北大教授王蓉：三條“U”型曲線之下，如何辦好公立教育

黃碩

北京大學教授王蓉，是國內頂尖的教育財政學領域專家，也是一位“公立教育的信奉者”。2005年，她曾參與設計“農村義務教育經費保障機制改革”，這一財政制度支持了中國的免費義務教育，從而有力保障了中國適齡兒童的受教育權利，使義務教育事業取得了跨越式發展。而后，財政部、教育部與北京大學合作成立北京大學中國教育財政科學研究所，王蓉擔任所長。她和同事們持續關注著中國教育的發展。隨著城市化進程的推進、中產階層的充實，大量涌現的校外補習機構、民辦學校改變了原有的教育生態，整個社會對教育的焦慮到達了新的水平。2017年，王蓉撰文指出“直面我國的‘教育拉丁美洲化挑戰”，反思標準化的教育財政供給下，公立教育如何滿足不同家庭的教育需求。2018年，王蓉牽綱撰寫的《中國教育新業態發展報告：基礎教育》付梓出版，背后是她和同事們依托覆蓋中國29個省份353個縣共計四萬余戶家庭的抽樣調查所做的數據分析，并調研各類教育業態主體，試圖用數據描繪中國基礎教育的基本面貌和存在的問題。

近兩年，監管校外培訓機構、規范民辦教育發展的政策頻出，我國教育面貌正在發生格局性變化。如何應對新的挑戰，如何解決固有的難題，怎樣推動教育事業的健康良性發展，王蓉有著新的思索。

警惕研究者的“自戀”

《教育家》：近兩年，教育環境發生了不小的變化。尤其是校外補習領域的變革，意在緩解社會對教育的焦慮，您的感受是怎樣的？

王蓉：我可能比較另類，我的孩子正在讀小學三年級，除了學一點鋼琴、羽毛球，從沒有上過其他任何補習班。我自己是“雞娃原始代”，從小被父母要求考第一，初中時母親親自給我補習大學物理和數學。我現在希望自己的孩子先要有一個自由、快樂的童年，學習的動力更多來自內心而不是外在的壓力。這也是我的一個個人化試驗。當然我不能太過自信，說不定哪天覺得不行了，還是要去想想辦法（笑）。

《教育家》：校外補習市場沒有徹底消失，而是轉入地下，變得更隱蔽，價格也更高了，這讓很多家長感到更加焦慮，您怎么看？

王蓉：我的同事們都比較年輕，大部分有正在上中小學的孩子，平時也會交流這些問題。的確，學科類校外培訓機構被取締之后，我們直接、強烈地感知到自己和周邊家長們的焦慮。但是，其他社會人群的感受和我們是一樣的嗎？我們是不是把個體感受放大了，將之一般化為全社會的感受？我們需要警惕研究者的“自戀”現象。

各種教育理論都表明，教育群體中最“內卷”、最焦慮的是中產階層。我們研究所的同事魏易的研究也驗證了一點，她負責中國教育財政家庭調查。從該抽樣調查數據看，校外補習參與率呈明顯下降趨勢。到了2021年，一部分家庭就不再接受校外補習了。而留在這個市場當中的家庭，在此方面的支出更高了。補課價格的升高，對于高收入家庭，影響可能不太大，可是對于中產階層而言，原來一節課可能只需要兩三百塊錢，而且購買渠道非常便捷，但現在為了獲取同樣的服務，可能要花一千塊錢，所以會產生較大的負面情緒。可能沒有人會否定，大學里的研究者也屬于中產階層。

校外補習機構被監管之后，我們了解到在一些三線城市，有的家長表示以前孩子一放學就得回家，現在學校提供課后服務，收費也不高，還是挺高興的。在這些案例背后，可能還有值得進一步分析的現象。有些家長是做生意的，他們可能沒有一定要讓孩子考上北大清華或“985”的執念，他們覺得孩子能夠自力更生，上一所本科院校，讀一個有用的專業，繼承家里的生意，就挺好。當然，這些都需要更加系統和嚴謹的進一步研究。

