伙伴還是對手

李欣睿

內容提要：在當前動蕩加劇的國際形勢下，中歐關系具有戰略意義和世界影響，穩固拓展經貿關系，符合中歐雙方長遠利益。近年來，受中美大國博弈、俄烏沖突等因素影響，加之部分國家對“貿易平衡”的過度追逐，歐盟與中國的誤解、分歧有所加深。為穩固拓展中歐經貿關系，應積極利用現有機制與渠道、對不同成員國采取有所區別的經貿政策、通過多領域交流尋求最大共識，尋求中歐經貿關系回暖并拓展。

我在德國大學近四年，目睹了新冠病毒疫情蔓延、俄烏沖突等導致中歐經貿關系的變化，特別是作為歐盟重量級國家的德國對中歐經貿關系產生的態度變化。中歐經貿關系一直是雙邊關系的“壓艙石”。穩固拓展中歐經貿關系，并在政治、文化乃至認知層面拉緊中歐利益共同體的紐帶，符合雙方的長遠利益。

從“伙伴”到“競爭對手”：歐盟對與中國發展經貿關系的看法

在德國的五個年頭，我親身感受到歐盟對發展與中國經貿關系從“伙伴關系”到“競爭關系”的轉變，政策上從“積極推動”到“消極設限”的轉變。

2019年我剛到德國時，中歐關系盡管因中美貿易戰影響而有所下滑，但主流的聲音仍然是積極的。當時，歐盟對華經貿關系的定位，剛剛由此前的“戰略伙伴”關系，轉為“合作與談判伙伴、經濟競爭對手和系統性競爭對手”，但仍以“伙伴”為主看待中國。當時德國媒體及大學老師們關注兩件事：一是當年4月份中歐領導人會晤，雙方的聯合聲明中，盡管歐盟方面設法放進了一些類似“不得強制進行技術轉讓”“就鋼鐵產能問題保持溝通”等條款，但總體上仍然強調發展積極的雙邊經貿關系，特別是提出盡快結束中歐雙邊投資協定談判。2020年年底，按聯合聲明要求，中歐領導人共同宣布如期完成中歐投資協定談判。另一件事，2019年9月德國總理默克爾第十二次訪問中國。在與中國領導人會談中，默克爾重申了德國及歐盟對發展與中國關系的積極態度；承認中國在應對2008年國際金融危機中以負責任態度為全球做出了巨大貢獻，指出中國與其他國家同樣有發展的權利，不應阻礙中國的發展進程。總體上歐盟仍然把中國視為經貿方面的伙伴。

但從2021年始，中歐經貿關系急轉直下。歐盟從視中國為“伙伴”為主，更多轉向視中國為“競爭對手”。標志性事件，首先仍然是涉中歐雙邊投資協定。2021年5月20日，歐洲議會以壓倒性的票數通過了凍結中歐投資協定的議案。這一協議的達成歷經了七年的談判，而距離雙方達成共識才剛過去不到半年。2021年，三分之二的歐盟成員國設置了對中國的投資審查機制。立陶宛、愛沙尼亞和拉脫維亞等一起退出中國與東歐各國的“17+1”合作機制，并指斥中國反制歐盟成員國支持臺灣“獨立”的行為是“經濟脅迫”，開啟了歐盟針對中國所謂“反經濟脅迫”方面的立法。從德國情況看，默克爾剛離任，新聯邦政府就改變了腔調，提出中德雙邊經貿關系中，德國對中國過于“依賴”的所謂風險問題。經濟部長哈貝克上任伊始就表示，要減少對中國原材料、電池、半導體產品的依賴，同時還提出對中國在歐洲的投資應加大審查力度，甚至提出當時已基本達成協議的“中遠集團收購漢堡港集裝箱碼頭股份”“不可行”。隨即德國經濟部出臺了一系列措施，以“國家安全”為由，在加強對雙邊投資政策審查的同時，準備通過“回岸外包”“近岸外包”的方式，減少對中國所謂的“經濟依賴”。

2022年俄烏沖突爆發以來，中歐經貿關系熱度再度下滑。歐盟決策者中對中國持敵意態度的比例大升。大面上看，2022年歐盟對華直接投資為121億美元，大幅增長70%；中國對歐盟直接投資111億美元，增長21%，并且中國已連續第七年成為德國最大貿易伙伴。但這主要是延續了中歐經貿往來過去的基礎。實質上正在發生新的變化，歐盟各成員國不斷強化針對中國經貿往來的限制性政策，并逐漸形成共識。尤其是歐盟委員會主席馮德萊恩對華的態度主導了歐盟各國對華態度的轉變。

