論財產權的過度限制及其緩和措施

謝立斌

關鍵詞：財產權的過度限制；管制性征收；基本權利；補償

一、問題的提出

作為憲法保障的公民基本權利，財產權旨在確保個人能夠依照其意志自由支配其財產，不受公權力侵害。同時，財產權還具有社會屬性，承擔為公共利益作出犧牲和讓步的義務，相應的財產權限制理論已經被各國憲法接受。一般認為，財產權的限制可分為傳統征收、基于社會義務的限制兩種類型（表1第一、二種類型）。

在這兩種類型之外，對財產權的限制還包括過度限制（表1第三種類型）。相關實踐層出不窮。例如，近年來，各地方城市管理機構持續進行“清理天際線”行動，拆除了大量不符合規定的廣告牌匾，其中不乏之前已得到許可、維護良好的牌匾：又如，多地政府對機動車、非機動車實施管制，這導致部分車輛雖未達到報廢年限卻被限制乃至禁止上路。對財產權的這些限制不構成法定征收，不觸發補償義務，但其明顯超出了社會義務所能涵蓋的范圍，構成對財產權的過度限制，導致權利保障的不足。

在學理上，一些學者對超出社會義務范圍的財產權限制進行了探索。周杏梅、汪進元、高新平等學者認為，征收的范圍不應限于財產所有權的剝奪和具有財產價值的權利的永久剝奪。相反，只要出現財產權的過度限制（如行政行為帶來了公民私有財產價值減少的附隨效果），就應納入征收的范圍并給予補償。郭暉、許迎春等學者主張，應當借鑒美國經驗引入管制性征收或準征收的概念，對《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10條和第13條中的狹義的征收概念進行擴張解釋，將逾越社會義務的財產權限制納入其中，對財產權人由于管制而遭受的經濟損失予以補償。張翔認為，應當在厘清財產權限制的行政補償判斷標準基礎上，結合中國財產權限制的實施現狀，完善與發展現有行政補償理論體系，建構中國本土化的財產權限制規則。概括而言，學界相關學者重點關注“征收概念的辨析”“財產權限制的概念”“美國管制性征收制度的借鑒”等課題，主張在我國建立相應的征收規范體系。然而，美國管制性征收制度是否適用于中國本土實踐，還需要進一步探討，下文首先分析移植美國管制性征收制度的可行性，之后圍繞公權力基于公共利益而過度限制財產權的行為，探討應當如何達到公共利益和個人權利之間的法益平衡。

二、移植管制性征收制度的可行性

美國管制性征收制度已經運行百年之久，為國內學界所熟知，不少學者積極探究中國移植美國管制性征收制度的具體方案。但對于中國能否徑行借鑒美國經驗移植并實施管制性征收制度，該制度能否在我國法律秩序中落地生根、穩定運行等問題，需要結合一些具體情況加以探討。筆者認為，基于以下三個原因，進行制度移植將面臨難以克服的困難。

（一）美國管制性征收判斷標準的不確定性

美國最高法院在1922年賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案（以下簡稱馬洪案）中放棄了傳統征收判斷標準，將過度限制但并不轉移財產權的管制行為納入征收的外延，發展出了管制性征收制度。相較于傳統征收中“財產權從私人轉移到國家”這一簡便的判斷標準，管制性征收的判斷存在高度不確定性，這在實踐中導致了極大的困難。在司法實踐中，法官在判斷時有較高的隨意性、主觀性，判決結果沒有規律可循，缺乏可預見性，這都實質性地損害了法的定性。

