地方政府土地財(cái)政與土地金融發(fā)展演變歷程

魏夢圓　張學(xué)瑞　張瑞崢　夏鑫陽

以土地財(cái)政和土地金融為動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式雖飽受爭議與批評，但其推廣與發(fā)展有其歷史必然性。在中國分稅制改革后，各地地方政府以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與財(cái)政稅收優(yōu)惠來解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金短缺，如何快速積累建設(shè)的原始資本成為當(dāng)時(shí)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心問題。借鑒上個(gè)世紀(jì)香港的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對于該問題的探索與解決過程中逐步演化出了土地財(cái)政與土地金融。土地財(cái)政與土地金融幫助作為發(fā)展中國家的中國以和平、令人意想不到的速度完成原始資本積累，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化、工業(yè)化形成了正向循環(huán)。但以土地財(cái)政的方式進(jìn)行積累有其根本性的問題，個(gè)人、社會(huì)、國家都承受著不同程度的代價(jià)，如何找到新的、合適的金融引擎成了當(dāng)下中國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。

一、前言

十九大報(bào)告提出，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。2020—2022年國企改革三年行動(dòng)計(jì)劃是以國有企業(yè)投資替代土地財(cái)政與土地金融進(jìn)行發(fā)展的重要探索。基于私人、外資資本的特性以及諸多失敗國家案例可以看出，世界各國現(xiàn)代大規(guī)模工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，政府主導(dǎo)的大規(guī)模投資是不可或缺的，世界上各個(gè)國家在工業(yè)化道路上進(jìn)行資本原始積累的方式各具特色，既包含早期西方國家的對外擴(kuò)張、殖民掠奪，也有社會(huì)主義國家利用“工農(nóng)業(yè)剪刀”的方式來實(shí)現(xiàn)積累。雖然改革開放初期實(shí)現(xiàn)了初步工業(yè)化，但是“底子薄”的國情仍然存在，于是土地成為了中國大規(guī)模建設(shè)的融資工具，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融引擎。如今中國實(shí)現(xiàn)的大規(guī)模工業(yè)化、城市化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就雖然依賴于1994年分稅制改革后不斷演化的土地財(cái)政、土地金融，但是該發(fā)展模式無法持續(xù)，國家各個(gè)層面承受的代價(jià)不斷上升。

二、土地財(cái)政與中國現(xiàn)代化發(fā)展

（一）國家工業(yè)化發(fā)展與原始積累

中國選擇的工業(yè)化道路不同于西方國家的開始于紡織業(yè)的“先輕后重”模式，而是采用了“先重后輕” 具有長遠(yuǎn)眼光的發(fā)展方式，但是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)對于當(dāng)時(shí)的中國極為困難。由于重工業(yè)具有回報(bào)周期長、見效慢以及前期需要大量資金投入等特點(diǎn)，并且中國在建國的工業(yè)化初期，存在“底子薄”“一窮二白”、建設(shè)資金嚴(yán)重不足等問題，于是采取了與諸多社會(huì)主義國家相同的發(fā)展策略，將工農(nóng)業(yè)剪刀差以及蘇聯(lián)各方面的援助作為國家各項(xiàng)啟動(dòng)資金的主要來源，工農(nóng)業(yè)剪刀差將農(nóng)業(yè)部門的積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門。工農(nóng)業(yè)節(jié)約下來的積累為初期的工業(yè)化提供一部分原始資金，為奠定新中國的工業(yè)初步基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。在實(shí)現(xiàn)了初步的工業(yè)化之后，上升至更高一階段的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的工業(yè)化與城市化所需資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于初期建設(shè)時(shí)期。農(nóng)業(yè)部門可以轉(zhuǎn)移的積累本身就相對微薄，對于基礎(chǔ)建設(shè)之后的進(jìn)一步發(fā)展幾乎無力支撐。在改革開放初期，中央在財(cái)政方面極其緊張，因而對于地方的發(fā)展扶持主要側(cè)重于政策方面。當(dāng)時(shí)中國并不能依靠初步成長的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)大量的資本積累。因?yàn)槭紫裙I(yè)區(qū)本身就有較多稅收優(yōu)惠，政府無法獲得可觀的財(cái)政收入，其次僅靠加工“掙辛苦錢”的微薄收入與中國工業(yè)化初期運(yùn)用工農(nóng)業(yè)剪刀差“省吃儉用”的方式別無二致，無法長久支撐，并且改革開放初期的中國在高新技術(shù)與高附加值工業(yè)產(chǎn)品方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方國家，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)與大規(guī)模建設(shè)所花費(fèi)的費(fèi)用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法依靠出口原材料與賺取的加工費(fèi)用彌補(bǔ)的。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)原始資本積累的探索

