加強數字貨幣的國家安全法治

文/李建偉 李鑫澳

貨幣是人類社會的偉大發明，是現代經濟的重要基礎力量。馬克思指出，貨幣天然是金銀，并揭示了貨幣是可以交換社會財富的一般等價物性質。恩格斯指出，貨幣創造了一種整個社會都向它屈膝的新的力量，并強調了貨幣對于整個社會的重大影響。

隨著數字時代的到來，數字貨幣成為世界各國競相研究、推進的貨幣新形態、新機制。作為一個國家以及國際金融基礎設施基石，由于數字貨幣對于各國金融主權安全與發展利益、支付結算匯兌體系運行、金融系統運行穩定、國際外匯儲備配置、國際財富分配等都具有重要的影響；尤其是在二戰后形成的布雷頓森林體系、牙買加體系以及國際貨幣多元化不斷演化背景下；在當前國際金融基礎設施等政治化、工具化甚至武器化趨向和國內守住不發生系統性金融風險底線的背景下；加強數字貨幣的國家安全法治是一項事關大局且長遠的、重要的課題。

正如習近平總書記所指出的：“金融安全是國家安全的重要組成部分。”包括貨幣主權在內的金融主權是國際法所確認的重要權力，對于各個國家的主權、安全及發展利益具有重大意義。為了更好地推進新時代我國數字貨幣的順利發展，加強國家安全法治體系建設，建議重點關注和推進以下工作——

明確我國數字貨幣的狹義界定為央行法定數字貨幣

目前，各國關于數字貨幣尚無公認的定義，一段時期以來各種官方、私人機構所謂的數字貨幣不斷涌現。總體而言，當前數字貨幣或準數字貨幣的類型，既有各國中央銀行等貨幣當局試點發行的央行數字貨幣，如我國央行推出的數字貨幣DCEP、印度央行推出的數字貨幣（CBDC）；也有如2017年由中本聰發明和創立的比特幣、俄羅斯程序員于2013年底創建的以太幣、瑞博公司發行的瑞波幣等私人機構發行的所謂數字貨幣；還有私人機構發行的應用于某一領域的數字化代幣，如騰訊公司發行的Q幣、京東公司的京豆等。

貨幣是一國金融系統的命脈與根基，由于數字貨幣涉及一個國家金融主權，其可以直接換取一國實際物質財富，且數字貨幣具有極其重大的外部性影響，筆者建議修訂《中華人民共和國中國人民銀行法》或《中華人民共和國人民幣管理條例》，增加“人民幣包括實物形式和數字形式”條款，明確將數字貨幣狹義界定為央行發行的法定數字貨幣，即“數字貨幣是一國中央銀行等貨幣管理當局發行的，以數字化、電子化存在的法定貨幣”。在法律上賦予數字人民幣法定貨幣地位，并禁止其他國家、私人機構發行的數字貨幣等在我國流通、使用、兌換、交易等，以維護我國的貨幣主權、安全和發展利益。

規范私人數字代幣的發售與使用

眾多理論和實踐均表明，金融、類金融是一個外部性極大的領域，政府必須予以監管規制。

對于數字代幣，尤其是各種以幣為名的虛擬貨幣，因其外部性較大，應在目前多用途預付卡、單用途預付卡等立法規范經驗基礎上，盡快明確立法規范、規制。

近年來，隨著金融科技的創新發展，數字代幣成為諸多領域的熱點，數字代幣不具有法償性與強制性等貨幣屬性，不能稱其為貨幣，更不能作為貨幣在市場上流通，對于其規制方式也存在不同的觀點和意見。

目前，對于數字代幣司法實踐上一般界定為虛擬財產。但是，對于這類數字代幣，如果沒有明確規定規范其適用條件、適用范圍、風險防控，結合當前社會大眾風險認知和規避能力狀況，很容易演化為其使用的擴大化——實質上構成準數字貨幣，進而導致侵害有關群體利益甚至出現影響金融安全的情況和事件。