在最初管制性征收制度形成之時，美國最高法院就未能提出確定的判斷標準。在馬洪案中，美國最高法院指出，如果對財產的管制“走得太遠”，超出了一定限度，就構成需要予以補償的征收。在該案中，州法禁止煤礦公司開采自己擁有的煤礦，最高法院認為這一管制措施超出合理限度，構成了應當予以補償的征收。該案中，如何判斷一項財產管制措施超出限度，主要考慮價值減損的事實。如果價值減損達到了一定程度，則應當支付征收補償。然而，價值減損程度作為判斷標準，存在一些問題。正如布蘭迪斯大法官在異議意見中指出的那樣，判斷價值減損程度，要考察減損部分所占財產總額的比例。在該案中，應當比較不可開采的部分與包括地表、地下煤礦在內的財產總額的關系。即便不考慮地表權利，因管制而不可開采部分在整個煤礦中可能只占很低比例，有關措施對煤礦所有人的影響可以忽略不計。由此可見，考察管制措施導致的價值減損時，要考察的并非經濟損失的絕對值，而是相對于財產整體的比例。如何確定作為比較項的整體財產，往往是一個困難的問題。如果把受管制的部分財產獨立出來作為一個整體，則價值減損達到百分之百；相反，如果把財產權人的更大范圍內的財產、甚至其擁有的所有財產作為比較項，則財產減損所占比例將大大降低。因此，價值減損程度并非用于判斷是否存在管制性征收的可靠標準。值得注意的是，在此后的實踐中，聯邦最高法院也并未一以貫之地堅持把價值減損程度作為管制措施是否構成征收的唯一判斷標準。在一系列案件中，最高法院否認導致較大價值減損的管制措施構成征收：在馬洪案四年之后，最高法院確認導致一些房地產價值降低75%的分區規定不構成征收：馬洪案六年之后，最高法院認為，為了保護蘋果樹而砍伐染病的雪松樹，不構成征收：1958年，最高法院認為政府在戰爭期間關閉一些金礦的措施不構成征收。

在馬洪案之后，最高法院持續探索管制措施是否構成征收的判斷標準，但這一努力并不成功，未能提出一個具有可操作性的判斷標準。經過幾十年的嘗試，最高法院在1978年佩恩中央鐵路運輸公司訴紐約案中，最終承認無法提出任何“確定的公式”來判斷政府對私有財產的管制是否構成應予補償的征收。最高法院主張對個案進行臨時的全方位審查，需要考察的因素包括但不限于經濟影響、有關立法是否構成對征稅權的行使、有關措施對于促進“健康、安全、道德或者公共福利”是否必要、是否能夠促進公共功能。迄今為止，聯邦最高法院只對兩種特殊情況發展出了明確的判斷規則。一是在1982年洛雷托訴曼哈頓有線電視公司案中確立了“物理侵占標準”。該案起因是《紐約行政法》（Executive Law of New York）第828條要求財產權人容許有線電視公司在其房地產上安裝和維護線路。被告曼哈頓有線電視公司根據上述規定，未經原告洛雷托同意就在其房產上安裝了有線電視線路。對此，原告提起訴訟并主張損害賠償及禁令救濟。美國最高法院認為，被告對原告財產的輕微但永久的物理占用構成對財產的征收，應當根據憲法第五修正案與第十四修正案予以補償。馬歇爾大法官撰寫的多數派意見提出，排他權（right to exclude）是財產權利束（the bundle of rights）中最重要的一支。如果法律授權政府或者他人對財產進行永久性的物理侵占，則無論對財產的限制是多么輕微，有關措施都構成征收。二是在盧卡斯訴南卡羅萊納州沿海理事會案中確立了“剝奪全部經濟價值標準”。在該案中，原告盧卡斯購置了兩塊用于住宅建設的用地。但購置完成之后，當地法律規定其土地所在區域禁止建造住房，從而使得其擁有的土地不具有任何價值。美國最高法院確認，政府措施導致個人無法以經濟上有意義的方式利用其財產、使得財產喪失所有經濟價值的，就構成征收，應當予以補償。這兩條判斷規則簡便易行，但僅僅適用于為數較少的特殊情況。在一般情況下，最高法院仍然綜合考察個案的具體相關因素，進行臨時的全方位審查，來作出管制措施是否構成征收的判斷，這就導致其判斷結果具有高度的不確定性和不可預見性。

由此可見，美國所構建的管制性征收制度本身存在高度不確定性。如果將不導致財產權轉移的管制措施納入征收的外延，則應當發展出具有可操作性的判斷標準。美國最高法院在百年來的審判實踐中未能發展出精確的判斷標準，這一經驗對我們具有高度啟示意義。假設我國移植這一制度，我國的理論和實務界大概率也無法發展出一個判斷征收行為的確定標準，適用這一制度必然導致在判斷財產管制措施是否構成征收時具有較高的隨意性，判斷結果沒有規律可循，這將嚴重損害法的安定性。

（二）中關征收的“法定補償”與“正當補償”差異

我國《憲法》第13條第3款和美國憲法第五修正案征收條款中對征收及其補償的規定存在較大的文本差異。在不修改憲法的情況下，我國難以借鑒美國管制性征收制度中“正當補償”的原理進而將不導致財產權轉移的管制措施納入我國征收的外延。

