新時代企業基層財政對工程項目資金管理的思考
——以東莞市長安鎮為例

□ 廣東東莞 宋 虎

為探究新時代下基層財政預算評審對工程項目資金管理的影響，本文以長安鎮項目資金管理工作為例，分析了全過程管理下工程項目資金的管理情況，發現在工程項目的全過程管理中引入財政預算評審可有效提高長安鎮在項目事前績效監管、事中績效監管和事后績效監管中的管理效率，還可以縮短工程項目各環節財政工作的時間，同時提出采取“評審+外部科技公司和各大院校”、“評審+財政內部組室”、“評審+審核中心內部管理”的“評審+”模式，可進一步提高資金的執行效率、使用效率和精準性。

一、引言

中國經濟的快速發展，城市基礎設施建設和工程項目規模的不斷擴大，對基層財政的需求也日益增長。在中國新時代的發展中，基層財政扮演著重要的角色，基層財政是指地方政府在各級政府體系中的最底層，它涵蓋了鄉鎮、街道、村莊各社區組織，是支持和推動社會經濟發展的關鍵力量。然而，新時代基層財政面臨著多樣化的資金來源和使用需求。隨著國家政策的調整，基層財政資金來源不再僅限于傳統的財政撥款，通過多元化的渠道獲取資金已成為常態。此外，基層財政對各類工程項目的資金使用需求也越來越多元化，不僅包括基礎設施建設、土地開發，還包括公共服務設施建設、環境保護等方面。另外，新時代基層財政還面臨著債務壓力的挑戰，基層政府在經濟運行中發揮著重要作用，但也因此導致了地方政府債務的積累問題。在過去的幾年中，隨著基層政府舉債規模的不斷擴大，財政風險也隨之增加。

黨的十八大以來，習近平總書記、黨中央對新時代財政工作的本質特征、制度機制、功能作用等作出了全面系統的規劃部署。黨的二十大報告從戰略和全局的高度，提出了新時代下，構建形成綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效、持續安全的現代預算制度的目標要求，為新時代基層財政工作指明了方向。而財政預算是財政供養單位的預算安排，即財政供給單位的年度資金安排，也是財政部門的最核心工作，財政預算評審是財政預算安排的一種有效手段或方式。能夠確保資源的合理配置以滿足社會和經濟發展的需求。財政部門應把財政預算評審納入到財政預算管理的各個環節、實行全過程工程管理，為健全現代預算制度發揮積極作用。財政預算作為一項重要的政府工作，面臨著新的挑戰和機遇，在全球經濟不穩定社會問題復雜多變的背景下，財政預算的合理規劃和有效管理對于推動經濟發展、改善民生、促進社會進步具有重要的意義。因此新時代下的財政預算應該緊跟時代發展的要求，合理規劃經濟、社會和環境的發展，促進可持續發展和社會進步，這需要政府根據新時代特點和需求、科學制定和執行財政預算，實現經濟增長、社會進步和環境保護的良性循環。

一直以來，我國的財政預算制度秉承著統一領導、分級管理的基本原則，具體可劃分為中央、省級、市級、縣級、鄉鎮五個層級，各個層級都有規定的管理事項和資金使用范圍。長安鎮隸屬于東莞市，位于東莞市的南端，2022年長安鎮的稅收收入在廣東省的地級市排名中位于前列，雖然長安鎮已達到縣級以上財力，但由于上級部門許多事權并未下放，其職能權方面還屬于鄉鎮級行政區，直至2017年才將最重要的工程建設立項權下放至各鎮街。在2021年以前，長安鎮的工程建設單位一直存在著重建設、輕管理的問題，主要體現在資產入庫不及時、工程資金請款不及時等，財政分局各組室之間對工程項目的合作不緊密從而導致工程資金監管不到位，資金安排不精準等。