在2023年世界經濟論壇年會上，馮德萊恩首次系統闡述其所謂對中國“去風險”的總體構想；2023年6月，歐盟委員會出臺《歐洲經濟安全戰略》，明確提出歐洲經濟安全四大風險，即供應鏈安全、關鍵基礎設施和網絡安全、技術外流，以及經濟依賴武器化和“經濟脅迫”；并就“去風險”提出11項具體措施。盡管未明確四大風險源，但實質是指向了中國。為使11項具體措施落地，歐盟委員會在一些具體領域出臺了針對中國的立法，這其中包括投資審查、反脅迫工具法案、國際采購工具法案（IPI）、全球門戶倡議、《歐洲關鍵原材料法案》以及《歐盟芯片法案》等產業政策舉措，開啟了在經貿領域尤其是產業鏈、供應鏈及創新鏈與中國實質性“脫嵌”歷程。

在這種大背景下，2023年前三季度，中歐貿易額為5561億歐元，同比下降13.4%，其中歐盟自華進口降幅更是達到17.5%。德國在處理對中國經貿關系的態度及政策上，很難“獨善其身”。2023年7月，德國政府通過的首份國家戰略文件中，針對中國“去風險”和“減少依賴”是核心內容。文件特別強調：“近年來中國對歐洲的依賴程度在不斷下降，而德國對中國的依賴程度卻越來越高。單方面依賴關鍵的初級產品、尖端技術和個別市場會限制貿易選擇。德國希望在繼續參與中國經濟發展的同時，減少在關鍵領域對華依賴，以降低風險。”這也表明，歐盟內部基本達成對華政策的進一步協調，并且總體基調更加不利于中歐經貿關系的進一步發展。

“基于價值觀”還是“基于利益”：歐盟對華經貿關系變化的原因

歐盟對發展與中國經貿關系看法的負面化甚至“對手”化，背后的驅動因素到底是什么？從歐洲包括德國政府表態層面看，主要有兩種：

一是所謂“基于價值觀”。中國是迅速發展中的世界第二大經濟體，其發展模式與發展路徑都迥異于歐美。特別是近年來，中國提出“四個自信”“中國式現代化”，并且認為中國的發展“為廣大發展中國家展現了現代化的另一幅圖景”“創造了全新的人類文明形態”，這極大沖擊了作為先發國家的美國及其盟友。于是，美國率先虛構出“價值觀對立”這樣的敘事：即把中國的發展視為所謂“威權政權”對“民主政體”的威脅，認為中國的發展是利用了“民主政體”市場與技術開放的優勢，但卻威脅到“民主政體”的發展，同時可能為其他“全球南方”國家樹立一個“壞”的樣板。這背后的實質，是兩種制度兩條道路的沖突。

自2017年華盛頓明確將北京列為“戰略競爭對手”以來，美國的對中國的戰略也變得更具對抗性。中美之間圍繞經濟、科技和軍事的競爭博弈態勢復雜，特別是美國對華實施“脫鉤斷鏈”政策，拉攏很多歐洲國家構筑起“小院高墻”，試圖從政治、軍事、經濟多領域強化美歐捆綁、疏遠中歐關系。作為美國的傳統盟友，歐盟盡管想推行“戰略自主”，但仍然視美國為最重要伙伴，尤其在意識形態與國家安全領域。2019年，歐盟對華重新進行“三分法”定位時，在把中國定位為“目標一致時的合作伙伴”“在技術領導力方面的經濟競爭者”的同時，還把中國定位為所謂“推廣其他治理模式選項的制度性對手”，以此顯示與美國“基于價值觀的牢不可破的同盟關系”。2021年美國主導成立“美歐貿易與技術委員會”，更是打著“共同民主價值觀”的旗號，利用技術標準合作、供應鏈安全等審查機制，拉著歐盟加強對中國半導體、數字經濟領域的技術封鎖。在隨后相繼成立的國際量子產業協會聯盟、互聯網未來宣言聯盟等組織不僅將中國排除在外，而且刻意打上針對中國的政治色彩。

中美之間日益加劇的地緣政治競爭和經濟緊張局勢給歐盟帶來壓力，使得后者被卷入復雜的三角關系中并被迫站隊美國。而俄烏沖突中歐洲部分國家對中國立場的誤解，更影響歐盟對華態度，尤其是中歐和東歐。諸多政治因素左右下，歐盟對華經貿政策偏移，乃至歐盟各成員國對華態度的不確定、不穩定性，對中歐經貿合作構成了現實挑戰。

