菲律賓“災害應對法”接受檢驗

文·圖/姚虹聿

據菲律賓國家減災管理委員會通報，受冷暖空氣交匯影響，自2022年底以來，菲律賓多地強降雨不斷，引發洪水災害，已有近200萬人受災。洪水還可能引發山體滑坡、泥石流等災害，造成更嚴重的影響。菲律賓政府正在多方面采取措施，以保護民眾的生命和財產安全。

據菲律賓媒體報道，近10年來，在總結經驗教訓的基礎上，菲律賓將應對自然災害的舉措進一步納入國家法律體系——現在到了檢驗“災害應對法”成效的時候。

痛定思痛

說到菲律賓的“災害應對法”，不能不提10年前那場罕見的臺風。2013年11月，臺風“海燕”肆虐菲律賓，造成巨大破壞。據美國咨詢機構“動力分析公司”評估，“海燕”給菲律賓造成120億—150億美元的損失，相當于該國GDP的5%。相比之下，2012年“桑迪”臺風重創美國，其造成的損失不到美國GDP的1%。

據菲律賓《星報》報道，“海燕”襲擊菲律賓中部時，重災區僅有少得可憐的援助物資和人員抵達——這是交通和通信中斷導致的。商店中的食品被災民搶購一空，絕望情緒不斷蔓延。當兩架菲律賓軍方的運輸機抵達災區附近的塔克洛班機場時，發現那里已有3000多名災民扎營，等待乘飛機離開。救災部隊在機場跑道周圍維持秩序，不料災民爭相登機，與士兵發生沖突，導致踩踏事故。

菲律賓《星報》反思：我們一度非常被動，沒有進行充分的準備，當海嘯、地震或洪水來襲時，才有所反應。我們對自己國家所遭受的災難深有感觸。另外，其他國家發生的災難以及應對措施，也對我們產生了深刻影響。比如日本，其經驗告訴我們：有一些災害是可以預防的，其后果也是可以避免的。

痛定思痛的菲律賓政府意識到，在國家法律體系中，有關預防災害和救助災區的法律法規應占據重要地位。另外，法律還應強調社會各界積極主動地應對災害，從而減少人員和財產損失。于是，菲律賓政府通過立法和修法，加快完善“災害應對法”。

確保預算和知識普及

菲律賓“災害應對法”是一系列法律法規的統稱，它有兩大特點：一是保障政府用于防災減災的預算；二是向民眾普及防災減災知識。

法律規定，菲律賓政府至少要將年度預算的5%用于防災減災，不設上限。而且各級地方政府在編列年度預算時，也必須遵守這一規定。

關于防災減災知識普及，菲律賓政府致力于三個方面。

一是通過宣傳指導民眾學習防災救災。例如關注電影電視中的防災救災場景；在泥石流等災害發生之前，為保護自己的生命及財產安全，加固建筑物；普及防洪知識，學習簡單易行的預警方法：在河邊的樹上標注刻度，當水位線漲到一定高度時，即采取相應的預防措施，包括有序疏散。

二是宣傳普及一定的地質學常識。例如觀察河道的變化——菲律賓農民往往很清楚其所在地區的水系，如果忽然出現新的天然水道，那么肯定是哪里出了問題。一旦發現異常，民眾須向政府報告。政府會派地質專家到當地勘查。如果有需要，地質專家可以留在當地工作一段時間，以評估災害發生的可能性，并為防災減災提供咨詢服務。

三是要求各地的防災減災機構繪制地質災害地圖，標注當地的所有建筑物、基礎設施等，以便在災害發生時進行防護，或實施遷移。

建筑物法規占據重要地位

據菲律賓《馬尼拉公報》報道，在菲律賓的“災害應對法”中，有關建筑物的法規占據重要地位，是防災減災、減少生命和財產損失的基礎。

2013年出臺的《菲律賓國家建筑規范》（以下簡稱《規范》），是“災害應對法”的重要組成部分。該規范要求建筑物具備一定的抵御自然災害的能力，以確保公共安全。具體來說，所有建筑物在施工建造階段必須遵守一定的規則，使用的建筑材料必須是安全、環保的。任何菲律賓公民和組織在建造、維修、改造、使用及拆除建筑物時，無論是私人建筑還是公共建筑，都必須遵守《規范》。未經許可建造房屋，或所建的房屋達不到標準，責任人將被處以高額罰款。

另一部重要法律《菲律賓綠色建筑法》，旨在提高資源管理效率和土地利用率，同時盡量減少建筑物對民眾健康和環境的負面影響。該法設定的建筑標準涵蓋原材料的數量，以及其類型、等級、品牌等方面的要求。

關于建筑物的位置，該法禁止在地質斷層線上建造房屋。另外，業主應盡量避免在有山體滑坡等風險的地段建造房屋。如果建房的地點無法改換，那么必須先加固、加深地基，在通過政府部門的鑒定后才可以繼續施工。《菲律賓綠色建筑法》還在房屋結構方面設定了最低標準，目的是確保建筑物具備一定的抵御地震、洪水等災害的能力，避免因設計缺陷導致生命財產損失。

災后恢復經濟的法規存在不足

在災害發生后的救助方面，“災害應對法”也有詳細規定。

自然災害頻發的菲律賓，在總結經驗教訓的基礎上，將應對災害的舉措進一步納入國家法律體系。

災害現場的救援工作如何進行，須依據專業救援團隊的判斷。政府應在災區設立足夠數量的疏散中心，每個疏散中心可容納數百個家庭的約2000名受災民眾，以免他們遭受可能發生的泥石流等災害的侵襲。

地方政府設立專門機構，受理來自私人的捐款，并對款項進行監管，確保其用于賑濟災民。菲律賓社會福利和發展部對賑災捐款和物資負責，收集、分類并分發各種救災物資，包括食品、煤油爐、火柴和衛生用品等等。在必要時，救災物資可通過菲律賓空軍的C-130等運輸機進行運輸。菲律賓軍方還有一項重要任務——與國際救援隊合作，針對受災嚴重的地區開辟空中急救通道，一旦發現幸存者，可立即將其送往醫院。

菲律賓社會保障系統辦公室，應根據災害情況啟動針對受災地區的援助計劃，其內容包括災區的養老金領取者可預支數個月的養老金，受災嚴重的災民可申請緊急貸款，等等。菲律賓勞工和就業部應投入資金，及時啟動“弱勢群體和零散工人就業計劃”，在災后通過舉辦招聘會、向企業發放風險補貼等方式，為受災民眾提供工作機會。這些舉措有助于減輕災害和其他突發事件對民眾就業產生的不利影響。

菲律賓遭受強降雨侵襲

據菲律賓《星報》指道，在菲律賓“災害應對法”中，有關災后恢復經濟的法規存在不足。

此次因強降雨天氣持續，作為政府“零傷亡”政策的一部分，很多企業暫停經營。不過，災區諸如超級商場一類的大型購物中心仍繼續營業，一方面提供物資，另一方面為無助的人們提供臨時避難所。這類企業的損失如何得到補償？政府對其災后恢復能夠提供哪些支持？這些都需要明確。除了商場，涉農行業和旅游也都面臨類似的問題。