適時推進新一輪財稅體制改革

羅志恒

1994年的分稅制改革，有效地解決了中央與地方收入劃分的問題，提高了中央宏觀調控能力，理順了中央與地方關系，促進了中國經濟持續增長，奠定了社會主義市場經濟體制的重要基礎。但是，分稅制改革還沒有深入地解決中央與地方事權和支出責任劃分、省以下財政體制改革的問題。黨的十八屆三中全會以來，財政的職能和定位從宏觀調控的經濟職能上升到國家治理的高度；2016年以來，我國推動中央與地方事權和支出責任劃分改革持續取得新突破。

分稅制改革已經30周年，新的政治經濟形勢對財稅改革提出新的要求。2023年中央經濟工作會議提出要謀劃新一輪財稅體制改革。從短期看，新一輪財稅體制改革要解決當前財政緊平衡、土地財政何去何從、防范化解債務風險等問題；從中長期看，財稅體制改革要建立現代財稅制度，推動治理體系和治理能力現代化，更重要的是要為構建新發展格局、構建全國統一大市場、應對人口老齡化、促進區域均衡發展、推動共同富裕、充分調動企業家和地方政府積極性做出應有的貢獻。

財稅體制改革牽一發而動全身，往往是重大改革的主要突破口?！柏敗笔潜硐蟆ⅰ罢笔歉?，財稅體制改革不僅涉及財稅制度本身，還涉及政府職能、政府規模、政府與市場邊界等其他制度改革。

新一輪財稅體制改革面臨新的政治經濟形勢

當前，開啟全面建成社會主義現代化強國的新征程，推動中國式現代化和高質量發展成為新的共識和行動方向。財稅體制要服務于新的政治經濟形勢和國家戰略。

第一，全球經濟下行具有周期性和結構性原因，逆全球化和脫鉤斷鏈等將對中國經濟造成較大沖擊?！笆奈濉逼陂g，世界經濟從“低增長、低通脹、低利率和、高債務”轉變為“低增長、高通脹、高利率、高債務”。全球經濟面臨人口老齡化、貧富分化加劇和貿易摩擦頻發等難題，對中國的出口需求產生較大沖擊；美國推動對中國“脫鉤斷鏈”、技術封鎖等，對我供應鏈形成沖擊和不穩定。

第二，國內發展階段發生重大變化，經濟增速繼續“下臺階”，稅收收入和土地出讓收入增速下行，財政收入高增速時代已遠去。2022年我國人口增長見頂回落，意味著由人口總量增加帶來的房地產增量需求退卻、市場下行拐點到來；與房地產相關的稅收、土地出讓收入和土地金融受到嚴重影響。尤其是部分人口凈流出地區，將面臨經濟增長乏力和財政收入不足的問題。中國經濟的發展邏輯，將更加注重共同富裕的社會主義核心價值觀、照顧弱勢群體，重視兼顧效率和公平，重視統籌發展和安全，以及從過分追求量的增長和房地產繁榮轉向以科技創新推動高質量發展、建設科技強國。相應地，我國經濟增長、稅基結構和支出結構都將產生重大變化。

第三，經濟下行對企業的沖擊，迫使減稅降費持續維持在較大規模，導致宏觀財政汲取能力下降；減稅降費的邊際效應遞減，如支出不能同步削減則推升債務規模。國家稅務總局數據顯示，“十三五”期間，我國累計減稅降費規模達到7.6萬億元。當市場主體遭遇內外部沖擊，民間呼吁減稅降費，甚至出現“輿論倒逼，政策被動響應”式的減稅降費。這不利于稅制的穩定，也不利于宏觀稅負的穩定。一方面，企業面臨的勞動力、能源、電力等成本上升對沖了減稅降費帶來的成本下降；另一方面，部分“運動式、一刀切”的政策導致企業預期和居民信心不振，企業追加投資、居民增加消費積極性不足，難以拉動相應的經濟增長；此時的減稅降費僅僅推升了債務。這就是非財政政策沖擊導致財政政策陷入“減稅降費陷阱”。

第四，人口老齡化沖擊社保并產生財政壓力。人口老齡化速度加快以及養老金支出標準提高（通脹上升以及提高養老金水平）導致社保壓力較大。這種沖擊在“十四五”期間將伴隨勞動年齡人口快速增加而更加顯著。