二是“基于現實利益”。近些年來中國的迅速發展，在歐洲產生了另外一種敘事：即壓迫了歐洲的發展空間。歐盟各國中相當部分政商界人士認為，中國的迅速發展以及中歐經貿合作過程中的“不平衡”，已經損害到歐盟本身的經濟利益。

首先，歐盟各國越來越在意中歐經貿中歐盟國家逆差問題。自新冠病毒疫情暴發以來，中歐之間貿易逆差迅速擴大，歐盟對華貿易逆差兩年內翻了一番，2022年達到歷史最高水平近4000億歐元，僅德國對華貿易逆差就達840億歐元，較2021年翻倍有余。歐盟對此表示擔心，表示不會繼續“容忍”這種貿易失衡，并將主要原因歸咎于雙方市場準入的不對等性以及所謂的“公平競爭”問題，要求“在市場扭曲的情況下實現公平的貿易競爭環境”。歐盟委員會主席馮德萊恩曾多次在國際場合提出對華“貿易平衡”問題，并且態度愈發強硬。

其次，歐盟各國越來越害怕中國制造業迅猛發展會“碾壓”其傳統優勢產業。2010年以來，中國對歐盟貿易升級，電機、電氣設備及其零件、橡膠和有機化學品等形成對歐盟順差。但在汽車及其零部件、高端醫療設備、光學儀器等制造業以及知識產權等服務貿易領域，歐盟形成對中國的巨大優勢。但近十年來，在制造業發展上，中國穩步進行轉型升級，正一步步趕上歐盟。2021年以來，中國新能源車迅猛發展并很快向歐美市場覆蓋，2023年年底，中國成為世界第一汽車出口大國。這也是歐盟堅持要啟動對中國電動汽車反補貼調查的原因之一。不僅是汽車，還包括高端儀器設備、芯片以及相關高技術領域，近幾年中國正一步步進行“進口替代”，這也被歐盟視為壓縮了其對華出口市場空間。不久前，歐委會公布了將予以風險評估的關鍵技術清單，即先進半導體、人工智能、量子技術和生物技術四個技術領域，亦是針對中國。

這方面，德國的反應尤其嚴重。中國曾經是德國汽車及零配件第一大出口市場，但目前在新能源汽車領域德國正被中國超越。不僅如此，作為世界制造業大國，德國先于中國啟動轉型升級，陸續推出《工業3.0戰略》、《工業4.0戰略》和《國家工業戰略2030》，但十多年后，中國制造業轉型升級已經獲得成果，而德國作為中國曾經的“老師”，卻仍然處于艱難的轉型過程之中，這也極大地刺激了德國財經界及某些政客的“玻璃心”。

最后，歐盟對華經貿態度的變化，還有一個無法放到桌面上的原因：即歐盟經濟發展與中國經濟發展的差距越來越大。2022年俄烏沖突爆發，歐盟經濟深受影響且越來越增長乏力。2023年歐盟和歐元區GDP增長率約為0.6%，而作為歐洲經濟引擎的德國，物價飛漲，經濟萎縮。據預測，2023年德國經濟將萎縮0.3%-0.5%，這也與中國年經濟增長再度形成較大反差。在美國的慫恿下，在日趨復雜的國際格局中，歐盟對中國經貿關系的定位，由“伙伴”走向“競爭者”。

守住基本盤與拓展新空間：暖化未來中歐經貿關系

盡管歐盟對待中歐經貿關系的態度變得更加消極，但畢竟中歐經貿關系的發展，已出現相互纏抱與嵌入之勢。從根本利益上看，雙方都有動力、有條件、更有責任持續發展好經貿關系。先求穩固，在復雜變化的國際形勢下最大限度求同存異，守住來之不易的貿易投資合作成果；再求拓展，尋求在更多領域更深層次開展務實合作的機會，建立更加多樣性的貿易網絡，推動形成世界經濟新的增長極。