針對以上問題，長安鎮財政分局2022年底要求，由投審中心牽頭開始實施工程項目“全過程管理”政策，項目的全過程管理政策能在很大程度上影響著項目資金決策，而項目的資金部署又會進一步影響著項目的設計與施工工作的開展。在工程項目中，建設的質量與效率都是建立在對項目資金預算以及對項目資金的管理上的，因此對項目實施全過程管理的政策進行分析，能夠為以后項目的管理提供借鑒，從而提升建設施工的質量，同時對其實施后的效果進行研究分析，最后提出在新時代下基層項目資金管理工作的建議，以期為相關工程項目的資金管理提供支持。

二、全過程工程管理

為解決現實遇到的問題，強化財政投資項目管理，財政分局從2020年開始對工程資金管理進行改革，與相關建設單位間進行協調配合，特別在2022年底財政分局要求投審中心牽頭開展工程項目“全過程管理”。項目全過程管理是項目管理的一個重要組成部分，涵蓋了從項目啟動到項目結項的整個過程，在項目前期規劃階段就要明確最終的項目目標和期望結果，通過設定明確的目標，可以更好的理解項目的重點和要求，從而避免資金浪費。“全過程管理”不止是造價的審核，而是從項目立項開始，到項目最終轉固為止，多部門多組室的聯動工作，是各業務部門、各業務組室合作的強強聯系，通過“全過程管理”，力求對項目投資做到控制有度，安排有理，執行有效，最終使工程資金安排精準、執行效率提高。“全過程管理”主要分為以下4個階段。

1.項目立項階段。2022年長安財政分局作為廣東省財政廳四個縣（市、區）預算績效管理示范點之一，在項目計劃開展階段，將可行性研究與事前績效評估同步進行，確保項目采用更優的方式以達到更好的成效。

“重點項目”事前績效評審，針對工程金額較大的大型建設工程項目，財政分局將其劃定為“重點項目”，根據全面預算績效管理規定，“重點項目”需開展事前績效評審；投審中心同績效管理組按項目類型設定相關指標共三級（如一級指標包括符合性、必要性、可行性、合理性、經濟性、明確性），制定出長安鎮財政重點項目事前績效評分表，對重點項目的項目建議書或可研報告進行事前績效評審。

2.項目招標階段。一方面通過運用事前績效評審結果指導工程造價的方式進行審核，以“茅洲河流域綜合整治（東莞部分）二期項目”為例，在項目事前績效評審階段，項目建議書中的新民排渠工程未提及新建兩座跨河橋，但在工程概算審核階段新增了該項內容，為保證事前績效評審結果的準確性，要求建設單位依規通過在項目建議書中增加該項內容或者變更初步設計方案的方式完善相關資料。另一方面由投審中心配合財政預算組做好項目年初預算請款的審核工作，投審中心與財政預算組聯系，訂立年初預算、年中預算安排規則，嚴格按照以下規則進行預算審核：（1）根據政府事項批復，控制項目總申請經費；（2）政府未立項批復前，一般安排建設單位按照預計概算的一定比例作為項目前期的啟動經費，使得項目得以順利開展；（3）根據概算批復、預算批復、結算批復作為年初預算的依據，沒有以上批復，均不安排資金。

3.項目實施階段。為保證項目順利實施，財政部門給予建設單位在年中調整年初預算以及新增下半年用款的機會。但需要建設單位在上半年做好相應的工程概算、預算、結算工作，在規定時間內獲得政府批復作為年中預算調整的依據。

4.項目竣工階段。在竣工階段，投審中心應會同鎮住建局、建設單位推動工程竣工驗收；會同財政資產組、建設單位，推動完工后的資產初步轉固；會同建設單位，推動工程的結算審核；會同財政資產組、財政財務組，推動竣工財務決算；推動資產轉固，賬表移交，實現賬表相符，賬實相符；同時推動事后評價，實現工程項目建設周期的閉合。

