企業合規第三方機制構建的困境與突破

□ 北京 徐子琦

在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的指導下，為優化我國營商環境，以檢察院為主導構建有中國特色的企業合規制度成為新時代社會主義市場經濟發展和中國刑事司法改革的重要內容。其中，第三方監督評估機制是落實企業合規改革的中心議題之一。2021年6月，檢察院提出組建第三方監督評估機制管委會，并為企業合規改革中第三方監督評估機制的參與提供了相應的政策支撐。但由于目前我國在第三方監督評估機制的建設探索方面尚處于起步階段，實踐中仍存在著將舶來之物有效本土化的困難，其中尚未有明確定論和政策規范的問題主要涉及第三方監督評估機制參與企業合規整改的經費支付以及整改期限設定兩方面。如何正視我國企業合規改革中第三方監督評估機制構建所面臨的困境并突破成為亟待解決的問題。本文立足于該機制的實踐效果，發現其構建困境，并提出合理對策進行突破，以期為第三方監督評估機制的進一步建立提供指南，從而助力企業發展，優化營商環境。

一、第三方監督評估機制的發展狀況

（一）發展脈絡及運行機制

合規監管是當前企業合規制度改革的重點和核心環節，各試點地區根據本地情況逐漸摸索出了不同類型的合規監管模式。2021年3月，最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）強調，“要積極探索多方聯手推動建立國家層面企業合規第三方監管機制”。目前第三方監督評估機制的監督考察模式主要有以下幾種。

一是聯合監督考察模式，如江蘇省張家港市檢察院的試點改革模式。此種模式整合了各個行業領域的中堅力量，能夠從各個方面幫助涉案企業進行有效合規整改，具有相當強的專業性。但是由于各部門的標準不一，可能造成內部意見不一致導致進展緩慢的問題存在。

二是行刑聯合模式，如遼寧省檢察院的試點改革模式。該模式優化了行刑銜接，檢察機關與行政機關在工作中相互協作，促進企業合規整改取得實效。但是由于目前在立法方面并不完備，行政法中的規定簡單籠統，行政執法人員很難在工作中直接進行參考，刑法規定存在明顯不足，相關犯罪行為的定罪適用條件限定和相關犯罪主體限定不夠明確，導致在實際實施過程中行刑配合存在困難。

三是獨立監控人模式，如深圳市寶安區的試點改革模式。這種模式具備相當強的專業性，能夠滿足合規整改工作的針對性需求，并且能夠更好地協助檢察官進行企業合規整改工作，加強對涉案企業的制約和監督。但是獨立監控人參與企業合規案件相對于以上兩種模式需要投入更多的時間和人力物力財力，成本較高，并非所有的案件都適用此種模式。

（二）試點實施狀況

企業合規第三方監督評估機制設立的目的不是降低對涉案企業違規違法操作的容忍度，而是采取另一種手段加強對涉案企業的監管，通過讓相關涉案企業為其違法行為付出代價的方式，進一步建立健全防范再犯的合規管理體制機制，從而引導各類市場主體走上合法合規經營的發展正道。

根據最高檢發布的與企業合規相關的典型指導案例，2022年上海市靜安區檢察院處理了一起網紅公司虛開增值稅發票的合規整改案件，本案的承辦檢察官在調查過程中發現該涉案企業尚未建立起完善的財務管理體系，缺乏切實有效的內控運作機制。在調查結束后，靜安區檢察院針對該涉案企業存在的問題向其制發檢察建議，并商請靜安區第三方監督評估機制管理委員會對涉案公司啟動合規審查程序，指導涉案企業制定合規計劃書，引導“脫軌”企業重回正軌。2023年2月，上海市國資委印發了《上海市國資委監管企業合規管理辦法的通知》，從企業合規管理的現實實際出發，對企業合規監管的相關內容做了進一步更為明確的職責劃分，為進一步幫助上海市國有企業防控合規風險、提升發展質量起到政策支持。