在分稅制改革前，土地出讓收入并不是地方政府主要的預(yù)算外收入來源，而且中央政府也要分走一部分。因此，地方政府對做大土地出讓收入方面缺乏動(dòng)力。分稅制改革緩解了中央財(cái)政緊張的急迫問題，對全國的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)，但地方政府在這個(gè)過程中卻形成了巨大財(cái)政收支缺口。同時(shí)，“財(cái)權(quán)層層上升，事權(quán)層層下壓”，越往基層，財(cái)政壓力越大。其他稅制改革進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政壓力，加之地方政府在招商引資中的稅收、財(cái)政方面存在激烈競爭，因此地方政府越來越依賴非稅收收入。改革后土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)交付給了地方政府。初始，這部分收益并不可觀，在“98房改”實(shí)行住房分配貨幣化與確定了政府對土地建設(shè)壟斷地位的《土地管理法》實(shí)施后，土地的價(jià)值在之后一路飛速增長。土地財(cái)政收入屬于預(yù)算外收入，支出的決策空間相對預(yù)算收入大，預(yù)算外的收入如何支配不受中央政府的掌控，因而受地方政府青睞。也有研究證實(shí)了土地財(cái)政是地方政府將本地GDP最大化的一種手段，在GDP錦標(biāo)賽的催動(dòng)下，地方政府也傾向于獲得可觀、易于支配的收入、進(jìn)而加大本地公共投資與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？傊?，在地方財(cái)政壓力與投資沖動(dòng)的兩方面作用下，土地財(cái)政逐步成為各地大規(guī)模發(fā)展所依賴的重要資金來源。從發(fā)展歷史上來看，中國曾大量引進(jìn)西方先進(jìn)技術(shù)，但與先進(jìn)技術(shù)相關(guān)的大規(guī)模建設(shè)又遇到了嚴(yán)重的資金緊張問題。部分發(fā)展起來的國家過去依靠諸如戰(zhàn)爭、舉債的方式實(shí)現(xiàn)了本國的原始資本積累。對于中國而言，以上方式均無法考慮。中國政府一直奉行的是獨(dú)立自主的和平外交政策，無論通過何種形式的戰(zhàn)爭實(shí)現(xiàn)的積累，幾乎均不在考慮范圍之列。同時(shí)，中國基于其國家體量與在世界舞臺(tái)上的地位，冒著受制于美國的風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模舉美元債亦不可行。香港地狹人稠，但上個(gè)世紀(jì)的香港政府出讓土地使用權(quán)收入可觀，竟一度高達(dá)35.4%。其土地批租制度似乎是一種和平又快速的資本積累方式，較為符合中國國情，大陸方面由此以深圳為試點(diǎn)進(jìn)行改革，逐步探索。20世紀(jì)90年代《出讓國有土地使用權(quán)審批管理暫行規(guī)定》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》相繼出臺(tái)，規(guī)定了土地使用權(quán)出讓、出租、抵押等各項(xiàng)細(xì)節(jié)問題。1998年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，逐步過渡到住房供給商品化，房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入了市場化階段。

三、土地財(cái)政、土地金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（一）土地財(cái)政帶動(dòng)下的經(jīng)濟(jì)正向循環(huán)