相關學者主張移植管制性征收制度的理由在于，立法者未規定對一些過度的財產權管制措施予以補償，而這明顯有失公平。在其看來，通過擴大解釋，將過度限制視為管制性征收，從而納入征收的外延就能夠解決這一困境。需要注意的是，對征收概念作出的擴大解釋，不得超越憲法文本所設定的限制。然而，此種擴大解釋并不符合憲法文本關于我國一切征收行為及其補償均應由法律規定的要求。具體而言，我國《憲法》第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！睋?，不僅征收要依照法律規定進行，補償也應當依照法律規定進行。換言之，立法者必須在規定征收的同時規定補償。這就決定了我國憲法上的征收概念的一個核心特征：只有在立法者規定了補償的情況下，對財產權的干預才可能構成征收；反之，若立法者未對私有財產限制規定補償，則相關管制措施不可能符合《憲法》第13條第3款的要求。由此可見，《憲法》第13條第3款確立了“法定征收”和“法定補償”的要求。據此，如果法律沒有規定補償，則有關管制措施就無法構成征收，無視這一點而徑行對征收概念作出擴大解釋并不可行。

反觀美國管制性征收制度，其是在美國憲法文本基礎上構建與發展起來的。眾多司法判例中提出了多項判斷標準，具有明顯的判例法特征。特別需要注意的是，根據美國憲法第五修正案，未提供正當補償則不得征收財產，但沒有規定必須“依據法律規定”提供正當補償。因此，法律規定了補償，并非美國法上征收概念的核心要件。只要一個管制措施構成了征收，則應當予以補償。如果不存在補償的法律依據，那么法院就應當判令政府提供補償。如此看來，鑒于美國的征收行為及其補償無需存在法律依據，在美國憲法上擴大解釋征收概念就具有可行性。即便沒有關于補償的法律規定，也可以認定一個限制財產權的管制措施構成征收，并進而要求征收主體給予“正當補償”。正是在這種意義上，管制性征收也被稱為是由個人通過訴訟發起、要求法院認定的反向征收（Inverse Condemnation）。如此而言，在傳統的物理征收（Physical Taking）之外，通過擴大解釋的方式，將一些管制行為納入到征收的外延，在美國憲法上具有可行性。這也是美國管制性征收制度的內在邏輯。但這種做法勢必與我國《憲法》第13條第3款的規定發生抵牾。

（三）征收補償中的財政權力配置格局

我國《憲法》規定最高國家權力機關享有財政預算權，這也構成移植管制性征收制度的一個難以逾越的障礙。根據《憲法》第62條和第67條，全國人大審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告；全國人大常委會在全國人大閉會期間，審查和批準國家預算在執行過程中所必須作出的部分調整方案。這些憲法規范確保國家權力機關掌握國家財政權力，決定財政資金的用途?！稇椃ā返?3條第3款規定征收需要依據法律規定進行。這就意味著只能由國家權力機關來決定征收事宜。這與憲法關于財政權力的配置格局一致。試想可知，如果征收的補償可以由司法機關來決定，那么，這就導致司法機關實際上可以決定公共財政資金的支出，從而實際上獲得一定的財政權力，這就違反了我國憲法所確立的財政權力配置格局。

與我國不同，美國三權鼎立的政治體制在根本上不同于我國的人民代表大會制度。在美國，立法權、行政權、司法權之間相互獨立，相互制約。就立法機關和司法機關之間的關系而言，前者并不當然地高于后者，而是受到后者的制約，這集中體現為美國最高法院有權對法律進行違憲審查。在財政權力的配置上，立法機關并不絕對地壟斷財政權。相反，在三權鼎立的體制之下，司法機關有權審查立法機關對財產權的限制是否構成了需要提供正當補償的管制性征收，并在得出肯定結論之后，直接判令公權力支付相應補償。由此也就不難理解，如果個人認為政府采取的財產管制措施構成征收，則可以向法院起訴，而法院宣告其構成征收之后，可以直接判決個人有權得到相應補償。