四川省雖然不是國內首批試點省份，但隨著全國范圍內企業合規改革的開展，四川省檢察機關積極推進合規改革。自2022年4月至今，已辦理涉案企業合規改革案件150余件，并在充分吸納試點省份經驗成果的基礎上，四川省檢察院制定了《四川省檢察機關辦理涉案企業合規案件暫行辦法》、《四川省涉案企業合規第三方監督評估工作機制的實施意見（試行）》以及第三方專業人員名錄庫管理辦法，首批聘任 72 名省級第三方專業人員并進行培訓。根據最高檢在2023年初發布的典型指導案例，四川省成都市新都區檢察院針對某企業一年內通過開具發票抵扣稅款的違規行為，由于該企業負責人存在自首情節，并主動補繳了全部欠稅漏稅款項，經過評估對該企業啟動涉案企業合規整改工作。新都區檢察院協同該區公安分局、區稅務局成立涉案企業合規審查小組，制定了一套適合該企業的合規管理體系，并指派專門的企業合規監督員進行監督、評估、考察，在考察期屆滿后召開公開聽證會，最終對該企業作出不起訴決定。

二、第三方監督評估機制的構建困境

（一）經費支付問題

目前，第三方監督評估機制參與合規整改的經費給付與管理仍未形成統一的機制和模式，且在《指導意見》中并沒有明確規定合規經費的支付主體，全國各地在試點過程中的實際做法也存在差異，主要存在兩方面問題亟待解決。

1.經費支付主體不一。在已有的國內外實踐中，經費的支付主體目前有以下三種主要模式。一是由企業獨自承擔。根據美國獨立監管人制度，由涉案企業承擔相關費用，經費的數目是由企業和監管人雙方直接進行商定，并沒有形成統一的收費標準。在美國的司法實務中，涉案企業被認為是犯罪嫌疑人，由其承擔相應的犯罪成本，是為自己的不法行為付出代價的最直觀表現。涉案企業為避免交付刑事罰金而將支出經費多用于合規整改，此種行為有時會遠超其受到刑事制裁的風險成本。筆者認為，如果由涉案企業負擔合規第三方監管評估人的薪酬以及在合規整改過程中產生的各種費用，雖然能夠體現出有關部門對涉案企業違法違規行為的制裁與懲罰，起到一定的震懾和后期預防作用，但此種方式實際操作起來仍有些許不妥之處。一方面，會在一定程度上影響第三方的中立地位，可能作出存在偏倚的決策；另一方面，在世界范圍內企業合規改革開展時間較早、制度更為成熟的國家中，雖然企業合規整改費用都是由涉案企業進行承擔，但這些企業大多是一些具備相當規模、財力十分雄厚的大型企業，甚至是跨國企業。而反觀我國的第三方監督評估機制工作，其指向的對象主要是一些自身資金較為匱乏的中小微企業，這些企業的運營管理甚至有時還依賴于國家的稅收、補貼等政策的扶持，其自身實際上難以負擔高額的合規整改費用。

二是由政府承擔。該模式體現為政府將由第三方監督評估機制根據具體合規整改工作測算出的合規監管費用列入當地的財政支出預算。但是，雖然由政府買單的方式在很大程度上能夠保證第三方組織參與合規整改工作的的客觀性和獨立性，但這種由政府財政預算給付的報酬很難形成普適的標準，且會增加政府的財政負擔。由于我國各地區的經濟發展水平存在明顯差異，難以形成統一的給付標準。而且企業合規整改程序的啟動是由于相關企業涉罪，該部分企業執行合規計劃根源上是為了填補企業內部經營制度或者管理上的缺陷，減低合規風險，優化企業自身。如果由國家財政來支付合規第三方監管評估人的報酬，會令其他守法企業感受到不公，并陷入一個“企業犯罪，所有納稅人買單”的悖論。

三是由合規第三方監管評估人提供免費服務。在合規改革試點的早期階段，合規第三方監督評估機構會向涉案企業提供免費的合規監管服務，其目的是建立良好的口碑，形成宣傳效應，進而擴大市場。但這一舉措僅僅是為了在試點初期打開市場，參照美國等域外國家企業合規改革收取的高額費用，我國在企業合規改革的相對普及之后還是會按照市場經濟的規律取消免費服務進行收費。