第五，人口流動對財政體制產生沖擊。人口流動導致社保等公共服務的提供必須從基于靜態和戶籍人口，轉向基于動態和以常住人口為主要依據，與之對應的事權和支出責任劃分、轉移支付制度、基本公共服務提供都要做出相應的調整。否則大量的轉移支付撥付到人口流出地區，不僅導致人口流出地的公共產品和服務的閑置浪費，而且導致人口流入地的公共產品和服務供應不足。

第六，數字經濟和服務業占比提高，對稅收征管和財力均衡形成挑戰。當前的經濟統計制度和財政制度更多基于工業時代的經濟結構，隨著數字經濟占比逐步提高并將在未來占有越來越重要地位，相應的財政體制要做出調整，稅源、稅基要做新的界定。一方面，數字經濟等新經濟形態對傳統征管方式產生挑戰，部分經濟活動可能游離在征管之外；另一方面，數字經濟尤其是平臺經濟的高度集中性，導致稅源的分布更加不均衡，對于區域稅收和經濟均衡發展產生新的挑戰。

第七，經濟運行的不確定性和風險提高，經濟社會風險財政化趨勢日益明顯，增加政府潛在支出責任，不利于財政可持續性。當市場主體面臨的風險愈益增大并可能演化為公共風險時，政府的職能范圍和支出責任隨之擴大，政府與市場的邊界不易劃分、有演化為“無限責任”的趨勢，乃至過度透支財政空間。統籌發展和安全，將對財政提出更高要求：既要支持突破“卡脖子”技術領域以維護產業鏈安全，又要維持財政可持續性、化解債務風險。財政政策力度必須為未來的不確定性預留空間，確保財政的安全性和可持續性。

第八，構建新發展格局、推動高質量發展和統一大市場建設等重大國家戰略，對財政的統籌和服務保障能力提出了更高的要求，也要求財稅體制做出進一步改革。財政影響著生產分配流通消費各環節、影響供需兩端、影響國內大循環和國內國際雙循環。國內還存在地方政府間惡性競爭、制造政策洼地等現象，不利于構建全國統一大市場。財政必須在加快培育完整內需體系、加快科技自立自強、推動產業鏈供應鏈優化升級、加快農業農村現代化、改善人民生活品質、嚴守安全發展底線等方面做出貢獻。

新一輪財稅體制改革面臨的問題與主要目標

1994年分稅制改革的成效

1994年分稅制改革，有力地推動了中國經濟持續高速增長，是社會主義市場經濟體制中至關重要的基礎性制度。一是集中了中央財力，有力地提高了中央宏觀調控能力；二是建立了稅收返還和轉移支付制度，有效地縮小了區域財力差距，助力推動區域均衡發展和區域基本公共服務均等化；三是配套的稅收制度改革等理順了政府與市場關系，維護了統一大市場，避免了區域分割；四是初步理順了中央和地方的關系，穩定了中央和地方的預期，從形形色色的包干制進入穩定的中央和地方關系階段。但1994年這一輪改革沒有很好地解決中央與地方事權和支出責任劃分問題和省以下財政體制改革的問題。

新一輪財稅體制改革要解決的問題

一是政府與市場的關系和邊界不清，導致政府兜底責任不斷擴張，容易產生有限財力與無限支出責任間的矛盾，即財政困難；不利于發揮有效市場與有為政府的共同作用。

二是中央與地方事權和支出責任劃分不清，地方政府承擔過多的事權和支出責任，中央支出占比遠低于國際平均水平，在“中央決策、地方執行”制度體系下，地方政府債務持續攀升。2016年以來，中央與地方事權和支出責任在基本公共服務、醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境等領域做了進一步的劃分，但是共同事權和支出責任以及專項轉移支付仍保持較大規模，部分領域的事權和支出責任有待于進一步明確。國防安全、大江大河治理、收入分配等領域還部分地存在事權和支出責任下移的情況。部分省份（如北京地域范圍內）政務服務、國際交往等中央與地方事權支出責任的劃分，還不夠清晰合理。

三是財力不夠協調，地方稅體系尚未建立，地方政府積極性有待進一步發揮，有必要建立更具激勵相容的制度體系。

四是轉移支付不規范，尤其是共同事權轉移支付規模較大。當前中央對地方轉移支付規模已突破10萬億元。轉移支付規模過大，容易產生效率損失以及地方政府的道德風險，甚至是逆向激勵。但是不加大對基層轉移支付，又不利于地方“三保”，必須通過改革走出非良性循環。

五是省以下財政體制差異性極大且不規范，有待進一步深化改革。2022年6月出臺的《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出要完善省以下財權與事權和支出責任劃分，進一步推進構建權責清晰、財力協調、區域均衡的省以下財政體制，但如何實現統一規范與因地制宜，仍是下一階段的重大課題；部分省份越到基層，基本公共服務的保障越難。

