農村環境多元主體協同治理探析

[摘 要]在邁向現代化治理體系的背景下，建立共建共治共享的多元主體協同治理格局是實現我國環境治理有效的保障。而目前在實際的農村生態環境治理中政府、企業、社會公眾之間存在著溝通不足、權責不清、行動分散等問題，亟待建立多元協同治理網絡。依據協同治理理論與國家治理理論，就上述多元主體提出了提升協同治理能力，推動環境治理現代化的建議。

[關鍵詞]生態環境；多元主體；協同治理

農村的振興是國家繁榮的關鍵。但自改革開放以來，農村生態環境日益遭受破壞，各種環境問題層出不窮。以地方政府為主導的傳統治理模式已明顯不能適應發展需要，導致了公共資源被過度開發的“公地悲劇”[1]。在這樣的背景下提出了多元主體協同治理模式，此模式基于赫爾曼·哈肯的協同治理理論，強調各主體間的合作和共同發展。在這一模式中，政府、企業、村民、社區及社會組織共同參與，將農村生態環境視為共同責任，通過分工協作和協商，拓寬治理視角，促使從“環境換取增長”向“環境與增長共贏”策略轉變[2]。

一、農村環境多元主體協同治理的必要性

（一）整合農村環境多元主體治理“碎片化”的需要

1.相關主體“碎片化”

從農村環境治理的參與者與利益相關人來看，主要有政府、環保組織、事業單位、自治組織、鄉村企業與農民個體等多元治理主體。雖然，這些主體或多或少都參與到環境治理的過程之中，但因為主體的認知水平以及保護能力有限等多重因素，難以抵消在農村生產生活中對于環境破壞的速度。同時，多元主體沒有承擔起應盡的責任，也未建立起緊密的協同合作關系。

2.農村環境治理主體權責“碎片化”

權責不一致，基本上無法實現協同化與綜合化。特別是政府與村民、政府與鄉村企業之間存在著責權無法界定的問題。在環境破壞責任和環境恢復負責主體的界定上，還存在著無法律、無政策、無制度問題，導致許多村民、無良企業存在為了利益或者便利等破壞環境行為。對于管理部門來說，由于缺少環境治理責任意識而認為經濟發展大于環境保護與治理。對于村民來說，因其責任意識不強，沒有意識到環境對于自己的重要性，忽視了自身環境治理的主體責任。

3.農村環境治理過程的碎片化

環境治理一直是一個持續著的實踐，需要與時俱進，長期目標不變，短期目標靈活運用，與此同時實踐不斷更新保持連貫，實現理論與實踐及時更新，以及后續的監督與評價。而在農村環境治理實踐中，政府往往在項目開展前期對于項目的計劃制定和執行比較重視，而忽視其項目監督、評估、效果和優化，沒能從根源上反思環境問題發生，更沒有吸取與總結治理經驗。此外，環境問題的突發性、項目的時效性、領導者的重視度、部門的考核等都是導致農村環境治理碎片化重要因素。

（二）推進農村環境治理現代化的內在要求

黨的二十大報告指出“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”。盡管當前生態文明建設已取得了顯著進展，但農村環境治理依然面臨挑戰。

以經濟利益為導向的發展理念仍然盛行，“官本位”“一刀切”、小農意識等思維方式仍然影響著農村基層干部環境治理工作的向前推進[3]。一元化的生態治理模式早已經不能適應新時代環境治理發展需要。依據生態環境治理的內在要求必須依據制度邏輯、多方參與、生態公正和生態參與等原則，在環境治理中從政府“管理”轉向多元“治理”，促進各方的合作參與。目前，各參與方在治理過程中仍然面對多方挑戰，特別是在合作時，農村環境治理的思想根基“孱弱”問題、農村環境治理的話語權“失衡”問題和農村環境治理的制度體系“僵化”等。因此，明確這些問題并將其視為切入點，來考慮構建我國的農村環境治理多元主體合作框架是必要的。考慮到我國的復雜生態環境，基于治理現代化的要求，我國環境治理需要明確各方在環境治理中的角色，合理分配管理職責，同時處理好主體的關系，促進區域內的環境管理合作。在外部機制上，應鼓勵公眾、非政府組織和市場參與環境管理，并強化多方合作。多元主體參與的環境管理不僅可以解決目前政府單一管理的問題，還能有效地推動我國農村基層政府管理體系和能力的現代化，增強農村居民環境責任意識、主體意識。