由此，在明確了對于數字貨幣的立法規范后，對于數字代幣的發售和使用，應建立不同于數字貨幣的立法規范方向和規制規則。當然，對于虛擬財產類各種所謂“數字貨幣”與具有實體價值支撐的虛擬財產，要科學區分并區別立法予以規制。

數字貨幣的主權性與超主權性

金融主權是國際法所確認的重要權力，是在一切對內對外金融事務上，主權國家享有獨立自主、至高無上的各種權利；是關系國家發展戰略、經濟命脈和基本制度的金融權利；包括貨幣主權、金融機構控制權、金融市場定價權和金融調控獨立決策權等。

就貨幣而言，一般為主權貨幣，即主權國家政府根據主權國家的經濟狀況發行的、為主權國家的國家利益服務的法定貨幣。

通常而言，主權貨幣只能在一國國內使用、流通；在此基礎上，國際金融領域布雷頓森林體系、牙買加體系后一些強勢主權貨幣成為國際儲備貨幣。就數字貨幣而言，必然需要面對究竟是一國國內流通使用，還是國際化使用、流通，即超主權貨幣的問題。

由此，我國一方面要處理好數字貨幣傳統主權性與超主權性趨勢問題；另一方面貨幣主管部門也要高度重視并及時積極研究、回應其他國家數字貨幣、類數字貨幣以及虛擬貨幣在我國的存在與規制問題。統籌協調積極穩妥推進數字貨幣在國內國外兩大領域的發展，統籌好數字貨幣國家安全的國內法治和涉外法治。

建立健全央行數字貨幣監管機制

現代貨幣和金融建立在信用基礎之上，天生具有風險屬性。客觀而言，數字貨幣具有實名、經濟、便捷、可追溯等價值和安全優勢，但也面臨信用風險、操作風險、技術風險、法律風險、擠兌風險、違約風險、洗錢風險、黑客風險等一系列風險和問題。

如何平衡和兼顧數字貨幣的安全和效率，防止出現系統性金融風險，是一個重大問題。

由中央銀行統一對數字貨幣進行監督管理，有利于對涉及貨幣主權的數字貨幣進行有效的規范和管理。如對央行數字貨幣發行設定嚴格的安全系數和進行抗風險能力測試，加強網絡安全和系統安全建設，設置風險防范和處理機制等。同時由中央銀行負責對商業銀行的數字貨幣業務進行額度限制和開戶審批，由商業銀行負責個人和機構的數字貨幣賬戶錢包的審核和額度管理。

總體而言，我國探索發展法定數字貨幣，應充分研究如何發揮數字貨幣系統（相對傳統法幣系統）的效率、價值和意義以及實現路徑與保障措施；同時關注并在技術、立法、制度、監管等方面全面分析、妥善解決上述可能出現的風險點與風險隱患，以保障數字貨幣的積極穩妥發展與功能發揮。

對數字貨幣國家安全法治進行專門系統立法

與實體經濟領域不同，數字貨幣作為金融科技的重要創新，必須考慮金融和貨幣層面的運動規律把握和規則制定。如果任由科技野蠻生長，繼而創新創造、擬制所謂的數字貨幣，則必然造成貨幣和金融領域的失序甚至混亂，進而給廣大民眾造成巨大的損失，給社會經濟發展帶來一定的負面影響，最終危及國家金融穩定和金融安全。

數字貨幣是一項涉及領域眾多、影響深遠的包括科技創新、金融創新、法治創新等在內的集成創新。要知道，不是所有的創新都是具有積極、正面意義的，尤其是對于數字貨幣這一具有巨大外部性的金融創新而言。

數字貨幣的發行和流通是未來我國金融體系和涉外金融中的基礎要素，有必要制定專門的法律或行政法規為數字貨幣的發行、流通與安全保駕護航。

所以，筆者建議制定《數字人民幣條例》和《數字貨幣監督管理條例》。通過專門立法，對涉及我國金融主權的數字貨幣發行、流通、管理等相關法律法規進行修改和完善，尤其是要注重與國家安全有關條款的設定與安排，以服務和保障新時代我國數字貨幣有關事業的順利發展。