國家科技創新基地優化發展研究

譚泉海 夏小琴

（1.動力谷發展研究中心；2.株洲市新華村軍隊離退休干部休養所）

自2016年全國科技創新大會召開以來，國家逐步明確要優化整合科技創新平臺（以下簡稱科創平臺）。“十三五”期間，科技部、國家發改委等部委對國家科創平臺的整合已有具體行動。進入“十四五”，圍繞強化國家戰略科技力量，國家科創平臺的優化整合呈加速推進之勢。

國家科創平臺種類繁多，主要由科技部和國家發改委管理。2017年8月，科技部、財政部、國家發改委聯合發布《國家科技創新基地優化整合方案》(以下簡稱《整合方案》)，明確提出了國家科技創新基地（以下簡稱國家科創基地）的概念，將科技部和國家發改委管理的主要科創平臺納入國家科創基地范疇建設，劃分科學與工程研究、技術創新與成果轉化、基礎支撐與條件保障三類，主要由國家實驗室、國家重點實驗室、國家技術創新中心、國家工程研究中心等組成，旨在圍繞國家目標，根據科學前沿發展、國家戰略需求以及產業創新發展需要，開展科技創新活動。方案的發布，確立了國家科創基地在國家科創平臺中領頭雁的地位，鎖定了國家戰略科技力量的攻堅方向，拉開了國家科創平臺優化調整的序幕。

一、國家科創基地重點平臺對比

（一）國家實驗室與國家重點實驗室

國家實驗室和國家重點實驗室（以下簡稱國重實驗室）同屬于實驗室體系，均起步于1984年，均以國家重大需求為導向，均面向科學前沿和經濟社會，均將開展基礎性科學研究作為科創任務。同時，兩者各具特點。

（1）定位不同。《整合方案》和《“十三五”國家科技創新基地與條件保障能力建設專項規劃》進一步明確了國家實驗室的功能定位。國家實驗室定位于國際競爭和國家安全，是體現國家意志、實現國家使命、代表國家水平、保障國家安全的大型綜合性研究基地，是國家規格最高的實驗室。國重實驗室定位于科技在國際和國內的引領帶動，是面向前沿科學、基礎科學、工程科學等，開展基礎研究、應用基礎研究，發揮原始創新能力引領帶動作用的平臺。（2）規模不同。從總體規模來看，國重實驗室在數量上占絕對優勢。目前國家實驗室序列建設情況為：8個新掛牌國家實驗室、4個2003年以前建成的國家實驗室、1個試點國家實驗室以及9個籌建國家實驗室。而正在運行的國重實驗室共有522個，體系主要組成為國家研究中心、學科國重實驗室、企業國重實驗室以及省部共建國重實驗室。從個體規模來看，國家實驗室在組織架構、建設規模等方面遠大于國重實驗室。根據《國家實驗室總體要求》（國科發基字〔2003〕389號），國家實驗室在現有國重實驗室和其它相關實驗室的基礎上高起點建設，發展目標是規模較大、學科交叉、人才匯聚、管理創新的國際一流實驗室，以圍繞重大科技問題組成的若干科學研究單元和公共技術支撐平臺為基本組織結構。（3）管理不同。國家實驗室實行理事會管理制度，由國家相關部門、地方乃至社會力量共同建設、共同支持、共同管理。如：青島海洋科學與技術試點國家實驗室由科技部、山東省、青島市共建，主要依托中國海洋大學等五家科研機構，由青島海洋科學與技術國家實驗室發展中心（事業單位）和青島海洋科學與技術國家實驗室有限公司，負責運營與管理。國重實驗室實行分級分類管理制度，由科技部宏觀管理、地方行政管理、依托單位具體管理。如：硬質合金重點實驗室由科技部和湖南省科技廳雙重管理，依托株洲硬質合金集團有限公司運行管理。