綜上，基于以下三個原因，我國無法移植美國管制性征收制度。首先，美國管制性征收的判斷標準具有隨意性、不可預見性。在美國管制性征收制度的百年實踐中，最高法院未能發展出一個判斷財產管制措施是否構成征收的明確標準，而是進行全方位審查，綜合考慮個案所有相關情況之后作出判斷。其次，我國《憲法》第13條第3款規定了法定補償的要求，這構成了征收概念的核心特征之一，而這就決定了我們無法將不帶有法定補償的財產管制措施擴大解釋為征收。最后，中美兩國財政權力分配體制不同。如果由我國司法機關徑行判定財產管制措施構成應予補償的征收，則勢必導致司法機關不正當地染指國家權力機關的財政權力。

三、問題所在：公共利益和私人權利的失衡

鑒于移植美國管制性征收制度的方案不具有可行性，我們亟需立足于中國憲法秩序，構建適合中國本土的制度，為財產權受到過度限制的公民提供保障。

（一）比例原則框架內的分析

公權力對基本權利的限制應當符合比例原則，即應當服務于正當目的、符合適當性原則、必要性原則和均衡性原則。首先，公權力對基本權利的限制應當追求正當目的，而這取決于其是否與憲法價值相一致。在最低限度上，有關目的不得違反憲法的明文規定。在此之外，只要公權力追求的目的并不違反憲法，則應當肯定其具有正當性。其次，如果公權力所追求的目的是正當的，應當繼續審查限制措施是否符合適當性原則。一般而言，只要一個措施或多或少能夠促進目的實現，就符合適當性要求。值得注意的是，如果公權力錯誤地以為一個措施和所追求目的之間存在因果關系，則有關措施不符合適當性要求。再次，對基本權利的限制還應當符合必要性原則。就此而言，只有在確定無疑地存在對個人權利限制更輕、同等有效的手段時，政府所采取的措施才違反必要性原則。至于一個措施是否滿足必要性要求，公權力有較大的判斷和預測空間。只要公權力基于合理的調查研究認為一個措施是必要的，這一判斷就應當得到尊重。最后，通過適當性和必要性審查之后，應當對公權力的限制措施進行均衡性審查，這分為三個步驟進行。第一，應當確認涉及哪些具體公共利益，限制公民權利的措施能夠在多大程度上實現相關公共利益。第二，應當對公民權利所受影響進行全面考察，既要確認公民的權利和自由在個案中受到何種程度的限制，也要考察其是否得到了一定的利益。換言之，公民權利受到的消極和積極影響都應當納入考量。第三，在所實現的公共利益和公民權利受到的限制之間進行權衡，判斷兩者之間的關系是否相稱。原則上，為了越重大的公共利益，可以對基本權利設定越大的限制。簡言之，在比例原則的框架內，應當分別圍繞目的正當性、適當性、必要性、均衡性對限制措施展開審查，最終得出財產權限制是否合憲的結論。

如表2所示，對財產權的限制措施進行比例審查，可能得出五種不同的結果。一是不符合目的正當性原則，無需進一步審查，違憲；二是符合目的正當性要求，但不符合適當性原則，違憲；三是符合目的正當性原則和適當性原則，但不符合必要性原則，違憲：四是符合目的正當性原則、適當性原則、必要性原則，但不符合均衡性原則要求，違憲；五是符合目的正當性原則、適當性原則、必要性原則、均衡性原則，合憲。其中，前四種情形中都存在違憲狀態，應當予以糾正。具體而言，前三種情形中，公權力應當避免作出，或者撤銷相關措施，以維持或者恢復合憲狀態。然而，在第四種情形之下，根本問題在于公共利益和個人權利之間關系失衡。只有恢復兩者之間的平衡，違憲狀態才能得到糾正。如果公權力放棄對財產權作出過度限制，固然能夠維護個人權利，但將導致公共利益的重大損失，并不能夠達至公共利益和私人財產權之間的理想平衡。如何重構兩者之間的平衡，有待進一步探討。