地方政府出讓土地使用權(quán)，根據(jù)對象不同有所區(qū)別，依靠這種設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)可觀的土地出讓收入與正向經(jīng)濟(jì)循環(huán)。簡單來看，地方政府出讓土地分為商業(yè)用地和工業(yè)用地。工業(yè)用地用于吸引大量實(shí)體企業(yè)入駐，政府出售價(jià)格相對較低，同時(shí)負(fù)責(zé)為工業(yè)用地提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實(shí)現(xiàn)為城市招商引資，帶動(dòng)就業(yè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，增加城市競爭力，進(jìn)而吸引人口，拉高房價(jià)；商業(yè)用地出售住宅或者用于商業(yè)經(jīng)營，價(jià)格高，為城市進(jìn)一步發(fā)展“融資”。隨著大量外地人口來本地入駐，對房產(chǎn)的需求量不斷提高，抬高房價(jià)與地價(jià)，從而地方財(cái)政相對變得寬裕起來。財(cái)政充裕的地方政府進(jìn)一步給予企業(yè)稅收、財(cái)政優(yōu)惠政策，興建大量基礎(chǔ)設(shè)施，吸引更多企業(yè)入駐，由此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向循環(huán)。在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為重要權(quán)重的地方官員考核升遷標(biāo)準(zhǔn)下，對該經(jīng)濟(jì)正向循環(huán)進(jìn)一步促進(jìn)，主要體現(xiàn)在地方政府在吸引企業(yè)入駐的“軍備競賽”上，地方政府之間競相加大土地征用與供給規(guī)模，以很低價(jià)格出讓土地。

（二）向土地金融的過渡

然而，僅僅依靠地方政府出讓土地使用權(quán)獲得的收入顯然是無法支持中國過去幾十年令人嘆為觀止的大規(guī)模、高速發(fā)展。該部分收入與各類大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的投資量相形見絀，因此土地財(cái)政僅僅是表象，其逐步演化為土地金融。實(shí)則這個(gè)過程也符合土地的特性，地方政府為建設(shè)而舉債過程中通過抵押土地使用權(quán)解決信用問題。鑄幣權(quán)和土地所有權(quán)均歸屬國家，因而，該過程相當(dāng)于以土地為信用基礎(chǔ)發(fā)行貨幣。由此，土地成為了融資工具。實(shí)現(xiàn)了利用土地以后的變現(xiàn)能力，支付當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)需求的大量資金。在這個(gè)發(fā)展模式下，城市如同公司，房產(chǎn)與土地使用權(quán)如同股票。普通民眾通過購置房產(chǎn)實(shí)現(xiàn)入該城市的“股”，城市將發(fā)行“股票”融來的大量資金投資開發(fā)土地、增加城市競爭力進(jìn)而進(jìn)一步抬高房產(chǎn)價(jià)格。這類敘述不無道理，中國經(jīng)濟(jì)過去發(fā)展的幾十年，房價(jià)對GDP有明顯影響，房價(jià)及宏觀經(jīng)濟(jì)存在穩(wěn)健性，均保持著穩(wěn)定上升的趨勢。