（二）國家工程技術研究中心、國家工程研究中心（工程實驗室）、國家地方聯合工程研究中心（工程實驗室）

（1）相似。根據管理辦法定義，國家工程技術研究中心、國家工程研究中心、國家工程實驗室均依托于企業、科研院所、高校建設，同屬于研究開發類平臺。其中，國家工程研究中心和國家工程實驗室的相似度最高，均定位于國家重大戰略任務及需求，服務于重點工程，側重于技術的產業化，均提出要解決關鍵裝備問題。國家地方聯合工程研究中心（工程實驗室）是為構建和完善各具特色和優勢的區域創新體系，在省級工程研究中心（工程實驗室）基礎上建設的國地聯合平臺，與國家工程研究中心（國家工程實驗室）是同宗同源的“兄弟”，一一對應。（2）差異。一是管理不同。在管理條線上，國家工程技術研究中心由科技部門主管，其余平臺為發改部門。在管理模式上，國家工程技術研究中心由科技部組織管理，地方科技廳負責具體組織實施和協調管理，偏重從國家層面管理。其余平臺由國家和地方發改委雙重管理，國家發改委負責宏觀管理，地方發改委負責具體管理。二是資金支持有大小。國家對國家工程研究中心的資金支持力度最大，國家工程技術研究中心支持次之，國家工程實驗室已取消支持。國家工程技術研究中心組建經費來源遵循“三三”制原則（國家、銀行貸款、地方），國家原則上不給予運行經費。國家發改委對國家工程研究中心的籌建有中央預算內投資計劃，依據國家政策給予資金支持；對國家工程研究中心的運行給予后補助資金支持。國家工程實驗室和國家地方聯合工程研究中心（工程實驗室）已取消運行過程中的資金和政策支持。三是組織形式有差異。國家工程技術研究中心主要依托單個獨立科研機構或多個科研單位群體，可與依托單位共用法人代表。在業務方面相對獨立，經濟上實行獨立核算、獨立賬戶。國家工程研究中心一般采用法人形式組建和運行。對于采取非法人形式組建的工程中心，需與依托單位在人、財、物的管理上保持清晰邊界，評價指標數據能夠獨立核算、有據可查。

二、國家科創基地優化路徑分析

我國科創平臺已形成以國家科創基地為主體的龐大體系，受頂層設計、統籌協調、分類資助方式不夠完善等影響，存在著重復、分散、封閉、低效等問題，不能完全適應新時代創新驅動發展的要求。《整合方案》的印發，標志著國家對科創平臺體系開始有序調整，現對三類國家科技創新基地平臺的優化調整路徑分析如下。

（1）基礎支撐與條件保障類平臺：率先整合，最先完成。該類平臺定位于為發現自然規律、獲取觀測數據等科學研究工作，提供科技資源和科學數據支持服務，具有分布數量相對較少、設施規模相對較小、平臺結構相對簡單的特點，因此優化調整難度最低，進度最快。2018年2月，科技部、財政部聯合印發《國家科技資源共享服務平臺管理辦法》，標志著基礎支撐與條件保障類平臺整合開始。2018年6月，科技部印發《國家野外科學觀測研究站管理辦法》，觀測研究站整合開始。2019年6月，科技部、財政部聯合發布國家科技資源共享服務平臺優化調整名單，表明該平臺整合初步完成。2019年7月，科技部公布國家野外科學觀測研究站優化調整名單，將原來106個優化整合為97個，表明該平臺整合初步完成，也標志著基礎支撐與條件保障類平臺整合基本完成。（2）技術創新和成果轉化類平臺：穩步整合，嚴控數量。該類平臺主要定位于開展共性關鍵技術和工程化技術研究，推動成果轉化及產業化，相比基礎支撐與條件保障類平臺，該類平臺分布數量較多、設施規模較大、平臺結構較復雜，因此優化調整難度較大，正逐步展開，時間跨度較長。一是整合重構國家工程研究中心和國家工程實驗室，合理歸并為國家工程研究中心。2015-2017年，國家工程研究中心（工程實驗室）總數持續增長，從290個增至348個。2017年科技部、發改委明確指