（二）出路：緩和財產權限制的強度

既然財產權過度限制導致了私有財產和公共利益之間關系失衡，違反均衡性原則，那么，這種情況下就應當重構兩者之間的法益平衡。對財產權的過度限制違反均衡性原則。該原則包含兩個規范要求。其一，基本權利的限制與所追求公共利益之間的關系應當合乎比例，即對基本權利的限制越嚴重，則所追求的公共利益就應當越重要。換言之，為了越重大的公共利益，可以對個人權利設定越嚴重的限制。正如阿列克西所言，公共利益和基本權利作為處于緊張關系之中的兩個原則，“對一個原則的未滿足程度或損害程度越大，滿足另外一個原則的重要性就必須越大”。如果公共利益的重要性和基本權利所受限制的嚴重程度不相匹配，則公共利益和公民權利之間的關系失衡。其二，無論為了如何重要的公共利益，都不得對基本權利作出不能合理期待公民予以忍受的限制。通常而言，人們比較關注第一個規范要求，強調對基本權利的限制相對于所追求的公共利益應當合乎比例。需要注意的是，第二個要求也是均衡性原則的規范內涵，忽視這一點，就容易為了重大公共利益而錯誤地要求個人忍受不能夠得到正當化的權利限制。

為了不可放棄的重大公共利益而過度限制財產權，無疑符合第一個規范要求，但違反第二個規范要求。因此，必須采取一定措施，在維護公共利益的同時降低個人權利所受限制的強度。沿著這一思考方向，下文結合我國實踐中的做法和比較法上的經驗，探討在多大程度上可以通過規定例外、設定過渡期、提供補償等手段，維持私有財產和公共利益之間的法益平衡。

四、財產權過度限制的緩和與利益平衡

如前所述，既然財產權過度限制導致了私有財產和公共利益之間關系的失衡，違反均衡性原則，并因此違反比例原則，我們就應當重構兩者之間的平衡，使之與憲法要求保持一致。然而，這里存在一個兩難困境，即為了維護公共利益，必須對公民財產權作出過度限制，而這又導致對公民財產權的侵犯。那么，如何破解這一困局？如前所述，在審查限制措施是否符合均衡性原則時，應當綜合考量公民受到的消極和積極影響。按照這一原理，如果公權力為了公共利益而對私有財產作出過度限制，應當采取一定措施來避免或者減輕公民負擔，從而使得私有財產所承受的限制保持在可接受水平。如此就可以維持私有財產和公共利益之間的平衡。結合我國實踐中的做法和比較法上的經驗，我們發現，公權力應當首先通過規定例外、設定過渡期、提供補償等手段，重構私有財產和公共利益之間的平衡：如果這些措施都無法糾正公共利益和個人權利之間的失衡狀態，則公權力應當直接放棄限制措施，以避免侵犯財產權。

（一）規定例外

實踐中，公權力對財產權所進行的管制在通常情況下不構成過度限制。然而，個案具體情況紛繁復雜，在一些例外情況下，有關措施就構成對特定群體的過重負擔，過度限制相關主體的財產權。在這種情況下，如果針對特殊情況作出例外規定，將相關群體排除在適用范圍之外，則能夠避免一刀切式適用有關規定所導致的利益失衡，確保有關措施仍然符合均衡性原則。在比較法上，“德國樣書案”就充分體現了這一原理。黑森州一部法律對圖書出版人設定了無償向指定公立圖書館提交樣書的義務。在通常情況下，圖書印數大，單本圖書的制作成本低，所提交樣書的成本可以轉嫁到其他圖書上。因此，這一義務對出版人的負擔是輕微的，不構成對其財產權的侵犯。但是，如果單本圖書制作費用高昂、發行數量很小，樣書成本無法轉移到其他待售圖書上，則樣書提交義務對出版人構成不合比例的經濟負擔。在這種情況下，立法者應當針對此類特殊情況作出例外規定，使得這一法定義務只適用于單本圖書成本較低、發行數量較高的通常情況，以此避免侵犯財產權。