（三）解決資本市場與生態環境的對抗性矛盾

在農村環境治理中，雖然農民因濫用農藥和非綠色生活污染環境，但鄉村企業的違規排污和生產活動是主要的污染源和生態威脅。許多鄉村企業因生產條件落后和環保技術不足，加上自身環保意識薄弱和為經濟利益所驅，受益于鄉政府監管不足和群眾監督缺失，存在逃避責任的心態。因此，部分污染企業從城市轉移到鄉村，視其為避風港。雖然這些企業在促進鄉村經濟發展方面起到了積極作用，然而為了追求財富價值，它們有時會損害鄉村居民的自然資源。鄉村企業單位能夠為本地域帶來經濟效益，拉動當地經濟增長，滿足政府的政績愿望，因此，在對話政府時，企業單位在環境治理問題上便占據了相對主導性的話語權。同時鄉村居民固有的生態意識淡薄和組織性不強，他們或基于鄉里鄉親的面子而選擇忍耐，或因為與污染企業有利益關聯而任由企業污染環境或破壞生態，甚至有些村民還因企業為鄉村帶來可觀的經濟增長而抱有感恩之心。所以一些企業單位以強勢集團的姿態存在于當地，并以各種方式將政府環境政策性決策轉變為自己的逐利需要[4]。而政府也樂見其成，與其達成一定的互幫互助模式。

二、農村環境多元主體協同治理的問題探析

（一）參與主體意識與能力不足

當前農村治理中，政府和村民自治組織是核心參與者，但其治理意識、能力與監管意識有待提升。在環境治理上，政府政治控制依然占主導，在評估壓力下，難以優先考慮公眾和實際需求，導致效率先行的處理方式。這根源在于對環境保護的理解不足。基層治理面對多方相關利益者時，缺乏有效協作、監管機制和可持續策略。盡管現有的農村環境管理策略強調宣傳和協調，但并未解決根本問題。除基層政府外，市場經濟主體作為多元治理主體之一應該擔當部分治理責任，而且許多鄉鎮企業的發展嚴重依賴于自然環境資源，也是造成當地污染的重要原因之一。隨地方經濟發展，中西部農村涌現出許多鄉鎮企業和大型養殖戶。這導致廢水、動物糞便不合理排放，破壞農村周邊生態。因技術、資金或能力限制，在農村環境治理中也表現為缺位狀態，主體性表現不足。而農民是農村發展的主力軍，是農村環境建設主體力量，但大多數農民所受教育程度不高，環境保護意識和自覺性不強，加之政府宣傳力度不足以及當地條件的制約，缺乏環境責任感，特別是在經濟利益與環境保護的關系上更側重于維護自身生存利益，會傾向于前者。與城市相比，農村的環境問題往往被忽視，其臟亂差現狀被視為常態。從大局看，各利益相關方可能未充分認識到這些問題的嚴重性，可能低估其帶來的后果與挑戰。

（二）多元主體協同參與渠道不暢

從我國環境治理的實踐來看，長期以來政府在農村環境治理中充當著“領導者”的角色。而對政府來說，地方的經濟效益以及上級的考核和晉升往往是重要的指標內容。所以為了盡快取得成果，政府在短期利益導向下，往往會輕視對環境污染企業的監管溝通，在企業引進過程中忽略農村集體利益，忽視村民的環境權益，導致環境利益相關主體間的關系失衡，引發環境治理缺乏系統性主體參與危機，使得村民參與環境治理的主體作用缺位。加之缺乏明確的協調機制和組織結構，也使各利益相關方難以有效協同行動，導致各利益相關方之間缺乏及時的信息共享，致使他們不了解彼此的立場、資源和計劃。企業追求最大化利益，面對農村環境保護，常因缺乏職責與規范而忽視環境破壞。農村居民及村委會追求經濟利益，常在環境與經濟間優先考慮經濟，缺乏堅定立場。此外，村民與政府溝通不足，多數村民在環境問題上過度依賴政府，缺乏主動性。而溝通障礙與信息不流通使得村民需求難以響應，共治機制不暢通。

（三）多元參與主體權責模糊不清

多元化的環境治理主體正在逐漸形成，為了確保治理工作的順利進行，明確各主體間的角色和職責變得至關重要。真正的協同治理，是基于政府、企業、居民和社會組織之間權力、利益、風險和責任的共同分享。若各方的職責界定不明確，或權責關系模糊，將嚴重阻礙協同治理機制的完善與實施。受傳統治理和行政模式的影響，政府在農村環境治理中表現出碎片化思維，各主體各自為政，導致不明確的治理目標。其中，政府過多干預公共資源，導致資源分配不合理。而且農村環境治理涉及多個部門，存在責任推諉問題，導致治理低效和資源浪費。而企業在治理中參與度不足，過度追求利潤且對高投入治理項目感到力不從心。由于行業規范缺失和監管不足，許多企業規避環保責任，影響全面參與治理。而作為重要治理主體的農村村民存在受教育程度低，對于利益權衡上的偏向以及政府宣傳認識不足等問題，以及村民主體上的主人翁意識淡薄，表現為治理上嚴重缺位狀態。

