹配。當前的農村經濟已不再是以前相對封閉的農村經濟，其經濟互動關系網絡和利益聯結條線不僅僅局限于所屬行政區域的鄉村和縣域，而是在互聯網的賦能支持下，走向全國范圍，嵌入橫縱交錯的多元產業鏈和供應鏈，并在平臺經濟的吸納下，融入多元散點狀的社區和商圈，金融機構傳統板塊狀的管理方式和固定模塊化的金融產品，難以快速適應農村金融需求的靈活表現方式。面對農村新型經營主體的出現及其經營方式的創新，在金融需求發掘、授信模式調整、產品服務創新等方面，農村金融機構還需及時改進。

（3）因農村數字化基礎設施建設不足、數據孤島大量存在、農村相關主體的數字化能力欠缺等，金融機構的數字化產品和金融科技在農村的應用遭遇“水土不服”，難以實現完整對接和順利運轉。2020年，數字經濟在農業、工業、服務業三大產業中的滲透率分別為8.9%、21.0%、40.7%（如圖10所示），農村地區的產業數字化程度還有待提高，數據要素與農村經濟其他要素的融合程度還需加強。為了應對農村金融需求的零散化和小規模形態，適應農戶群體的長尾客戶特征，金融機構運用金融科技和數字化金融產品來提高農村金融服務效率，以期解決成本與收益、市場化與普惠性之間的矛盾。但是，囿于農村地區數字化基礎設施建設不足、農村人口和農村經濟要素的數字化觸達面有限、相關經營主體的數字化能力欠缺等，金融機構的數字化技術和產品難以發揮較大效用。

圖10 數字經濟在三大產業中的滲透率

三、農村金融改革的路徑選擇和推動措施

在鄉村振興戰略背景下，面對農村經濟基本現實狀況的變化，結合當前農村金融供需兩側的發展特點，應當進一步深化農村金融的系統性改革，加強農村金融與農村經濟的動態耦合，優化農村金融供需兩側的深度匹配，從而促進農村經濟轉型發展以適應未來形勢的需要和國家戰略的指向。

（一）堅持“有效市場”和“有為政府”的結合，建立農村金融“三級”市場基本架構

1.堅持“有效市場”和“有為政府”的結合。經過多重理論對比和實踐探索，推動農村金融深化改革的進程中需遵循的理論邏輯應當是“市場過程范式”或“局部知識范式”（馮興元等，2019），充分調動市場過程和市場機制，利用市場的力量來組織不同層次、不同規模的資源，同時不排斥政府的適當干預，在動態漸進的市場過程中促進農村金融活動的優化，塑造結構合理、機制協調、功能有效的農村金融生態體系。在這一理論邏輯的指導下，圍繞“三農”發展和鄉村振興的目標，構建農村金融改革的路徑，一方面要在整體格局建設上，完善農村金融市場機制作用有效發揮所需的功能結構和生態體系，另一方面，要從微觀主體和產品服務入手，將農村金融嵌入農村經濟的實際活動之中，致力于解決農村金融與經濟互促循環的堵點和難點。

對農村金融進行治理改革應堅持中國道路和中國方案，遵循“市場過程范式”并不意味著排斥政府部門對農村經濟和農村金融的組織協調作用，尤其對于發展還不成熟的農村市場來說，農村、農民、農業的發展天生較弱，在市場基因和市場地位方面處于劣勢，需要政府部門的扶持引導。應在尊重市場規律和市場機制的條件下，發揮好政府的扶持培育作用，加強對農村市場的呵護，保護“三農”利益，維護金融機構的正當利益，維持農村金融市場的秩序。在農村金融市場建設的過程中，不能放任市場自由發展，引導規制不到位可能會造成兩個方向的發展失衡：一種是發展不足，即在考量成本負擔和風險管控等因素的情況下，市場化的金融機構在農村市場的金融服務和金融資源投放不足；另一種是發展失序，既包括為了滿足農村地區的金融需求而自發組織的非正規金融服務，在缺乏引導和監管的規制下，出現資金價格畸高和金融風險累積的問題，也包括各類金融機構為了爭奪農村金融市場而形成的不良競爭，造成金融資源浪費，最終損害“三農”的利益。

2.建立農村金融“三級”市場基本架構。在推動農村金融助力鄉村振興的工作安排上，要堅持“有效市場”和“有為政府”的結合，走中國特色的農村金融治理之路，建立政府、市場、社會“三級”市場基本架構，利用好政府的行政機制、市場的競爭機制、社會的自發機制，發揮“三方機制”的比較優勢。