堅定對公立教育的信心

《教育家》：您一直提倡把公立教育辦好。在大力推動“民辦學校低選拔”“課外補習低滲透”的今天，公立教育如何應對提供均衡教育還是提供個性化教育的矛盾張力？

王蓉：對于“公立教育無法滿足個性化教育需求”的聲音，要分析是哪些群體作出這樣的斷言，背后的原因又是什么。從歷史角度看，中國正處于一個特殊的階段。從20世紀90年代末到21世紀初，中國社會飛速發展，中國高等教育的規模急劇擴張。如今為人父母的這一代，他們中的不少人沒有得到來自家族的經濟支持，而是靠自己打拼，取得了一定的社會地位。我們研究所的年輕人也是如此，我調侃說，我們都是拎著一個腦袋到北京來上學的。很多人是從農村家庭走出來，在大城市獲得一份工作，找到伴侶結了婚，兩個人慢慢攢錢買房、買車，生了孩子開始“內卷”，那種來自家族共同體和鄉村傳統文化的精神支持和文化支持已經基本斷裂，所以這一代父母有一種非常強烈的不安全感。

另外，世界變化很快，這一代父母對美好生活的向往一下子被打開了。20世紀90年代我去美國讀書，那時的留學生幾乎人人打工，讀MBA專業也有很多人去端盤子。現在年輕一代的留學生似乎不怎么討論勤工儉學了，而是討論要去買“LV”和“Gucci”。我們這一代父母通過教育改變了命運，所以會在孩子身上寄予厚望。已經得到的，要讓孩子得到；沒有得到的，也想給孩子。有些學習內容其實是某種階層的標志，很多父母希望自己的孩子有這樣的標志，比如有足夠的藝術修養、有全球化視野、有和世界最發達國家接軌的教育條件和方法，然后將其標榜為個性化的教育需求。所以，一些個性化需求其實反映了某種特別的階層心理，這種心理是如此普遍，以至于成了一種特殊的社會現象。回到問題上來，很多人說公立教育不能滿足個性化需求，我覺得和年輕一代的社會心理是有關系的，這是一個方面。

另一方面，我們不能回避公立學校目前存在的問題。作為教育研究者，我一直思考的問題是如何讓公立學校更有活力。幾年前我提出“直面我國的‘教育拉丁美洲化挑戰”，指的是用公共財政來保障公立學校的辦學經費，就必然會導致某種供給的標準化。在這種情況下，一部分家庭的教育需求在標準化之外，公立學校就無法回應這些人群的需求。我認為，矛盾的根源不在教育財政制度，免費義務教育這一制度安排在全球得到了廣泛推崇和普遍實施，因為公共財政的資金來源是納稅人，公共財政應當為公眾提供基本公共服務。在這樣的財政制度安排之下，怎樣讓公立學校更有活力，更有自主性，能夠回應所服務家庭的教育需求，能夠建立所服務家庭對于學校和教師的直接問責制度，這是問題的關鍵。我認為這是有可能實現的，我們看到一些學校的改革創新仍在持續進行，他們做了許多誠懇的努力。我們應當深入研究公立學校辦學活力的制度保障，這一保障離不開教育財政制度的完善和改革，未來無論是在研究上取得突破，還是向有關部門提供政策建議，我都希望自己能夠扎扎實實做一些事情。