四、土地財(cái)政與土地金融的結(jié)構(gòu)性問題

地方GDP與就業(yè)水平對土地財(cái)政、土地金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成的循環(huán)依賴程度十分高，上述模式正向循環(huán)的動(dòng)力即為房價(jià)的不斷上漲。然而，房價(jià)如若下跌，普通民眾對城市的發(fā)展前景便無法看好，新房產(chǎn)難以售出，信心下降而不愿“入股”，房地產(chǎn)商不愿“承銷”，政府的招商引資與進(jìn)一步建設(shè)的資金可能面臨短缺，進(jìn)而投資縮水，該段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)不樂觀，導(dǎo)致進(jìn)一步惡性循環(huán)。為避免房價(jià)下跌可能帶來的惡劣影響，政府的舉措同一般公司方法類似，舉債大量購買自己的“股票”，讓“股票”繼續(xù)上漲，暫時(shí)恢復(fù)市場的信心，先盤活以往這套模式的正向循環(huán)。但是該套循環(huán)模式的根源性問題在于房價(jià)不能下跌，地方政府難以承擔(dān)下跌的后果，只能運(yùn)用各種手段維持其增長，因而這套系統(tǒng)是不可持續(xù)的。其實(shí)原本的土地財(cái)政制度本可以在設(shè)計(jì)上留有一些“儲(chǔ)蓄”，保持政府對這套系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力，以應(yīng)對不可避免的房價(jià)下跌階段。但是在過去經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的考核、升遷體制以及地方發(fā)展壓力之下，地方政府之間招商引資的“軍備”競賽十分激烈。在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的“儲(chǔ)蓄”選項(xiàng)與“早花錢”大力推動(dòng)投資建設(shè)選項(xiàng)，地方更傾向于選擇后者。

在中國發(fā)展歷程上，土地財(cái)政在初期提供了大量原始資金助力各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但到了一定程度后就會(huì)在全國范圍內(nèi)對其他行業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重的擠出效應(yīng)。這個(gè)擠出效應(yīng)作用機(jī)制雖不同于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政府投資通過利率影響私人投資與消費(fèi)的擠出效應(yīng)，但是在結(jié)果上卻相近，都會(huì)使得私人投資、消費(fèi)受到抑制。房地產(chǎn)對于其他行業(yè)的擠出效應(yīng)本質(zhì)是基于其利潤高、風(fēng)險(xiǎn)低等特性，民眾在眾多投資選擇中傾向于對其進(jìn)行投資。房地產(chǎn)現(xiàn)階段發(fā)展水平占據(jù)了大量的資金資源、社會(huì)資源。社會(huì)總資金水平有限，那么其他行業(yè)的資金相對不足，進(jìn)而增長放緩或者停滯。以制造業(yè)為例，房地產(chǎn)對于制造業(yè)的擠出效應(yīng)主要通過資金渠道產(chǎn)生影響，資金要素的擠出影響明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與擠出效應(yīng)呈現(xiàn)正相關(guān)。房地產(chǎn)外的其他行業(yè)因擠出效應(yīng)，發(fā)展相對受限，進(jìn)而影響到國民經(jīng)濟(jì)增速。而土地財(cái)政下的房價(jià)、地價(jià)又不斷增長，兩方面相互作用勢必不斷加大居民壓力。而對農(nóng)業(yè)而言，政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，可能會(huì)使得城市無序向農(nóng)業(yè)用地蔓延。土地財(cái)政、土地金融在中國發(fā)展前期的房價(jià)不高、發(fā)展空間大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁，居民收入增加快的整體情形下，無疑是十分強(qiáng)勁的金融引擎，但當(dāng)房價(jià)增速超過了實(shí)際國民收入的增長，無論是政府還是民眾的負(fù)擔(dān)都將不斷加重，由此抑制私人投資與消費(fèi)。住房貸款是家庭債務(wù)的一個(gè)主要組成部分，房價(jià)的快速增長和住房銷售的增長對居民部門的杠桿率上升有著顯著的正向影響。并且，居民部門杠桿由于其增速快、水平高的特點(diǎn)，已成為總杠桿攀升的主要驅(qū)動(dòng)力。中國居民部門的杠桿率在過去快速上漲，從2008年的17.9%一路漲到2021年的62.2%，壓力巨大與快速增長顯而易見。在買房的部分低收入群體中，家庭貸款年利息是年收入的兩倍，他們或無力支付進(jìn)而“斷供”，或依靠家里其他人來分擔(dān)，將還貸壓力擴(kuò)散。

五、結(jié)論：土地財(cái)政與土地金融發(fā)展模式的弊端不斷顯現(xiàn)并且不可持續(xù)