出，不再批復新建國家工程技術研究中心和國家工程實驗室。從2018年開始，國家工程研究中心（工程實驗室）創建緊急剎車，數量保持穩定，總數維持在350個，實質性整合暫未實施。2020年9月，國家發改委發布《國家工程研究中心管理辦法》，為整合具體實施提供了依據，標志著國家工程研究中心和國家工程實驗室整合開始。該辦法明確指出，廢止《國家工程實驗室管理辦法（試行）》（2007年第54號令），國家工程實驗室參照本辦法進行管理，但不享受規定支持政策，倒逼國家工程實驗室的歸并或轉建。2021年，國家發改委分兩批對現有國家工程研究中心和國家工程實驗室開展優化整合，最終191家納入新的管理序列，并實施動態管理、優勝劣汰，此平臺整合基本完成。二是對國家工程技術研究中心實行多渠道優化整合。對符合《國家技術創新中心建設運行管理辦法（暫行）》（國科發區[2021]17號）的國家工程技術研究中心，將其納入國家技術創新中心管理，其余進行內部優化整合。2017年，國家工程技術研究中心達398個，相比2016年增加38個；但從2018年開始，科技部對該類平臺凍結，暫未發布新增名單，暫未有實施整合或支持轉建的具體行動。三是將國家技術創新中心定位為高含金量的技術創新和成果轉化類平臺，推動省級平臺做出適應性調整。《國家技術創新中心建設工作指引》（國科發基[2021]17號）指出將嚴格控制建設數量。截至2022年3月，國家技術創新中心已授牌3家綜合類、16家領域類。部分省份如山東省正在將國家級工程技術研究中心轉建為省級技術創新中心，搶占國家技術創新中心建設先機。（3）科學與工程研究類平臺：整合相對緩慢，取得階段成效。此類平臺瞄準國際前沿，聚焦國家戰略目標，開展戰略前沿性、基礎綜合性科技創新活動，包括國家實驗室和國重實驗室。國重實驗室學科分布繁雜，數量分布最多，國家實驗室等級最高、投資最多、規模最大，優化、調整及創建難度最大，進展必然最慢。一是國重實驗室經歷新增放緩、沉寂醞釀后，迎來體系轉變、分批重組的新局面。國重實驗室的數量在2015-2016年大幅增加，從255個增加到488個。隨著國家重組實驗室體系的信號釋放，國重實驗室申報和批復開始剎車，2018年，2家學科類和4家企業類因未通過評估被摘牌，總數被優化掉6家。因種種原因，2019到2020年兩年間，又新增21家，但2021年以后新建批復進一步放緩，總數保持在522個。2018年，科技部發布了《關于加強國家重點實驗室建設發展的若干意見》，此后未出臺相關整合配套方案，未開展規模性優化整合，直到2021年編制完成重組國家重點實驗室體系方案，國重實驗室體系重組迎來重大轉變，將采取試點先行、分批推進的方式重組全國重點實驗室體系。2022年開始，國重實驗室體系重組進入實質性階段，目前科技部已遴選出首批20個標桿全國重點實驗室批準建設，未來將按領域、分批次陸續重組。與國家工程研究中心優化整合進展相比，國重實驗室整合相對緩慢，時間跨度更長。二是緊跟國家科技創新中心的布局建設標桿國家實驗室，推動老牌國家實驗室優化調整，促動各省培育國家實驗室“預備隊”。國家實驗室驗收標準極其嚴格，大部分處于籌建狀態。2018年，全國建成并保留的國家實驗室有4個，另有試點國家實驗室1個和籌建國家實驗室9個。進入“十四五”，國家提出要加快構建以國家實驗室為引領的戰略科技力量，打造國家科技創新中心，國家實驗室建設駛入快車道，新設國家實驗室的落子始終追隨國家科技創新中心的布局。2021年以來，以國家科技創新中心為載體，陸續在北京、上海、粵港澳大灣區建成掛牌國家實驗室8個，全力支撐國家科技創新中心建設。2022年實施的《中華人民共和國科學技術進步法》指出，要建立健全以國家實驗室為引領、全國重點實驗室為支撐的實驗室體系。國重實驗室整合已進入全面加速期，國家實驗室建設亦將保持同步加速。預計國家實驗室下一步將以新建國家實驗室為標桿，重整升級老牌國家實驗室，初步形成國家實驗室體系。按照中央關于在重大創新領域組建一批國家實驗室的要求，各省應時而動，通過創建各具特色的省實驗室爭奪國家實驗室體系最后“拼圖”。據不完全統計，目前全國已有11個省份布局近百家省實驗室，國家實驗室建設已形成上有標桿引領、下有預備輸送的良好局面。