第一，運用好中歐雙方已經建立起的聯系機制與渠道。一是維護好高層對話機制。始于2008年的中歐經貿高層對話作為中歐之間最高級別的溝通機制，是雙方在經貿領域樹立共同愿景、調和利益矛盾關系的最重要機制。即使是在中歐經貿關系出現種種問題的2023年，雙方領導人對于引領中歐關系健康穩定發展、促進世界穩定、繁榮還是表現出了一致的愿景。中國領導人明確指出，中國要做歐盟經貿合作的關鍵伙伴、科技合作的優先伙伴，以及產業鏈供應鏈的可信伙伴。歐盟不少國家亦予以了很好的回應。二是鞏固好“一帶一路”倡議基本面。自中國在2013年發起的“一帶一路”倡議以來，已與歐洲27個國家簽署了諒解備忘錄、議定書、協議等不同形式的合作文件，絕大多數都是歐盟成員國。“一帶一路”倡議在中歐經貿關系發展中繼續發揮橋梁與紐帶作用，要繼續努力維護好基本面，發揮好亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）作用。三是努力重啟中歐投資協定。中歐投資協定以“平衡、高水平、互利共贏”為特征，約定進一步擴大雙方市場準入，并超越世貿組織服務貿易總協定（GATS）的開放標準，對促進對外直接投資便利化、自由化具有重大意義。一旦順利實施，協定將為雙邊貿易提供更開放公平的市場環境和更穩定的投融資保障，從而加速商品、服務、技術和人才資源的雙向流動，深化兩大經濟體之間經貿關系。投資協定的有關談判2014年啟動，經歷了7年、35輪磋商，成果來之不易，應當珍惜。雖然目前被歐洲議會暫時“凍結”，但要努力重啟這個協定。尤其是要借助未來中歐經貿高層對話，將恢復此協定作為關鍵議題之一。

第二，以多領域合作帶動經貿關系回暖。盡管中歐經貿關系轉冷，但與中美結構性矛盾不同的是，中歐之間雙方利益相關的國際事務很多，可以通過在這些國際事務上合作，求取最大公約數，并逐步推動經貿關系整體回暖。在2023年中歐高層對話中，雙方對標了今后深化合作的領域，諸如環保、現代農業、農食、生物醫藥、民用核能、人工智能、通信、物流和跨境電商等。這些領域可以放在雙方目前發展關系的優先位置。一是可圍繞全球氣候變化與歐盟加強磋商與合作。中國在實現“雙碳”目標上，可借鑒歐盟先進理念及相關技術。目前，中國已將應對氣候變化作為中德合作的指導理念之一，加強與德國開展綠色科技、產業合作，可繼續完善合作機制形成經驗，向歐盟其他成員國推廣。二是加強在綠色能源和數字化領域的中歐規劃對接與標準聯通。當前，歐盟把推動綠色和數字化轉型作為發展重點，推動《歐洲氣候法》立法、推出《人工智能白皮書》《歐洲數據戰略》，旨在提升相關領域的國際競爭力，給中歐開辟相關領域合作提供了有利指引。中國可利用在太陽能板、風電設備和鋰電池等領域優勢，加強規劃指引，促進電動汽車、綠色能源合作；通過開展數字領域聯合研發、建立數字化示范合作項目等方式加強數字領域的合作雙贏。三是在全球南方減貧領域加強相互支持，促進雙方在第三方國家的能源開發、綠色發展等項目上合作。例如，對非洲的合作是中法兩國合作的重要領域，可以與法國一起加大對非洲的資源投入，圍繞公共衛生和教育等重點領域實施聯合項目，促進中法兩國的直接經貿合作。四是在知識產權加強協商。2021年中歐地理標志協定的簽署具有里程碑意義，協定的雙方首次大規模互認550個地理標志，意味著酒類、茶葉、農產品、食品等擁有地理標志的產品將在雙方市場中受到知識產權保護，有助于提升產品知名度、建立市場信任和開拓市場需求，為經貿合作注入新的動力。后續還應該在歐盟更為敏感的高科技領域，在承諾相互保護創新性專利等方面繼續加強磋商與合作。五是在倡導多邊主義上進行合作。中國正推動各國各方共享中國大市場機遇、共享制度型開放機遇、共享深化國際合作機遇，積極發展區域多邊經貿關系。近年歐盟持續倡導多邊主義，支持開放和接觸的貿易政策，其與中國在世界經濟愿景上的共識明顯大于分歧。一方面應拓展中歐在第三方市場合作。在自貿區覆蓋范圍重疊背景下，中歐對第三方市場的投資和商品貿易也能一定程度上拉緊中歐經貿關系。另一方面，應積極與歐盟共同維護多邊規則和自由貿易，可以利用國際多邊機制平臺，分享可持續發展路徑、交流政策實踐經驗，在氣候變化、生物多樣性、數字治理等領域深化合作。