三、全過程工程管理的初步成效

1.評審范圍向前向后延伸。2018年之前，投審中心只評審工程預算及工程結算，2018年開始，投審中心開始接手概算評審工作，業務量開始增多，審核的金額數也成倍增加，相應的對工程項目監管范圍也變大。（1）事前績效監管更加有力。在2022年5月，投審中心與財政績效組探討，對基建工程設定設計指標，首先將長安鎮道路工程的軟基處理作為試點設定初步設計指標，在對2018年至2022年長安鎮的道路工程數據進行詳細分析后，側重探討了軟基處理和路面部分的建造成本、設計指標等數據，嘗試審核各設計指標的合理性，最終對道路工程中樁長、樁間距的概算設定了技術指標。在同年6月份，審核銀城六路道路工程預算中，根據地質勘察報告數據和設計參數指標研究計算，投審中心結合周邊道路攪拌樁的現場測試結果，在滿足道路固定度和穩定性要求的前提下，結合技術指標優化水泥攪拌樁的水泥含量，對水泥含量進行相應的提高，預算資金總額進行相應的核減，和原預算資金額相比，核減金額占原預算金額的三分之一。自此，技術指標的有效性得到了驗證，該指標有效優化了長安鎮道路工程軟基處理總投資成本，并且，在其余涉及樁長、樁間距的工程項目中也能套用，效果顯著。在2023年6月，在財政分局對公安分局智能交通信控系統聯網項目的事前績效評價中，績效組結合技術手段，將項目申報經費進行大幅度的降低，使得項目前期的申報經費得到最優化，主要調整了路口設計的合理性，并對不合理的設計進行了扣減。投審中心以績效報告為依據，在概算審核以及預算審核中對項目進行了精準審核，有效提升了項目審核質效。

（2）事中資金監管愈發高效。投審中心介入后，改變了工程項目申請預算時“多而雜”的狀況，在2020年以前，基建項目的支出執行率都普遍較低，往往年初預算申請的經費在上半年用不出，迫使年中預算調整中調減，從而提高了被審計的風險。2020年開始協助審核預算后，僅僅2020年，支出執行率得到了大幅提升，同時，通過精準的預算分析，年中調減基建工程項目的金額也減少，大大節約了財政資金。

（3）事后資產監管愈發精細。2018年初，長安鎮采用“財務報表移交”的方式，將2018年以前項目的財務報表由財政分局移交建設單位。2018年底開始，長安鎮開始進行資產清冊移交，但也僅僅將實物從建設單位移交至使用單位，是粗放式的。在2021年開始，長安鎮通過先將資產清冊移交，再采用竣工財務決算的形式進行最終資產移交，使得資產賬表相符、賬賬相符、賬實相符，進而實現精準式的移交，有效防范了國有資產流失風險。

2.工程項目各環節時間縮短。通過投審中心配合財政預算組做好年初預算、年中預算的審核工作，以及開展“全過程管理”工作后，一方面各項目的竣工驗收時間縮短，同時項目的結算周期縮短，結算的速度也得到了提高，本來在年終預算調整申請的結算款提前到年初預算安排中申請，加快了資金使用效率。其中“實驗中學多功能綜合樓工程”項目，僅歷時兩個月就完成了相關的驗收工作，保證了項目資金的及時撥付，也充分體現了全過程管理的先進性和必要性。另一方面結算周期在縮短，結算速度在加快。本來在年中預算調整申請的結算款提前到年初預算安排中申請，切實加快了資金使用效率。從項目驗收到結算所花費的時間得到了大幅度的提升，使得結算工作得以高效開展，“實驗中學多功能綜合樓工程”僅用時不到兩個月就完成結算工作，更是充分體現了投審中心介入預算審核的重要作用。