新一輪財稅體制改革的目標是財政可持續

（1）短期要化解當前面臨的宏觀稅負持續下行、財政緊平衡、地方債務風險上升和土地財政向何處去的問題；（2）中期要通過體制機制改革解決財政可持續性問題，避免陷入財政危機；（3）長期要站在國家治理和國家戰略的高度，圍繞促進共同富裕、推動高質量發展、構建統一大市場、統籌發展和安全等戰略任務，構建新的財政和稅收制度。這就需要立足經濟數字化服務業化、人口老齡化少子化、人口流動都市圈化或城市群化、推動科技強國建設等內外部約束，充分調動中央和地方、企業等各方面積極性，通過重塑激勵約束制度，實現效率和公平的平衡，實現財政更可持續。

新一輪財稅體制改革需要多方協同聯動

總體上看，財政體制改革的核心是“政”，是政府職能，是政府的規模，是政府與市場的邊界，這是探索新一輪財稅體制改革的前提條件。近年來財政形勢的核心癥結在于有限財力與無限支出責任的矛盾，這在一定程度上源于政府與市場的邊界不清晰，具體體現為經濟社會風險財政化（包括房地產風險財政化）、金融風險財政化、社會風險財政化、超前承諾財政化等。從長遠看，深化改革必須理清政府與市場的關系，簡政放權、深化行政體制和社保制度改革。但是改革要觸動利益格局，財政改革“財”好解決，“政”則需要政治勇氣和魄力，也需要講藝術，妥善安置改革對象以贏得改革支持、減少阻力和陣痛。因此，財稅體制改革不能單兵突進，要講究協同聯動，需要其他改革的配合，并尋找新的經濟增長點。具體來說：

（一）厘清政府與市場關系，厘清中央地方事權和支出責任，解決好流動人口公共服務事權和支出責任劃分。

第一，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模。（1）深化行政事業單位改革，強化績效管理。如果政府長期大包大攬，大政府必然收支龐大。只有簡政放權，讓市場的歸市場、政府的歸政府，大量事業單位要么回歸非營利機構，要么走向市場自負盈虧。（2）對人口流出地區的區縣實施合并，減少財政供養人員，同時配合市場化改革，放開市場準入、改善營商環境，提高就業的吸納能力等。

第二，深化中央與地方財政體制改革，逐步上收事權和支出責任至中央政府，減輕地方政府支出責任和財政壓力。逐步做實公共安全、食品藥品監管、養老保險等事權的垂直管理和部門實體化。（1） 共同富裕、區域協調發展、構建統一大市場等目標的提出，對于經濟發展和社會公平都至關重要，而這些外部性較強的領域，應該由更高層級政府履行相應事權和支出責任。（2）真正實現中央上收事權和支出責任，就有必要實行垂直管理，把部門責任做實，否則仍要下移或者委托給地方政府來執行，增加地方政府負擔。

第三，繼續規范轉移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調動地方政府積極性，又要兼顧區域均衡發展，在轉移支付中需要嵌入激勵因子和公平因子。

第四，建立匹配多元目標治理體系下的政績考核激勵約束制度和財政評估制度，避免中央對地方多元目標考核導致地方支出責任持續擴張。

第五，建立政策出臺前評估和實施效果的問責機制，避免各領域風險蔓延至財政，避免風險財政化透支財政空間。政策出臺前后要同時考慮對財政收支的影響。

（二）盡快穩定宏觀稅負，更加務實地構建以共享稅為主體的地方稅收體系。

第一，盡快穩定宏觀稅負，減稅降費要從追求數量轉向追求效果；選擇對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發展和縮小貧富差距的稅種進行結構性加稅。有必要重新反思和評估大規模減稅降費的效果，要從是否有利于新發展格局的構建、是否有利于科技創新，是否有利于市場的活躍和經濟社會穩定來落實減稅降費。

第二，更加務實地構建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系。我國18個稅種對應5級政府，難以實現徹底的分稅制。“營改增”后，由于調整了增值稅收入分配比例，地方政府一般公共預算收入占比總體平穩（約54%左右）。由于失去了營業稅這個主體稅種，地方收入的主要構成是增值稅、企業所得稅和個人所得稅等共享稅，這對于構建地方稅種體系產生了較大的沖擊。有必要更加務實地構建地方稅收體系，即以共享稅為主，能夠實現中央和地方收益共享、風險共擔。