我國實踐中，國家和地方立法在規定普遍適用的財產權限制的同時，也將一些特殊情況排除在外，以避免對財產權的過度限制。例如，《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第56條規定，采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，同時規定農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木無須申請采伐許可證。該限制致力于保護林木資源。對林木采伐設定行政許可，能夠達到保護林木的目的。而設定行政許可也是必要的，并且在多數情況下符合均衡性原則。然而，若在農民采伐自留地、房前屋后個人所有的零星林木時對其設定繁瑣的行政許可程序，砍伐零星林木的經濟效益將遠不及申請采伐許可證所須負擔的經濟成本與時間成本，構成對其財產權的過度限制?！渡址ā吠ㄟ^規定例外規則，避免了過度限制林木所有人的財產權。無獨有偶，在地方立法層面，北京市非機動車立法也采取了類似做法。2018年，北京市人大常委會通過《北京市非機動車管理條例》，禁止違反國家標準的電動自行車上路，從而限制了市民對非國標電動自行車所享有的財產權。在大部分情況下，這一規定是符合比例原則的。然而，這里需要考慮一個特殊情況。在相關國家標準發布之前，電動自行車無需遵守任何標準。其所生產的產品，有一些不符合事后發布的國家標準。對于在之前購買了不達標電動自行車的市民而言，其購買行為在當時是無可指摘的，其無法預見到所購產品將無法達到事后才發布的標準。因此，如果不對這部分車主制定例外規則，則這些當初合法購買的電動自行車將被禁止行駛，成為無用之物，產生與征收無異的后果，有關措施將構成對車主財產權的過度干預，違反均衡性原則。對此，該地方立法作出了一個例外規定，即在該條例施行之日起三年內，之前購買的超標車輛仍然可上路行駛，以此避免對私有財產的過度干預。

（二）設置過渡期

財產自由具有時間維度，個人可以在越長時間內使用其私有財產，可以在越長時間內逐步適應對私有財產的管制，個人就在越大程度上享有財產自由；反之，則對公民財產自由的限制越大，越無法忍受管制行為?；谶@一原理，公權力不僅可以通過規定例外來避免對私有財產的過度限制，一些情況下也可以通過設定過渡期，來減輕對公民財產自由的限制。具體而言，如果管制措施附有一定的過渡期，就能保障公民有較長時間利用其財產，收回其之前的投資，并有相對充分的時間適應新變化，管制措施導致的消極影響也就較為有限。就此而言，設定過渡期往往是降低財產權干預程度、提高管制措施可接受性的一個有效措施。

德國“地下水案”就體現了這一原理。該案涉及德國《聯邦水資源法》（Wasserhaushaltsge-setz）的修改。此法修改前，土地所有人可以自由開采地下水，無須經過行政機關許可。而法律修改后，開采地下水應當事先申請行政許可，且行政機關應當拒絕對可能損害公共利益的采水行為頒發許可。某企業幾十年來在其自有土地的地下水水位線之下開采砂石。法律修改后，該經營活動應當依法經過許可。但是，由于其采沙行為可能導致飲用水污染，行政機關依法駁回其申請，并禁止其將來繼續這一經營活動。不過，該法律的修改于公布之后的31個月方始生效。結合法律中設置的過渡規則，法律頒布后近17年內，土地所有人仍然能夠未經許可而利用地下水。然而，該企業認為自己的財產權受到侵犯，提起訴訟。聯邦最高法院認為，根據《德國民法典》第905條第1款“土地所有人的權利延伸到土地上方的空間以及地下資源”的規定，土地所有權包括了支配地下水的權利，相關公法規范侵犯了土地所有權中包含的開采地下水的權利，侵犯了受憲法保障的土地所有權。因此，聯邦最高法院中止審理，提請德國聯邦憲法法院對有關法律的合憲性問題作出裁判。聯邦憲法法院在對此進行審查時，肯定立法者可以為了公共利益而取消財產權利，但應當在法律秩序的穩定性和靈活性之間保持平衡。由于立法者作出了適當而合理的過渡規則，使得訴愿人能夠在法律頒布17年之內繼續經營，有充分時間進行過渡，這就充分考慮了財產權人的利益。基于這一考慮，聯邦憲法法院認為相關財產權限制沒有違反比例原則。

在我國實踐中，也不乏通過設置過渡期來緩和公民財產權限制的做法。如前所述，《北京非機動車管理條例》對立法施行之前購買的超標車輛設置了過渡期，允許超標車輛在條例施行之后三年內上路行駛，以便物盡其用。這使得車輛所有人通過使用車輛來全部或者部分收回投資，避免過于嚴重地干預財產權。設定過渡期來減輕財產權人負擔的做法，具有較大的適用空間。例如，為了達到我國碳達峰、碳中和的氣候保護目標，政府須要對一些高能耗、高排放的企業進行管制。如果突然要求合法經營的高排放企業停產停業，無疑構成對其財產權的沉重的、難以承受的負擔。相反，如果規定適當的過渡期，如設定合理的剩余運營年限，企業就可以繼續獲得投資回報，并有充分時間進行轉型。其財產權受到的干預就大大減輕，符合均衡性原則的要求。