三條“U”型曲線揭示的教育格局

《教育家》：針對公立學校的辦學活力問題，需要教育財政如何進一步完善來給予支撐？

王蓉：我曾總結出中國教育財政的三條“U”型曲線。

第一條“U”型曲線，大量研究表明，從一些生均指標數據看，中部地區落后于東部和西部地區，存在著“中部塌陷”的現象，而且存在的時間已經不短了。

第二條“U”型曲線，是研究所同事魏易研究發現的，我認為非常重要。她把覆蓋全國300多個縣的2019年中國教育財政家庭調查的家庭數據和全國教育經費統計數據中的學校數據拼接起來，在學術界第一次能夠回答這樣的問題：在義務教育階段，中國不同收入群體的孩子上了哪一所學校，以及學校得到了多少公共財政補貼。我們將全國農村家庭樣本分為5個收入組，結果發現中等收入家庭的孩子就讀的學校，得到的生均教育事業性經費是最低的。我們對這一發現感到震驚，高收入和中高收入家庭大部分在發達地區和城鎮化程度較高地區，生均經費高是可以理解的。收入最低的兩個群體“低端起翹”，說明對低收入和中低收入家庭聚集的中西部農村學校的傾斜性公共財政政策可能已經起到了一定作用，如教育轉移支付、對農村小規模學校額外的撥款系數的支持等。

第三條“U”型曲線，我們目前還只有北京市一個區的數據，但也能說明一些問題。我們得到了這個區所有普通高中的高考模擬考試分數的數據，然后與學校獲得的經費進行了分析，結果也是一條“U”型曲線。如果把學生的分數算作教育質量的一項測評指標，那么這條曲線表明，辦學質量高和辦學質量低的高中校得到的生均經費都多，而中等質量的高中校獲得的生均經費最少。

三條曲線的形成，背后原因是復雜的。從教育財政的角度講，教育經費撥款包括常規性撥款和項目撥款，常規性撥款往往采用生均撥款的形式。項目撥款則有兩大類：一類是獎優，和學校的辦學質量和教育創新改革有關；另一類是救困，如大量中央財政專項資金偏向中西部農村地區。此外，非義務教育階段學校還有非財政性經費的因素，我國不同地區的地方政府財力也存在巨大差異，在幾種力量交錯影響下，便形成了這樣一種宏觀格局。

《教育家》：對于未來教育政策安排，三條“U”型曲線指明了哪些完善空間？

王蓉：我覺得下一步的政策設計，需要按照 “U”型曲線的三段來分別討論，“低端起翹”“中部塌陷”“高端高起”這三類人群和學校，應該有不同的政策體系，不能混為一談。

對于“低端起翹”的部分，核心問題是投入已顯著增加但辦學活力不足，這類學校應形成一種共識，致力提高管理水平，進一步激發辦學活力。

“中部塌陷”的“中部”代表了大多數，需要認真對待。怎么去解決中部地區生均經費較低的局面，怎么去解決中等辦學質量的學校生均經費較低的局面，怎么去解決農村中等收入家庭孩子所上的學校生均經費較低的局面，這些問題需要認真面對，讓這些學校煥發活力，讓師生感到有奔頭。

對于“高端高起”的部分，背后的機制非常復雜。這些學校得到了非常多的資源，但獲取資源背后的制度穩定性很差，這是為什么？我一直有個觀點，中國教育系統的一大特點是高激勵、低保障、高利害。總體來說，中國可以用較少的經費支撐起龐大的教育系統，是因為有一個大一統、高利害的考試制度，無論是對學校、教師還是學生，只要考試考得好，從千軍萬馬中“沖”出來，就可以得到高激勵。我認為這種安排不是偶然的。對于已經“沖”出來的學校，應當讓他們發揮更大的外部性，服務于整個教育系統。目前這方面做得還不夠，無論是制度層面還是觀念層面都不到位，因為學校之間還是彼此競爭的關系，都害怕自己的相對優勢被削弱。

直面最核心、最關鍵、最復雜的問題

《教育家》：如何鼓勵更多的學校“沖”出來？

王蓉：這些年，我走訪調研，或者參加線上訪談，經常受到很大的感動和鼓勵。在很多地區、在不同類型的學校，都有一批想做事的人，有的人在一所學校甚至在一門課上待了一輩子，他們說“這就是我的生命”。還有一些小規模學校的校長們千方百計要把學校辦好。很多校長和教師都有一種來自教育工作者本心的沖動——既然一輩子做教育，就要努力過得充實，把學校辦得更好。