四、探索與展望

為了提高財政工作的效率和透明度，推動基層經濟的發展和社會的穩定，評審可以作為一種內部控制機制，對基層財政工作進行監督和審查，確保資金的使用和管理符合法律法規以及財政政策的要求。評審過程可以包括預算編制、資金使用和支出核對等環節，以及對各項財務報表的審查等。評審結果可以作為基層財政部門改進工作的依據，提高財政工作的透明度和責任性。在未來基層財政的管理工作中為了能更好的發揮基層財政評審的作用，實現資源優化配置的目標，因此，本文提出了基層財政“評審+”模式。

1.“評審+外部科技公司、各大院校”。評審可以確保基層財政工作的準確性和合規性，科技公司通常擁有豐富的經驗和專業知識，可以為基層財政部門定制數字化轉型方案，包括財務管理系統的構建、數據分析和預測模型的建立等。各大院校可以提供相關領域的專家和專業人才，參與數字化轉型項目的研發和實施，提供培訓和技術支持。通過與外部合作伙伴的密切合作，基層財政部門可以快速獲取先進的技術和解決方案，推動數字化轉型進程，提高財政工作的效率和質量。通過運用最前沿的新技術作為審批方式的支撐，在項目建議書或初步設計階段對方案進行經濟性評價，努力提高財政投資的準確性，切實抓好財政資金監管，達到投資的減少，推動工程項目的高效高質量開展。這一策略需要基層財政部門與相關合作伙伴建立良好的合作關系，并明確制定合作機制和目標，以實現數字化轉型的長期發展。

2.“評審+財政內部組室”。通過橫向組合，通過設立專門的內部部門或進一步融合各組室成立專門的財政內部組室，負責處理基層財政事務和協調相關部門間的工作，保障工程進度，提高財政內部執行率，壓實建設單位責任，提高預算執行率。財政內部組室可以由相關財政人員組成，負責制定內部管理制度，規范財政工作流程、監督基層財政工作的執行情況，并及時發現和解決問題。特別是投審中心與財政績效組的配合，通過事前績效指標，做到事前源頭控制，探索事中事后評價，在項目全過程各個環節予以介入，運用績效評價反饋制度和績效問題整改制度，倒逼建設單位落實主體責任，保證工程進度，提高預算執行率；加強結果應用。通過“評審+財政內部組室”可以全面了解基層財政工作的問題和改進空間，為財政內部組室提供指導和依據，同時財政內部組室也可以配合投審中心開展評審工作，提供相應的數據和信息，互相協作，共同提升基層財政工作的水平和效能。

3.“評審+審核中心內部管理”。設立專門的審核小組，負責對財務數據和項目申請進行審核，審核小組應具備專業的財務和審計知識，能夠準確判斷財務信息的真實性和準確性。建立健全相關財務制度和管理流程，確保財務工作的透明度和規范性，包括實施預算控制、會計計算、風險防控等方面的管理，確保資金使用的合規性和安全性。加強對財務人員的培訓和培養，提高專業能力和責任意識，借助信息化技術，實現財務數據的電子化管理和監控，建立財務管理系統，對資金的流向、使用情況進行實時監控和分析，確保資金使用的透明度和規范性，通過對全過程管理統計表的數據進行系統分析，及時發現和解決問題。推動工程項目高效有序開展，保證整個項目過程正常運作。

五、結語

在新時代基層財政工作的指導下，通過引入全過程管理政策，使得投審中心的管理工作相較于以往其監管范圍得到了進一步的擴大，在事前績效監管中通過設定指標，可合理優化項目的總投資成本；在事中資金監管階段，改變了工程項目“多而雜的狀況”，基建項目的支出執行率也得到了有效提升；在事后資產監管階段，通過先將資產清冊移交，再采用竣工財務決算的形式進行最終資產移交，實現了精準式移交。在引入全過程管理后，不僅各項目的竣工驗收時間縮短，同時項目的結算周期縮短，結算的速度也得到了提高。但是財政資金是有限的，但保證項目的支出進度是必須的，為解決這個困境，可采用“評審+”模式來提高資金的執行效率、使用效率和精準性。