“扶上馬”既要扶機構也要扶老人
——對話山東省青島市民政局養老服務處處長喬先華

☉ 本刊記者 李雪

近年來，山東省青島市居家社區養老服務發展迅速。依托鎮街養老服務中心布局“15分鐘養老服務圈”，啃下了家庭養老床位、養老助餐等硬骨頭。2022年11月出臺《青島市進一步優化完善居家社區養老服務措施》，將之前工作經驗固化下來。“養老服務市場是由供需雙方構成的，”青島市民政局一級調研員、養老服務處處長喬先華說，“2019年，青島民政局確立了政府扶持與市場化運營相結合的機制，既要扶機構也要扶老人。”

青島老齡化情況如何，發展養老服務面臨的挑戰有哪些？

截至2021年底，青島60歲以上常住老年人口208.72萬，老齡化率達到20.35%；80歲以上常住老年人口31.3萬，占老年人口的15.3%，失能失智老年人大約10萬人；入住養老機構的老年人有2萬人。也就是說，大量高齡老人、失能失智老人生活在家庭，同時他們對于養老服務的需求非常急迫。2019年，我們把養老服務的重點轉向了居家社區領域。

2019年以來，青島確立了怎樣的居家社區養老服務發展路徑？

明確將高齡老人、失能失智老人作為服務對象后，我們提出以街道養老服務中心為依托，建立“15分鐘養老服務圈”。截至2021年10月，青島建成136處居家社區養老服務中心，實現了鎮街全覆蓋。同時，我們把養老服務的觸角繼續向下延伸，2022年建設了200處村（社區）居家養老服務站。目前，10.4萬名老人享受助餐服務，簽約家庭養老床位2.2萬張。去年11月出臺的措施提出服務設施提質升級，力爭2024年年底前，居家社區養老服務中心面積達到1000平方米以上，具備助餐、助浴、助醫、助潔、助樂、全托、日托、康復輔具租賃等服務功能，居家養老服務站實現社區和行政村基本全覆蓋。

服務設施建設只是居家社區養老服務的一個方面，老年人助餐服務補貼政策、對運營機構的激勵機制、擴大農村養老服務政策供給、通過信息技術提升綜合監管水平等等，我們一直在做，一些經驗做法也通過此次出臺的措施固化下來。

經過這幾年的實踐，能否談談青島在居家社區養老服務方面的經驗？

我認為有3點經驗：一是建立了政府扶持與市場化運營相結合的機制；二是在運營管理上，實現了醫養結合，鎮街養老服務中心一體化托管運營村（社區）居家養老服務站；三是在監管手段上，通過信息化手段加強了養老服務質量監管。

構建政府扶持與市場化運營相結合的機制，是基于居家社區養老服務發展的掣肘：老年人購買力低、機構積極性有待激發，所以，我們對供需雙方給予優惠政策。

針對作為供給端的養老服務機構，主要制定了4項政策。第一，免費提供養老用房，包括鎮街養老服務中心、社區養老服務站。措施出臺后，我們聯合國資委對國有企業閑置房產進行了摸底，低價租給街道，無償供養老服務機構使用。第二，一次性建設獎補。根據服務人數將運營機構評估為3個等級，分別給予60萬元、40萬元、20萬元補貼。第三，建立養老服務中心獎勵機制。對養老服務中心定期評估，對評估為五星、四星、三星的，分別給予最高不超過60萬元、30萬元、20 萬元的獎勵。第四，建立競爭機制、退出機制。市場發育不完全，政府固然要“扶上馬、送一程”，但也要尊重市場規律。比如在轄區面積大、人口密集的鎮街可以開設第二家養老服務中心，但要由不同機構運營，目的就是通過競爭提升服務質量水平。

在需求側，通過優惠補貼，提高老人購買養老服務的積極性。我們一共設計了75項居家養老服務項目，并委托會計師事務所進行成本核算，然后確定價格，因為沒有房屋等成本，這個價格是比較低的，老人還可以享受折扣。比如被評估為2～5級的失能老人簽約護理型家庭養老床位，可以享受6.5折優惠。這項政策對老人的吸引力很大，不到一個月就新簽約了3000多張家庭養老床位。再比如助餐，70歲及以上老人每頓午餐可以享受3元補貼；2～5級的失能老人需要上門送餐，可享受2～4元送餐補貼。農村養老服務發展難的原因之一在于支付能力弱，在青島，農民的養老金是每月228元。所以，我們針對農村老人出臺了額外補貼政策。85歲及以上老年人每月通過青島農村養老服務卡購買養老服務消費不低于100元，政府補貼50元；60歲以上2～5級的失能老年人每月消費不低于200元，政府補貼120元。老人購買養老服務積極性提高了，才有可能形成市場規模。

針對需求側的補貼體現了對不同老年人的政策差異。接下來，能否具體談談青島在居家社區養老機構運營管理上的經驗？

我們在招標時，對街道養老服務中心運營組織的資質有兩點要求：必須是三星級以上養老機構，必須是醫保部門認定的長期護理保險定點單位。這幾年，青島養老機構發展比較快，目前共有309家；加之長期護理保險開展較早，三星級養老機構大多具備長期護理保險定點單位資質。這樣就可以將專業化、高質量的醫養結合服務直接送到老人家中。

在青島，一個街道約有3～5個社區，一個鎮約有10～15個行政村，每個村（社區）都規劃建設養老服務站，而且由鎮街養老服務中心一體化托管運營。這樣能優化鎮街范圍內養老資源配置、降低運營成本，形成良性發展局面。

目前，青島136個鎮街養老服務中心由45家機構運營，規模化、品牌化、連鎖化運營特征明顯。市北區22個街道，福山養老院運營了13個養老服務中心；青島有40個鄉鎮，其中15個鄉鎮的養老服務中心由萬林集團運營。

信息化對養老服務而言，方便快捷之外，還有助于提升質量監管，具體是怎么做的呢？

我們從一開始就設計了信息化監管，失能老人簽約家庭養老床位時要進行適老化改造，安裝智能終端。智能終端由政府出資，而且只有安裝了才能享受補貼。通過智能終端，老人可以一鍵呼叫鎮街養老服務中心尋求服務，鎮街養老服務中心及市區兩級可以通過視頻進行實時監管，老年人家屬也可以通過手機APP實時監督。2022年，我們和人社局、銀聯合作，在社保卡上開發養老服務功能，研發結算系統，將居家社區養老服務相關補貼政策的優惠計算法則整合。老人取餐時一刷臉，就可以和身份信息關聯起來，顯示優惠后的價格，自動扣減。

談談您從事養老服務工作的感受。

2019年青島市民政局設立養老服務處，我到了現在的崗位。回顧過去4年，我覺得，推進養老服務工作需要協調各方力量，探索創新發展更考驗協調能力。比如農村居家社區養老補貼的出臺，我們先就農村養老寫了調研報告，轉交給人大，人大常委會黨組提交給市委，市委書記、市長高度重視，做出批示，幫助我們爭取到了財政支持。雖然養老工作頭緒多、工作量大，但感覺充實。尤其是一系列政策獲得了老人好評，讓我們很有成就感。總結下來，就是三句話：不怕難，不怕累，樹立正確的政績觀——從增強老年人獲得感出發，最終惠及老人。