2.經費支付方式。對于由企業單獨付費的情形，如果企業直接向第三方監督評估組織支付費用，則可能會產生利益輸送的問題，監管過程和結果的公平性無法得到保障，使得合規監管不能發揮出應有的作用，從而造成合規計劃的敷衍執行，涉案企業的合規整改成果也將會收效甚微。實踐中，第三方監督評估工作量大、難度高、周期長，整個整改過程需要投入大量的人力物力財力，但《指導意見》中并未明確此期間產生的費用的支付方式應是如何。尚未統一經費支付方式，導致在試點過程中存在著一些較為明顯的問題：一是合規第三方監管評估人中的公職人員和中介人員所享受的保障和福利存在明顯的差異；二是當第三方監督評估機制管委會沒有專項經費時，一般由工商聯的經費來保證辦公，但是較為基層的工商聯財力相對薄弱，顯然此舉并非長久之計。

（二）期限設定問題

自我國企業合規整改實施以來，實踐過程中一直存在著“企業合規長期性”與“辦案期限有限性”之間的矛盾。在要求涉案企業完成合規整改后，檢察機關應當在選聘第三方組織及其成員時設置一定的合規考察期，督促涉案企業在所簽訂協議約定的考察期內將合規整改措施落實到位，并進行整改后的考察評估工作。對于考察期的設定也應進行充分考量。由于《指導意見》中并未明確規定具體的合規考察期限，各試點地區也出臺了不同的范圍限定，如遼寧規定的考察期限為3個月以上5個月以下；寧波規定的期限為 6至12 個月；深圳市南山區規定考察期限需在12個月之內。由此可見，各合規改革試點地區確定的合規整改期限基本上最多不超過1年，多數在6個月以內。而目前合規考察期引起主要爭議的問題是考察期限較短，導致第三方組織和檢察機關無法對涉案企業進行充分的整改和監督，進而影響到企業的營商環境和企業合規的良性發展。檢察機關在所設定的考驗期時應當有一定的時間跨度，以確保企業能夠進行有效合規整改，進而起到預防企業違法犯罪的效果。

三、第三方監督評估機制建立之困境突破

（一）建立健全企業合規監管經費管理制度

在現階段我國企業合規監管經費的管理與使用中仍存在諸多的問題，這些問題均需要與實際工作中的經驗相結合，并進行適時的調整與完善，最終才能構建出一套適合不同地區實際的、行之有效的經費管理體制。

1.制定多種方案，確定經費來源。筆者認為，一是可以將經費來源的路徑多元化。合規監管費用由企業獨立承擔將難以保障監管工作的客觀中立性，我國經濟環境中大量的中小微型企業也可能因為承擔不起高昂的合規監管費用而放棄適用第三方監督評估機制。但如果合規監管費用完全由國家財政來負擔，就會產生一種令人難以接受的情況，即涉案企業的違法成本既要由政府也要由納稅人來承擔。針對這一點，筆者認為可以采取一種較為折中的方法：使合規監管費用的來源路徑多元化，其中一部分費用可以由企業負擔。在國外的實踐中，企業刑事合規費用和監管費用都是由企業自主負擔的，并且通常是高標準的；另一部分費用可以成立專項資金，由國家財政負擔。關于專項資金的設立，對于較大規模的合規整改企業而言，合規監管委員會應采取由涉案企業支付“監管費用”的方式來對涉案企業進行合規整改監管，但對我國大量的中小微企業來說，其自身很難承受支付較高的合規監督費用。因此，國家應建立專門基金，為無力承擔監管費用但又迫切需要實施刑事合規的中小微企業提供一定的資金支持。二是可以設立企業合規保險。有學者曾提出以我國較為成熟的保險行業為基點，設立商業性企業合規保險，優化企業合規監管經費來源。“可由中國銀保監會設立商業性企業合規保險，企業自愿購買，若從長期而言，也可設置強制政策性企業合規保險，以幫助涉案的大部分中小微企業解決合規費用的難處，推動其主動適用第三方監督評估機制。”此外，筆者認為合規第三方監管評估人不應對企業合規監督整改工作進行公益性定位，而應當由檢察機關主導，聯合管委會對涉案企業的案由、影響、涉案金額、承受能力等綜合考量后，并以此為涉案企業“量身定制”不同層次的評估整改費用，同時涉案企業有表達自身意愿的權力，可以根據整改費用來決定是否整改。