第三，針對不同國家采取不同的外交辦法。歐盟內部不同國家對發展與中國經貿關系的態度并非完全一致。2023年7月，歐洲智庫中國研究網絡（European Think-tank Network on China，ETNC）發布了一份重要報告，主張歐盟內部各國必須加強對中國事務的協調力度。報告中使用了一個示意圖，顯示了目前歐洲各國對發展與中國經貿關系的不同考量（圖1）。即使是在當前背景下，仍然有法國、希臘、比利時、匈牙利、葡萄牙、西班牙等國，非常注重發展與中國經貿關系，而德國、冰島、挪威、瑞典、愛爾蘭、意大利等國，并沒有與中國經濟“脫鉤”的意向，只是由于意識形態及政治上考慮占了較大比重，致使雙方經貿關系發展遇到一些障礙；而真正既強調意識形態、又強調所謂“去風險”的都是類似拉脫維亞、立陶宛、愛沙尼亞、波蘭等國。

因此，面對歐盟各國的關切不同以及對中國的態度不同，中國外交也應采取不同的辦法。要繼續鞏固圖1中“第三象限”國家作為發展中歐經貿的“基本盤”，通過進一步的互利共贏，讓這些國家從中歐經貿關系產生的收益分配中，獲得更大份額。繼續耐心對待那些因在“政治和經貿之間”拉扯而搖擺的國家，在共識的基礎上，加強多元歷史文化交流，通過多讓對方到中國實在觀察，來逐漸獲得對方的理解與支持；繼續秉承互利共贏原則，特別是在對方對我有所依賴領域，建立起彼此信賴關系。對待圖1中右上角借口意識形態挑事挑釁、同時又以急于與我經貿脫鉤來標榜立場的少數國家，堅決有理有據進行反制，以斗爭求其合作，通過揭穿其“經貿政治化武器化”的企圖，來避免其他國家對我在搞所謂“經濟脅迫”的誤解。

第四，以穩定與法德等大國經貿關系為重點突破方向。法國德國等在歐盟扮演領導者地位，過去亦在與中國經貿關系方面基礎深厚。穩定與法國及德國的經貿關系，是下一步暖化及拓展與歐盟經貿關系的重點突破方向。目前，法國因與中國傳統友好歷史、相對獨立外交以及經濟互補性較強，即使在中歐經貿關系整體趨冷背景下，中法經貿關系受影響相對較小。但德國新政府意識形態色彩強烈，受美國政策影響較大，如何使德國與中國經貿關系盡快回歸正常，則需要付出更多耐心與努力。

在當前的國際大背景下，中德關系尤其是經貿關系的重要性是戰略性的。德國是歐盟創始六國之一，也是歐盟內部最大經濟體、歐盟最重要的國家，同時也是世界上最重要的制造業大國。穩定并暖化中德經貿關系，并借此進一步發展中德全方位戰略伙伴關系極為重要。

實際上，暖化并發展中德經貿關系基礎非常好。從現狀看，德國是中國在歐洲的最大貿易伙伴，中國是德國的最大貿易伙伴；兩國經濟互補性強，特別是在汽車與制造業領域，過去幾十年間，中國是德國汽車整車及零部件最重要出口國；2021年以來，盡管中歐經貿關系趨冷，但不少德國車企仍然陸續加大在華研發投入力度和加強新能源布局。而近年來，中國車企也加大了在德國投資，特別是動力電池行業，寧德時代及蜂巢能源都相繼宣布在德國建設多家海外工廠，看重的是德國完善的汽車工業體系、大量高技術工人以及科技創新能力；中德高層仍然非常重視與對方關系。2022年底，德國總理朔爾茨成為疫后第一個訪問中國的西方國家首腦，中國新任總理李強首次外訪的國家也是德國。

從歐盟及德國內部看，目前中德經貿關系最大的障礙是地緣政治的考量，背景是中美大國博弈及俄烏沖突。需要發揮好雙方已建立起的合作機制與渠道作用，尋求雙方在各領域最大共識，更要注重回應好德國對中德關系中若干領域的敏感與關切。近年來，中德陸續簽訂文化交流協定、政府間科技合作協定與教育交流合作協議，開展了類似中德高級別財經對話、中德高級別人文交流對話以及中德環境論壇等交流平臺。2023年，中德政府通過磋商，取得了建立氣候變化和綠色轉型對話合作機制、繼續舉辦中德高級別財經對話以及環境論壇、衛生對話等可喜成果；德方也發出了無意脫鉤、加強合作的信號，在歐盟內部發揮了積極引導作用反響。面對政治化、泛安全化造成的中歐經貿關系趨冷，需要繼續暖化并拓展中德高層級多領域寬維度溝通，帶動中歐關系回歸并穩定在務實合作的軌道上。

（編輯 楊利紅）