對于政府部門來說，在農村金融治理領域，主要涉及縣、鄉、村三級行政組織，為了打消金融機構投身農村地區的顧慮，各級政府組織需要對農村經濟的組織化、市場化程度進行補短板，優化農村地區的金融基礎設施，提高農村經濟主體參與金融市場的能力。在組織農村金融市場建設的過程中，縣級政府要做好全面統籌，在做好監管和規范引導的條件下，處理好縣域金融服務和金融資源規劃配置的均衡性和針對性，協調各鄉鎮與金融機構對接，通過在縣一級設立農村金融市場建設基金和農村金融風險擔保基金，鼓勵金融機構進鄉入村。縣一級政府要在通盤考慮全縣經濟綜合發展需要的條件下，引導各鄉鎮和建制村梳理、調整地區的經濟發展方式，在科學規劃和有序競爭的條件下，提高全縣各地區的經濟市場化程度，盤活全縣大市場。鄉、村兩級行政組織應結合地區經濟發展特色，通過對地區經濟發展方式和組織形態進行市場化改造，積極引入正規商業性金融機構，同時尊重地方經濟發展實際和金融市場結構特點，及時掌握和引導地方自發性合作性金融組織的發展，促進其在服務農村金融需求的同時規范化發展。

對于市場化的金融機構來說，隨著城市金融市場的漸趨飽和，農村市場的重要性日益顯現，在市場競爭機制的引導下，金融機構進入農村金融市場開展金融服務。作為農村金融市場的主力，金融機構在組織農村金融市場方面具有專業性，農村金融服務覆蓋面的擴大和金融滴灌深度的拓展，主要還是依靠市場化金融機構的行動，金融機構在協調組織市場要素和經濟資源方面更具效率和優勢。金融機構的分支網點與農村市場和農村主體的交往更密切、深入，更能從有利于市場化發展和經濟化運作的層面出發，來推動農村相關領域和主體的變革。尤其是國有大型商業銀行具有參與公共管理的基因和能力，在承擔社會責任方面，其有責任去推動農村金融市場的基礎性建設。在業務開展方面，金融機構進入農村市場要做適應性調整，包括服務方式和產品設計等，將業務下沉到田間地頭，降低服務門檻。

自發性的合作性農村金融服務組織產生于農村金融需求發展的需要，在股份制金融機構增加農村地區業務的同時，合作性金融機構的存在也有其必要性與合理性，不能因合作性金融機構曾經出現的風險亂象，就“一刀切”關閉停辦，對于農村金融其他自發性的邊緣創新也是如此。股份制金融機構作為市場競爭主體，為農村金融注入了主要源泉，但是，其在堅守市場競爭原則的同時，難以向農村小微客戶和需求識別難度較大的底層客戶全面滲透服務，而這類客戶恰恰是農村金融需要關注的對象。合作性金融作為市場的最后一級，能夠較好地關注到相對弱勢群體，更了解此類客戶的非標準化金融需求，也因更具靈活性和針對性而受到農村相關經濟主體的支持。但是在專業化發展和風險防范機制建設方面，還要加強對農村合作金融等自發性金融組織形式的引導和規范。

（二）促進農村金融需求側實現更高水平的市場化建設

農村金融供給不足或效率不高，在很大程度上受制于農村地區較為分散的生產關系和較低的組織化程度，因此不能僅僅強調農村金融供給側的改革，需求側的改革也應同步推進，重點在于促進農村金融需求側的相關主體及其經濟活動的市場化水平的提高，這一方面是實現農業現代化和構建全國統一大市場的需要，另一方面，對農村金融改革來說，金融是高度市場化的活動，農村經濟的市場化程度影響著金融服務介入農村經濟的深度與廣度。

1.打破傳統格局，多維度拓展農村經濟的利益聯結關系。在鄉村振興的新形勢下，對農村經濟元素關系網進行重組和拓展，推動農村地區經濟主體與經濟活動的組織化和市場化，減少農村經濟與全國大市場的割裂，需要打破傳統格局，不應局限于小范圍地域中農戶的橫向聯合，而應該按市場、產業、商業的邏輯關系鏈條，來進行組織化改造和利益關系聯結。

