社會登記系統建設的國際經驗及啟示

☉ 何思研

黨的十八大以來，社會救助在兜底保障困難群眾基本生活方面取得了顯著成效。黨的二十大報告指出，要采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，“健全分層分類的社會救助體系”，這為新時期做好社會救助工作提供了方向指引。在社會救助制度轉型發展過程中，各地民政部門在開展信息化核對、建立低收入人口動態監測平臺等方面進行了大膽探索并取得重要進展。

國外有與此相類似的社會登記系統，即開放式采集個人或家庭經濟狀況信息并評估是否具有救助潛在資格的綜合性信息管理系統，與我國正在進行的探索存在相通之處但又不完全等同。本文對國外社會登記系統進行簡要介紹，為完善我國低收入人口動態監測機制提供借鑒。

社會登記與社會救助政策

世界各國都向困難群體提供各種各樣的社會救助，包括面向困難家庭或個人的現金轉移支付和非現金轉移支付等。困難群眾如何知曉并申請符合相應資格條件的救助項目，政府如何認定救助對象、發放救助金和提供救助服務，是一個工作量大、程序復雜的過程。為此，許多國家開發了相關信息系統，集成社會救助各個環節，包括困難群眾的信息收集、申請、資格審核、救助金支付、個案管理（包括監測）及申訴等，方便了困難群眾的申請，提高了政府經辦能力和管理水平。其中，社會登記是政府經辦社會救助整個鏈條的第一個環節，是困難群眾進入社會救助的入口。據不完全統計，全球至少有60 多個國家已經或正在建設社會登記系統。

社會登記系統主要有3 個功能。一是告知。告知困難群眾社會救助政策及申請標準和流程等，同時特別強調登記不保證能被批準享受社會救助。二是信息收集。社會救助對象的確定是根據困難群眾家庭經濟狀況來認定的，社會登記系統的一個重要作用是收集其家庭經濟狀況信息。這一系統主要“輸入”登記者家庭經濟狀況信息，建立起低收入人口數據庫，然后再“輸出”。三是初評潛在救助對象資格。社會登記系統自動化評估申請對象經濟狀況，以確定申請者享受社會救助項目的潛在資格。

整體來看，大部分國家社會登記系統由中央機構統一建設管理，實現業務協同統一，在信息采集和對象錄入上體現出寬口徑、廣納入的特點，對象覆蓋范圍更廣，服務項目更多元。目前，我國低收入人口動態監測信息平臺由民政部門負責建設管理，主要納入了低保對象、特困人員、低保邊緣等易返貧致貧人口、支出型困難人口以及當地政府確定的其他特殊困難家庭或者人員。許多地方開始探索建立社會登記系統，比如山東省臨邑縣、浙江省平陽縣、重慶市渝中區等。

國外社會登記系統介紹

（一）巴西的統一登記系統

巴西的統一登記系統曾被世界銀行作為案例推廣，在全球影響最為廣泛。巴西各類社會保障項目曾由不同部門管理，隨著社會保障體系的發展，教育、醫療、就業等專項救助項目逐步發展和融合，需要更多的信息和手段來輔助決策、實施監測評估。2001 年，巴西政府開發了統一登記系統，要求所有社會保障項目通過這一系統收集低收入家庭信息，形成全國統一的低收入家庭數據庫。

巴西的統一登記制規定，凡月均收入低于最低工資標準一半的個人，均可憑身份證和選民證到登記點，由專業人員錄入其個人和家庭基本信息，如家庭結構、教育情況、家庭收入和支出、面臨的困難。申請人家庭信息發生變化，須主動更新，如系統信息兩年內沒有任何更新，則取消其救助資格。截至2015 年，統一登記系統已應用于30 多個救助項目，超過2680 萬個家庭進行登記，約占巴西總人口的30%，已成為瞄準社會救助對象、制定社會救助政策、促進救助項目整合和提高行政效率的強有力工具。

（二）智利的家庭社會保障檔案系統

2016 年，智利家庭社會保障檔案系統投入使用，全國85 個社會保障項目中的72 項使用該系統確定受益人。該系統建設時秉持了三個原則，一是盡可能利用政府已有信息，如國稅局的收入信息；二是通過申請人身份證號碼聯通各部門數據；三是加大宣傳，使群眾主動登記和更新信息。

申請人可向市政府進行信息申報或登錄網站注冊并登記相關信息。信息被采集后，申請人填報的數據將與政府各部門數據進行比對，驗證申報信息準確性，如涉隱瞞或欺騙，申請人則被取消相關救助與福利。社會保障檔案系統的數據每個月進行一次更新。

社會保障項目在確定受益人時，首先根據系統信息對申請人進行社會經濟等級評級，然后針對不同收入等級的人群適用不同的社會保障政策。評級主要根據家庭收入，包括工資、養老金、政府轉移支付、家庭財產等，并根據家庭結構（如老年人、殘疾人、兒童）設置不同權重進行因數調整。截至2019 年，該系統共記錄450 萬個家庭信息，占總人口的75%。

（三）國外社會登記系統的主要特點

近年來，世界銀行對巴西、智利、墨西哥、巴基斯坦、菲律賓、土耳其等 20 多個國家的社會登記系統進行分析后，發現三個主要特點。一是系統的整合性。立足已有社會救助登記系統整合建立統一的登記系統，服務于多個社會保障項目，一些國家的登記系統幾乎實現了全民覆蓋。二是信息收集的開放性。允許所有低收入家庭登記注冊，無論是否符合救助標準。許多國家要求家庭定期更新變化信息，還有一些國家規定必須在規定周期內重新評估登記人的資格。三是系統間信息的共享性。多數國家實現了信息系統間的互聯互通，特別是在一定程度上實現了部門間信息共享和數據核對，如巴西的統一登記系統、巴基斯坦的國家社會經濟登記系統。

幾點啟示

（一）認識社會登記系統的意義

近年來，全球社會政策越來越趨于系統性，一是社會問題本身的復雜性要求解決方案的系統性，二是社會政策數據集成的系統性。將社會登記系統作為救助政策惠及低收入人口的入口，有利于管理者及時掌握低收入人群困難特征和發展趨勢，為政策制定提供數據和技術支撐。同時，基于低收入人口的數據庫將為完善社會救助主動發現機制提供信息來源，以便將救助資源用于最有需要的人群。

（二）堅持多種途徑收集低收入人口信息

近年來，我國許多地方探索了多種方式收集困難群眾信息，也是對世界各國信息搜集方法的綜合和創新。一是困難群眾到經辦機構咨詢政策、提出申請、填寫表格；二是個人自主在線登記，通過手機或電腦終端設備進行登記；三是“鐵腳板”，基層工作人員入戶收集信息；四是共享信息，與相關部門聯網獲取信息，主動發現困難群眾。綜合來看，各地在方法應用上存在較大差異，信息化薄弱地區需要逐步補齊短板，豐富和改進信息收集方法。

（三）推動社會救助系統的整合與共享協同

我國社會救助項目多，分屬不同部門管理。從改革角度看，建立統一的社會登記系統，不僅僅是建立低收入人口數據庫，而且是從救助對象、救助項目、財政資源等角度出發，加強政策銜接與協調，提高公共資源使用績效，最大程度發揮救助綜合效能。