我了解到，一些優秀的校長往往有一個共同點——能夠沖破一些約束，冒一定風險，去實現一些別人不曾有的愿景。比如，我很佩服的一位上海的老校長，當年對校辦企業進行改革，有些人要跟他拼命，但他堅持了下來。面對制度約束和模糊地帶，當校長決定往前沖一步，要冒很大風險，而且往往得不到足夠支持，“出了事是你自己的事”。

當一位好校長，把一所學校辦好，最核心的競爭力是師資隊伍，以及合理的教師激勵體系。從整個教育體系的設計來看，讓教師有更靈活的身份，讓校長有更靈活的人事和薪酬自主權，有利于學校的發展。現實情況是，如果你真的這么做了，就會面對強烈的異議——大家都是編制內的教師，憑什么這樣對我？我端的是鐵飯碗，憑什么開除我？你會發現，這完全變成了校長和教師之間的個人沖突。相反，如果不改革，也照樣當這個校長。也就是說，目前還沒有形成鼓勵改革的體制氛圍。

另外，現在不單純是鼓勵更多學校“沖”出來的問題，而是改變以大一統、高利害的考試制度作為基礎的中國教育系統的評價和激勵問題。這也正是當前教育改革的焦點。

《教育家》：讓教師的身份更靈活，這樣的改革會不會對教師隊伍的穩定性產生較大影響？

王蓉：我覺得這可能是當前教育改革中最核心、最關鍵，也是最復雜的一個問題。宏觀層面，我們有著大一統的編制制度，教師的平均工資收入水平與當地公務員平均工資收入水平掛鉤。在中國的國情下，編制制度確實有利于吸收一批優秀的年輕人進入教師行業。微觀層面，一些地區的教育部門和學校已經在探索去編制化的制度，例如四川省成都市武侯區，可以說代表了一種改革導向。當地的校長和教育局長也很認同，學校要有活力，一定要讓教師有活力。可以說，我國的教師政策在宏觀層面和微觀層面存在著沖突，而且這種沖突可能會長期存在。

像成都市武侯區是財力比較充足、高度城市化的地區，那里的年輕教師們似乎不那么在意編制，嘗試去編制化可能更容易取得好的效果。但是在西部偏遠地區，一個走出去的年輕人回到縣城工作，父母大多希望他能找一份有編制的工作，因為編制代表著安全。前些年有一股風潮，很多北大清華的博士、碩士畢業生去深圳等地的一些創新性學校當教師，他們有的沒有編制，但有更高的薪酬待遇，也面臨著更嚴格的問責體系，這是相輔相成的。在我看來，這應該算是中國教師制度的改革嘗試。

《教育家》：最近，一些去深圳工作的教師開始退場撤離，您怎么看這個現象？

王蓉：如果只是一兩個個案的話，很難說明太大的問題。了解更多情況需要做更多地方、更多學校的實地調研。我幾個月前去了北京十一學校未來城分校，那里有非常高比例的北大清華和其他雙一流高校的博士、碩士畢業生。我看到他們很喜歡教師這份工作，在學校也發揮著重要作用。為什么中小學校不能有北大清華的畢業生？我認為應該有，而且中小學教師收入水平的進一步提升和教師資質的進一步提升是相輔相成的。

我印象非常深刻的一件事，那是在20世紀90年代，我還在美國加州大學伯克利分校讀博士。當時國內教育部的一個代表團來訪問，我協助聯系了一所小學，我們一起去參觀。在那所小學，不僅校長是哈佛大學的博士畢業生，而且學校50%左右的教師都是名校的博士畢業生。當然那所學校比較特殊，招收“天賦兒童”，那里的教師不只承擔一線教學任務，還有一項重要使命是開展研究。回到這個話題來，我覺得這件事之所以成為新聞，是人們還沒有接受這一點。實際上，我覺得中國定會走到那一天，大量高學歷人才進入教育行業，走進中小學校。

王蓉，北京大學中國教育財政科學研究所所長，國家教育咨詢委員會委員，中國教育發展戰略學會教育專業委員會理事長，聯合國教科文組織國際教育規劃研究所理事，世界銀行、聯合國兒童基金會、歐盟、英國國際發展部等國際機構教育咨詢專家。