三、農村環境多元主體協同治理的推進路徑

（一）規范多元主體的權責邊界

社會治理要不斷創新，構建多元主體參與的社會治理共同體，農村環境整治也應開拓創新，建立多元主體間的良好互動網絡。首先，轉變政府職能。界定政府主體的角色，合理劃定其權責邊界。政府部門在環境治理中需扮演好協調者與監督者的角色。環境治理問題的關鍵在于政府行政權力的介入程度、效用邊界和路徑選擇，尤其需要轉變職能并確立服務農村治理與發展的思路。基層政府要成為多元協同共治理念的傳播者，增加對環境保護的宣傳力度，增強鄉鎮企業、農村居民對環境改造的認可度，營造良好的參與氛圍。其次，提升社會主體治理能力。市場主體方面，需強化企業社會責任感并提升綠色生產理念，發揮技術優勢引導綠色產業。政府應引導企業關注生態環境，整合資源，推動綠色發展技術創新。還應用經濟和法律方式促使企業轉型，降低污染。社會公眾方面，需加強對農村環境治理認知。政府應普及相關知識，培養群眾環保意識，搭建反饋平臺，促進公眾參與；還應完善生態補償機制，確保農村居民權益。基層組織需提高自治能力，政府應明確其職責，組織培訓，保障其治理效果。社會組織自身應拓展資源渠道、提高籌資能力，政府可以提供補助支持；也需規范運作，加強人才培養，與其他組織合作，助力農村環境治理。

（二）建立互信合作制度保障

農村環境協同共治強調“打造共建共治共享的社會治理格局，社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。這要求多元主體在制度的保障下樹立良好的環境保護意識，建立良好的溝通渠道。首先，需構建多元主體合作機制。農村環境治理需政府、社會組織和村民齊心協力。政府需要提供政策和資金助力，與企業構建合作，確保治理專業與高效；企業則運用專業知識和人力資源進行協助；村民，作為關鍵角色，需調整可能危害環境的行為，并建言獻策；社會組織則聯結各方，推廣環保知識，強化村民的環保認知。總體而言，齊心協力、多方合作才能真正改進農村生態環境。另外，必須構筑嚴格的監管架構，對所有參與者施加制約。政府、社會組織和村民之間形成一個相互制衡的結構才能夠穩固并增強環境治理效能。政府應主導，嚴格監管治理進程，對不達標區域予以指導，以贏得公眾信賴。村民和企業應監督政府的策略和實踐，防范基層不當行為。

（三）建立協同共治的互動網絡

第一，多元化主體共同參與鄉村自治既是一種組織形式，也是在國家推進美麗鄉村建設進程中形成的一項制度安排。在這樣的框架內，應確立周期性的協調溝通會議制度，多元主體以此來分享治理經驗和計劃、政策、措施。結合具體需求，設立一個監督團隊，匯集村民和社會組織的代表，負責搜集治理信息，并定期報告給相關負責人。考慮到資金需求，可與外部企業和基層政府合作建立治理小組。另外，各專業領域的社團應組建專家團隊，提供技術指導，確保治理工作的高效進行。

第二，多元主體的溝通至關重要，建立信息平臺交流能夠促進治理效率的提升。信息平臺的建構能更好地探討治理成果和識別問題，提高治理效率。隨著大數據、AI和“互聯網+”等技術的進步，我們應最大限度發揮其潛力，推動農村環境的綜合管理。信息技術平臺能為農村環境問題提供實時監控和數據收集，輔助科學決策。比如，通過數據分析，管理者可以快速掌握關于農村環境的各項信息，基礎管理人員可以及時查看環境狀態。同時，為了更有效的溝通和交流，信息平臺應增設在線功能與各方鏈接，宣傳治理政策與成果，同時也接納并回應村民的監督反饋和建議。

結束語

農村環境治理的多元主體參與，不僅是鄉村振興戰略的關鍵環節，也推動著鄉村治理現代化的發展。深入研究這種多元參與模式可以幫助我們明確每個主體在農村環境治理中的角色，調動他們的積極性，并確保整體治理的效率和品質得到提升。當前我國農村環境治理中多元參與機制仍有許多不足，如制度法規的不足、參與主體的素養問題及參與渠道的限制等。為了優化這一治理模式，需要提高各方對多元主體參與的重視，鼓勵村級組織走向真正的自治，并確保不同主體間能夠協同共治，共同為農村環境治理發展貢獻力量。

參考文獻

[1]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[N].人民日報，2021-03-13（1）.

[2]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022：49-50.

[3]王鑫，尹貴斌.探賾農村生態治理現代化的有效路徑[J].黑龍江環境通報，2023，36（1）：

[4]呂文飛，王英.中國鄉村生態治理現代化多元主體共治探究[J].現代經濟探討，2023（5）：127-132.

作者簡介：張麗（1997— ）女，漢族，湖南懷化人，中南林業科技大學，在讀碩士。

研究方向：馬克思主義中國化。