第三，推動個人所得稅改革，從分類與綜合相結合的征收模式轉為綜合征收，減輕工薪階層負擔的同時強化征管，確保個稅規模做大并發揮應有的收入分配調節功能。其中，非勞動所得（財產轉讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結果必然是直接稅體系和納稅人意識難以真正建立；強化對直播等新經濟活動和娛樂明星等畸高收入群體的稅收征管力度；降低最高邊際稅率，提高稅收遵從度。寬稅基、低稅率、嚴征管是未來方向。

第四，改革消費稅，征稅范圍從煙、酒、汽車為主擴展到高污染高耗能、高端服務業，比如高端會所和酒店，征稅環節從生產環節后移至消費環節，并逐步下劃給地方，充實地方稅。

第五，提高資源稅、環境稅稅率，體現綠色發展理念和高質量發展導向。

第六，推動社會保險費改稅，強化征管的同時降低費（稅）率。

第七，穩妥探索研究數字資產稅、數字服務稅、碳稅等新的稅種。

（三）穩定宏觀稅負的同時加強預算管理，統籌財政資源，優化財政支出結構，擴大預算公開的范圍；優化債務結構，健全政府債務管理制度。

第一，政府憑借政治權力的稅收收入和作為產權所有人的收入都應當全部納入預算管理。目前政府產權收入僅僅包括土地以及部分資源產生的收入，要進一步擴大到其他資源，減少國有資源成為個別地方專享資源的情況。

第二，在收入增速下行與支出剛性不減的環境下，預算管理要加強統籌財政資源。目前政府性基金預算調入一般公共預算、一般公共預算調入社會保險基金預算規模逐步上升，有必要進一步統籌“四本預算”，將政府性基金預算中可統籌使用的部分納入一般公共預算。

第三，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預算補貼。關鍵在于提高國有資產劃轉社保的比例和資產質量、發揮養老保障體系中第二（企業年金和職業年金）和第三支柱（商業保險）的重要作用，實現多層次積累、提高養老保險基金的投資收益、盡快全面放開計劃生育、適時適當推遲法定退休年齡。

第四，提高財政支出績效，進一步優化財政支出結構、提高支出效率，把有限的財政資金用在“刀刃”上。政府收支體現國家戰略和政策方向，要加強對預算編制的宏觀指導，確保國家重大戰略落地。優化支出結構，從發展財政轉向民生財政，更多體現“取之于民、用之于民”；轉向教育、醫療、養老以及新型基建，增加對“人”的投資與消費。近年來，我國用于社保就業、醫療的財政支出占比有所增加，用于交通運輸、農林水等基建類支出占比有所下降。2022年社保就業、教育、醫療三者占財政支出的比重分別為14.1%、15.1%和8.7%，合計占比為37.9%，較2013年提高6個百分點，但仍遠低于美國、德國等發達經濟體。

第五，進一步擴大預算公開的范圍，提高公開的時效性和規范統一性，以促進納稅人更好地監督政府。當前省級政府預算公開有較大進步，但地市和區縣級預算公開還存在公開不及時、公開范圍不夠、公開內容不規范統一等問題。

第六，遏制隱性債務增量，化解存量，健全政府債務管理制度。

第七，優化債務區域結構，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區的舉債額度。強化績效管理，負債與資產匹配、成本與收益匹配，在有優質現金流的資產項目上加杠桿，穩定杠桿率。

第八，優化債務結構，實事求是面對風險。提高國債和一般債比重，降低地方債和專項債比重，遏制隱性債務增量；發行長期建設國債。提高國債比重，不僅可以拉長債務周期、降低債務付息成本，緩解地方政府債務壓力，而且能夠完善國債市場。提高地方政府一般債比重，降低地方政府專項債比重，可以避免缺乏項目收益的項目被包裝為有現金流的項目，讓潛在的風險顯性化。發行長期建設國債，支持外部性較強、受益范圍較大的重大基礎設施工程。由此，實現資金的投向與資金性質匹配，實現目的與手段的匹配，即地方政府公共服務的收支差由地方一般債支持，有專項收益的項目通過地方專項債支持，缺乏收益但屬于國家重大建設工程的項目通過長期建設國債彌補。

改革是一個艱難的歷程，需要有堅強領導和堅定意志，需要各方凝聚共識和共同努力，需要時機配合與內外協同。但是改革所釋放的紅利將影響深遠。在黨中央、國務院的堅強領導下，在部門間協作和上下協同努力下，新一輪財稅體制改革將再次創造新的奇跡。

（編輯 宋斌斌）