此外，政府逐步延遲法定退休年齡的制度安排，實際上也是通過設定過渡期來避免對公民財產權作出嚴重限制。在我國社會保障制度中，個人（及其用人單位）繳納社會保險費，在此基礎上獲得社會保險權。這一權利具有財產權屬性，構成憲法財產權。其中，國家基本養老保險是我國社會保險的主要類型之一，達到退休年齡的參保人，均可以依照基本養老保險規則，按照退休前繳納的保險金額度獲得相應水平的養老金。2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，“按照小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”。目前，多個地方已完成意見征集，延遲退休年齡已經是大勢所趨。從憲法財產權的角度來看，延遲退休年齡意味著延長基本養老保險的繳納時長，縮短給付時間，這構成對參保人財產權的限制。通過漸進地延遲退休年齡，越接近現有退休年齡的參保人，受到的影響越?。憾嚯x退休年齡時間越長 的參保人，則擁有越長時間調整人生規劃，其財產權受到的限制從而被控制在可接受的程度之內。

（三）提供補償

如果無法通過規定例外、設定過渡期等方式保持私有財產和公共利益之間的平衡，那么，是否可以向公民提供補償，使得對私有財產的限制符合均衡性原則？如果國家在干預個人財產權的同時向其提供補償，那么，個人所承受的經濟損失就得到一定程度的彌補，其負擔得以減輕，這有助于恢復私有財產和公共利益之間的平衡。不過，依據《憲法》第13條第3款只對財產的征收征用予以補償的明文規定，似乎只有在征收征用時，政府才應當給予補償。換言之，如果財產權的過度限制不構成征收，公民自然也就無權要求補償。正是基于這一邏輯，相關學者才主張擴大征收概念，將財產權的過度限制納入其中。然而，這一質疑經不起推敲。《憲法》第13條第3款規定公權力征收征用公民財產應當予以補償。不應當將之解釋為只能在這些情況下才應當補償。準確地說，對于不構成征收征用的財產權限制，《憲法》第13條沒有明確規范。這就意味著，如果為了公共利益，國家對私有財產作出過度限制，當然可以通過補償等多種方式保障限制措施的合憲性。

值得關注的是，實踐已經走在了理論研究的前面。法律、法規往往在設定財產權限的同時規定補償。如《中華人民共和國防沙治沙法》第35條規定，“因保護生態的特殊要求，將治理后的土地批準劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區的，批準機關應當給予治理者合理的經濟補償”。為了生態保護的目的將治理后的土地劃歸為保護區，會對治理者的財產權益產生重大影響。通過提供合理經濟補償，治理者財產權所受限制得以緩和。又如，依據《中華人民共和國行政許可法》第8條，行政機關依法變更或者撤回行政許可導致財產損失的，應當給予補償；依據《森林法》第48條，國有林地劃為公益林的，應當給予合理補償；依據《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》第14條第2款，石油天然氣管道通過集體土地或者他人取得使用權的國有土地、影響土地使用的，應當給予補償：依據《中華人民共和國野生動物保護法》第19條，因保護野生動物造成農作物等損失的，應當給予補償；依據《風景名勝區條例》第11條，因設立風景名勝區對所有權人、使用權人造成損失的，應當依法給予補償；依據《退耕還林條例》第35條，推行退耕還林政策時，國家向土地承包經營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。在這些立法例中，立法者并沒有將有關措施界定為征收，而是直接規定了補償義務，對財產權過度限制所造成的損失進行了補償，維護了財產權和公共利益之間的平衡。這一做法，具有廣泛的適用空間。

（四）放棄過度限制

除了緩和過度限制的上述三個措施之外，理論上也可能存在其他具有相同功能的方法和手段。在公權力過度限制財產權的時候，首先應當采取這些措施，維持公共利益和私人權利之間的平衡。不過，在一些特殊情形之下，無法通過采取任何措施來緩和對財產權的干預。例如，在財產的主觀價值遠遠高于其客觀價值，而且財產所具有的主觀價值無法用貨幣衡量的情況下，往往無法通過補償以及其他手段來降低財產權干預的強度。在這種和類似情況下，公權力的唯一選擇就是在公共利益和基本權利的沖突中舍棄相關公共利益，維護基本權利，以避免違憲狀態。

（責任編輯：王玎）