依托產業鏈和供應鏈的延伸拓展，將農村地區的農業生產、農民勞動和資源要素融入產業鏈和供應鏈的關系網絡中進行組合，并通過兩大鏈條中物流、信息流和資金流的運轉將農村經濟接入全國大市場，同時促進城市資源和要素對農村經濟的賦能。區別于農民合作社對農戶個體聯合的組織，以商業互動關系對農村經營主體進行縱向整合，將深度促進小農生產方式和經營管理模式的轉變，在農業生產基礎設施建設，農業發展規劃，農產品生產、加工和銷售等方面，進一步與市場體系對接，同時要充分考慮到新興業態和新興商業模式的機會，引導農業生產和經營積極擁抱新機遇，從而在動態聯動中實現農村經濟元素市場化基因的加強。考慮到農業產品的品質保護特性，以及農村經濟組織與城市市場體系互動聯結的經濟性，在縣域范圍內對農村經濟進行市場化的全面整合，包括橫向的經營主體之間的重組，以及縱向產業鏈、供應鏈線條的合作關系締結和運轉，再通過縣級平臺對接全國市場，從而優化全縣范圍內的農村資源配置和組織結構協調。

2.通過農村數字化建設推動農村經濟在更高水平上融入市場。城鄉之間人口、資源、技術、資金等要素流動日益頻繁，在數字經濟深度發展的倒逼下，加強農村地區的數字化基礎設施建設并提高農村經濟運營的數字化程度日益重要。農村經濟活動對外聯結互動的方式越來越需要轉向線上化和數字化，農業經營對象及其監測管理的復雜性，需要數字化技術的賦能來降低經營成本和提高生產效率，而金融服務的數字化也進一步表明，農村經濟需要提高數字化水平才能更好地與金融市場深度對接，金融機構利用數字化技術來解決農村金融服務過程中的信息不對稱和風險控制成本高等痛點，在農村經濟數字化運營水平較低的情形下，金融科技的發力點難以建立。

3.組織建設力量，突出金融機構的推動作用。在大規模、成體系、有效率地組織資本、勞動、技術方面，普通農戶和小規模農村經營主體缺乏相應能力，而現代化的金融機構在投放金融資源時注重考察的一個重要方面就是組織能力，因為這影響到主體的生產經營和對接市場的能力，進而影響現金流與償貸能力。推動農村生產組織形式和經濟聯結機制的轉變，需要農村相關經營主體的意識轉變和積極探索，需要基層公共部門的協調與監管，也需要產業協作和龍頭企業的帶動，更需要金融機構的資金支持與幫扶指導。農村金融的供給方不能等到需求側發展到市場化組織化程度很高的時候才介入，而應該在提供深度金融服務的過程中主動去幫助和推動農村金融需求側的現代化革新，既要做好金融服務，又要做好方向引導和動能培育，加強金融機構自身與農村經濟的聯結程度。

（三）推動農村金融供給側的格局調整和生態優化

在農村經濟的現實狀況和農村金融需求側的改革發展趨勢下，農村金融的供給側結構性改革應當從農村實際出發，在市場化的邏輯下向前推進，充分利用市場化進程中不同層次的資源和主體力量，促進農村金融供給格局的調整，推動其生態體系的優化，而不是靠行政性的機構設置和功能劃分來進行框定。

1.通過主體分布和組織結構的轉變帶動農村金融供給格局的適應性調整。在供給格局上，農村金融在較長時間內還將延續正規金融與非正規金融共存的局面，這是由當前農村經濟的實際狀況決定的，在某種程度上也是市場選擇的結果。從市場化的功能性質來看，農村金融的供給主體還可以劃分為商業性金融機構、政策性金融機構與合作性金融機構。在做好機制設計和市場監管的前提下，適當調整農村金融供給主體的準入門檻，允許基于市場實際的合理的自發性邊緣性金融創新，包括新型農村合作金融及互聯網金融對農村金融體系的補充。在總體的供給體系上，還是以商業銀行為主體，建立包含國有大型商業銀行、農村商業銀行、村鎮銀行等主體的多層次的銀行體系，支持中小型商業銀行進一步下沉服務重心，優化農村地區網點渠道建設，在各商業銀行內部通過組織架構調整、人力資源培育、服務模式創新和激勵機制改革，推動農村金融服務活動嵌入到農村經濟的各個環節。同時，要鼓勵其他類型金融機構的多元化發展與介入，利用證券、保險、期貨、基金、擔保等金融資源服務多樣化的農村金融需求，尤其是支持農村新型經營主體的規模化與市場化發展。