三、總結與展望

國家科創基地的優化調整是推動國家科技創新體系適應新時期建設世界科技強國的改革之舉。本研究明晰了國家科創基地及重點平臺的概念，將政策文件和部委平臺整合動向串聯起來，節點性分析了國家科創基地的優化路徑，總結與展望如下。

一是國家科創平臺的優化調整服務于國家科技創新體系革新和國家戰略科技力量打造。進入21世紀，新一輪科技革命加速演進，中國已成為全球科技創新的重要參與者，相比美國龐大、完善、成熟的國家實驗室體系，當前我國科技創新體系不能全面支撐中國深度參與全球科技競爭，國家科創體系改革勢在必行。作為國家科創體系的重要組成，國家科創平臺成為我國科創體系改革的開路先鋒，通過自身的優化調整引領帶動省級以下科創平臺“靠攏”優化，最終建立一套完備、成熟的全國科創平臺體系，為全國科創體系革新打好頭陣。國家戰略科技力量事關國家安全，將深刻影響全球科技競爭格局。國家“十四五”規劃提出要構建以國家實驗室為引領的國家戰略科技力量，從國家發布的系列方案和采取的措施中可以看出，優化調整的最終目標是培育和組建一支在全球科技競爭中不落下風、自立自強的國家戰隊。

二是國家科創平臺新體系建設始于“十三五”，成于“十四五”。2016年，全國科技創新大會的召開，標志著國家平臺新體系建設的起點，國家科創平臺進入飛速發展期。2017年發布的《“十三五”國家科技創新基地與條件保障能力建設專項規劃》和《整合方案》對國家科創平臺體系建設和優化進行了頂層設計。“十三五”期間，國家采取先易后難、先控后合、先立后帶的思路，完成了基礎支撐與條件保障類平臺優化整合，穩步推進了技術創新和成果轉化類平臺的優化建設，于“十三五”尾期開啟了國家實驗室體系的重構。按照國家“十四五”規劃中構建和強化國家戰略科技力量的目標，隨著當前國家實驗室體系的加速建設，預計我國科創平臺新體系有望在“十四五”期間基本建成。

三是“十四五”將初步建成適應新時期全球科技競爭的國家科技創新網絡。當前，新一輪科技革命和產業變革加速演進，世紀疫情和供給沖擊令全球經濟身陷囹圄，科技創新成為主要經濟體競逐的主戰場。我國正加緊布局打造大科學計劃、大科學工程、大科學中心，建設具有國際影響力的科技創新中心。綜合性國家科學中心、國家實驗室、科學城、大科學裝置正成為國家科技創新中心的特征屬性。目前，國家科技創新中心東西南北中均已布局，國家科技創新主干網絡初步形成。若繼續布局，擁有眾多優質高等院校和科研機構的西安將成為國家布局西北地區的首選；已布局綜合性國家科學中心的合肥，將成為連接武漢和上海的區域節點布局。隨著區域科創中心建設的推進，科技資源集中、科創氛圍濃厚的省會城市或城市群將成為其余區域科技創新中心的承接點。科創區域節點將面向周邊城市輻射科技創新力，與北京、上海、大灣區三大科創中樞節點構建一張全國科技創新網絡，面向全球輸出科技創新中國的影響力。