中國依靠土地財(cái)政和土地金融以和平的方式完成了大量可觀的資本原始積累，毫無疑問是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的奇跡。但是其代價(jià)也來源于這套模式，當(dāng)土地和房產(chǎn)成為地方的一個(gè)重要的融資手段時(shí)，土地財(cái)政、土地金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所構(gòu)成的正向經(jīng)濟(jì)循環(huán)要求房價(jià)必然是不斷上漲的。并且，源源不斷地通過房地產(chǎn)這個(gè)窗口為這種循環(huán)發(fā)展模式注入資金的始終是廣大的民眾。中國追求逐步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長逐步放緩，而房價(jià)仍然高速增長。二者如此的變化勢必導(dǎo)致民眾的負(fù)擔(dān)加重，尤其是對于當(dāng)下涌入大城市的青年群體。

房價(jià)上升到一定程度，必然會(huì)對社會(huì)各個(gè)方面產(chǎn)生重大影響。民眾層面：房價(jià)上升如此之快，民眾感到社會(huì)不公與貧富差距的不斷拉大，過去財(cái)富差異不大的兩個(gè)人其中一個(gè)選擇了購置房產(chǎn)，進(jìn)而水漲船高，率先完成了個(gè)人財(cái)富的快速增值，然而該人可能并未創(chuàng)造出與之相匹配的社會(huì)財(cái)富。目前的高房價(jià)又幫助其在實(shí)現(xiàn)階層躍升的同時(shí)客觀上給后來者構(gòu)筑了進(jìn)入城市的壁壘，可參考日韓的高房價(jià)與低欲望社會(huì)。沒有在早期對城市“入股”的年輕人、外地人的各項(xiàng)在城市生存的成本不斷拉高，進(jìn)而被高房價(jià)帶來高創(chuàng)業(yè)成本。民眾的消費(fèi)與私人投資受到抑制，宏觀經(jīng)濟(jì)層面無法充分發(fā)揮私人投資消費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)，國民經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)一步受到抑制，社會(huì)活力整體下降。在這套模式下，這些棘手的問題反而會(huì)隨著大眾的辛苦勞作與財(cái)富增長變得更為嚴(yán)重，就算部分人因機(jī)遇與努力獲得了可觀的財(cái)富，出于追求穩(wěn)定的心態(tài)還是傾向于將自己的資金積累注入房產(chǎn)進(jìn)行增值。

即使目前工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就舉世矚目，但眼下，中國與西方在各個(gè)領(lǐng)域的競爭是全方位的、十分激烈的，中國不能停止進(jìn)一步升級與發(fā)展的腳步，在各領(lǐng)域的大規(guī)模資金如何籌集仍是個(gè)重要的問題。土地財(cái)政與土地金融發(fā)展模式的弊端不斷顯現(xiàn)，并且不可持續(xù)。因此在可預(yù)見的未來，以土地為金融引擎的發(fā)展模式勢必要逐步改良、替換。2020—2022年國企改革三年行動(dòng)計(jì)劃，指向著一種較為可行的思路，是對新的“籌資”方案的探索。新加坡有大量的國企、大規(guī)模的國有資產(chǎn)，這一點(diǎn)與中國比較相近。并且，如今新加坡國企的狀態(tài)似乎是中國國企改革不斷前進(jìn)的目標(biāo)，新加坡的國營企業(yè)一開始就是獨(dú)立運(yùn)作，經(jīng)營與策略的制定獨(dú)立，其國企的效率與營收與國民經(jīng)濟(jì)總量相比較為可觀。國家從主要管企業(yè)經(jīng)營到主要管資本，這是國營企業(yè)三年行動(dòng)計(jì)劃最核心的部分。

十九大報(bào)告提出，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。能不能通過加速推動(dòng)國有企業(yè)改革，做大國有企業(yè)，促進(jìn)國有企業(yè)對社會(huì)的投資來應(yīng)對土地財(cái)政的缺口，進(jìn)而一步步替代土地財(cái)政與土地金融，當(dāng)下中國對此的初步探索已見成效，但前行之路仍顯漫長。

（作者單位：1西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2西藏大學(xué)旅游與外語學(xué)院；3西藏大學(xué)理學(xué)院）