國有大型商業銀行從內部組織結構轉變入手，在農村金融供給格局調整方面做出了一些探索。“控股公司+村鎮銀行”的模式已相對成熟，如中國銀行與淡馬錫通過共同出資設立控股公司，在不同地區設立村鎮銀行服務農村經濟，中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行也持股多家村鎮銀行，既充分發揮大型商業銀行的品牌管理和技術優勢，又有利于下沉服務渠道，走進農村市場，將優質的金融服務注入農村地區。此外，中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行還分別成立“三農”金融事業部和鄉村振興金融部，組織專業化力量和資源支持農村金融發展。

2.利用金融科技和市場循環來優化農村金融供給生態。在供給生態上，基于供給格局的調整與重塑，農村金融供給生態的結構優化和運轉增效，既需要金融科技等技術手段的支撐，也需要市場化的商業互動關系來促進，從產業鏈、供應鏈的拓展延伸入手，將金融產品和服務內嵌到農村經濟的運轉活動之中，并拓展延伸到整個鏈條的資金運轉循環。例如，中國農業銀行應用衛星遙感與圖像識別等技術服務“三農”信貸管理，提高“三農”信貸的風險管理水平，并在未設立網點的鄉鎮布放1300余臺自助設備，擴大金融服務覆蓋面，從風險控制和服務布局方面來優化農村金融供給生態；中國郵政儲蓄銀行圍繞企業上下游產業鏈場景，建成“郵e鏈”經營快貸平臺，將金融服務嵌入各類農業產業鏈和涉農商圈場景，打通農業生產、銷售、物流、融資全環節，沿著產業鏈和供應鏈的商業關系網絡優化農村金融服務供給生態，并搭建“三農”金融數字化發展架構，持續推動農業農村大數據平臺建設，建設服務鄉村振興數字生態銀行，通過數字化技術推動農村金融生態轉型升級。

（四）開辟新領域，創新農村金融的服務方式

在鄉村振興的推動下，城鄉融合發展進程加快，城鄉之間的文化交流、商業往來和分工協作愈加密切，農村地區的資源利用方式、生產經營方式、生活消費方式不斷出現新的變化，蘊含著新的金融服務需求，要加強改進農村金融的服務方式，以適應新的金融需求，開辟新的金融服務領域。

有序推動農村土地承包經營權、農民住房財產權、集體經營性建設用地使用權的資產化管理和市場化流轉，探索針對這三大權益的抵押貸款模式，提高其流轉效率和活躍度，為相關信貸產品的貸前審查、貸后管理和不良出清構建完整的循環通道。農村基礎設施建設和鄉村治理的開展，以及現代農業經營體系的建設，都需要大量長期穩定資金的支持。圍繞農村三大資產權益進行的金融服務模式創新，在盤活農村權益資產和加強農村資產市場建設的同時，為農村地區引入更多的市場化資金提供適宜的資產標的，也為農村地區的金融活動創造更具資金承載力的資產載體，在對農村地區的經濟活動進行宏觀調控時，能夠使用的調控工具也將更加豐富。

在新冠肺炎疫情的影響下，居民消費等經濟活動大規模轉向線上，對需求頻次較高且時效性強的生活用品采取線上下單線下即時配送，繼而形成“即時零售”模式，提供新鮮果蔬和生鮮產品的社區團購就是其中的一個代表。“即時零售”對產品配送的時效性要求高，需要本地小范圍內的產品供應體系，這對依托縣域經濟成長的農業產品來說是一個機遇。依托交通和網絡基礎設施，線上線下聯合互動成為可能，在本地社區和商圈的輻射帶動下，“即時零售”的發展將帶動供貨商對周邊農村地區農產品的需求，在農產品生產、運輸、倉儲、銷售、配送等環節形成的供應鏈融資需求，對農村金融機構來說是一個重要的機遇。此外，直播電商等新業態在農村的興起，也為農村產業經營進入全國市場帶來了新的方式和機遇，由此產生的農村直播電商供應鏈融資模式，將成為農村金融創新發展的新賽道。

創新農村金融服務方式還需要重點關注農村地區人的變化，包括新型農村經營主體的所有者和經營者、新生代農民工、農村老齡人口等關鍵群體的金融需求變化，需培養農村金融服務人才，在數字化技術的支撐下深度拓展農村普惠金融，服務更多的農村相關群體，并通過金融扶持政策引導青年人才回鄉創業。