2.確定支付方式，精準計算開支。政府、檢察機關和相關部門應當設計能夠體現保障激勵措施的監管費用制度，并制定出與地方實際情況相適應的監管經費管理辦法，明確開支標準。首先，針對第三方監管評估人的報酬開支，應當依據監督評估工作的強度與困難程度，結合地方經濟發展狀況，制定科學合理的預算。其次，對與合規監管相關的其它支出，如交通費、食宿費等，也應作出合理預算，以期實現既能有效地縮減合規監管成本，又能保證每一分錢都能用得其所，防止監管費用被無端使用的目標。

3.落實監管責任主體，設定合理流程。首先，各地工商聯應當以涉案企業合規改革的實際需要為依據提出申請，報送第三方監督評估機制管理委員會審批，并由檢察機關負責監督資金使用的合法性、合理性和真實性，以期達到嚴格程序審批，規范使用資金的預期。其次，由第三方監督評估機制管理委員會對合規改革費用涉及的相關問題作出規定，科學地計算第三方監督評估組織和相關工作人員的工作量，制定合理的薪酬標準，并由工商聯負責經費管理。再其次，還要制定科學、普適的企業合規整改服務模式和收費標準，以保證相關費用收取及使用的公開、透明、合理。同時，應當結合涉案企業的類型、規模和涉及罪名對第三方監督評估機制的工作流程進行劃分，具體問題具體分析，降低合規整改成本。

（二）合理設定合規改革期限

1.合規考察期限的設定權限。在企業合規不起訴或從寬量刑相關規定納入全國人大及其常委會制定的刑事法律之前，目前不超過一年的合規整改期限拓寬缺乏明確的法律依據。有學者在《立法建議稿》中主張，“合規考察期限應當由第三方監管人根據案件的具體情況和涉案企業承諾履行的期限來確定，但需經辦案機關審查。”筆者認為，合規考察期應當在檢察機關充分聽取合規第三方監管評估人和相關企業意見的基礎上做出決定，第三方監督評估組織根據案件的具體情況和涉案企業承諾履行的期限，應當征詢受理該案的主辦檢察院的意見，進而確定具體的合規考察期限，并報告檢察院。

2.考查期限的具體時間。涉案企業合規監管作為一項動態的持續性過程，涉及面廣，是一項龐大的系統性工程。因此，要求涉案企業在較短的時間內實現有效的合規整改是一件非常有難度的事情。一項企業合規計劃的有效性應當體現設計、執行和結果三個方面的有效性。為達到更好的監督評估效果，可以考慮設置跟蹤評估期限，考察期不宜過短，以不少于1年為宜。此外，合規考察期限也不宜過長，要充分顧及到涉案企業整改的積極性，最多應當不超過5年。同時，針對我國中小微企業進行合規整改的實際案例，筆者認為，應當把合規考察的期限限定在6個月到3年之間，并據此對合規考察的中止和延長進行合理規劃設定。如此有利于保證不同規模、不同類型的企業合規整改成效，建立有針對性的企業合規整改體制機制。同時，這對于保障涉案企業的其它合法權益、節省司法資源、提高司法效率也具有重要意義。

3.考查期限是否可以因案調整。針對這個問題，有研究者建議，“檢察機關可以根據案件的實際情況決定是否提前結束合規考驗期”。但筆者認為，合規考察期一旦設定，不應當允許隨意縮減以致企業合規整改工作提前結束。因為一旦檢察機關作出縮減涉案企業合規考察期的決定，將會導致合規整改計劃的預期目標因為整改期限的縮短而降低，進而無法實現有效合規的總體效果。因此，為了避免造成“紙面合規”、“虛假合規”等問題的出現，確保合規整改的有效性，不應當以涉案企業提前完成合規整改方案為由對其合規考察期予以縮短。