數(shù)據(jù)監(jiān)管的國(guó)際路徑：困境與出路

佘佳亮

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

0 引言

隨著技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)發(fā)揮的作用幾乎觸及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。尤其在數(shù)字貿(mào)易的范疇，除了充當(dāng)傳統(tǒng)商業(yè)交易的媒介外，數(shù)據(jù)還能作為一種獨(dú)立的生產(chǎn)要素和無(wú)形的基礎(chǔ)設(shè)施參與新興市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。但與此同時(shí)，數(shù)據(jù)的利用往往又會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)外部性，比如在線隱私的泄露、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的失衡、國(guó)家安全的脅迫以及消費(fèi)者權(quán)益的侵損等，這些成本將滲透至國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)層面。在國(guó)內(nèi)層面，公共管理的壓力將隨之增大。在國(guó)際層面，各國(guó)分散化的應(yīng)對(duì)政策同樣給貿(mào)易的全球治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。有鑒于此，為了貿(mào)易機(jī)會(huì)的最大化，同時(shí)兼顧公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有必要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行良性監(jiān)管，以期達(dá)到開發(fā)與治理、國(guó)內(nèi)與國(guó)際并行的雙重平衡狀態(tài)。

實(shí)際上，作為一個(gè)完整的體系化框架，數(shù)據(jù)監(jiān)管應(yīng)包含全球、區(qū)域、國(guó)別以及地域四個(gè)等級(jí)的一系列公約、協(xié)議、法律和標(biāo)準(zhǔn)[1]。換句話說(shuō)，除了域內(nèi)監(jiān)管外，國(guó)際治理也是必不可少的重要環(huán)節(jié)。之所以做出這樣的選擇，最直接的原因有兩種：①國(guó)際監(jiān)管能有效改善各國(guó)在數(shù)據(jù)政策上的協(xié)調(diào)失靈，幫助修正各國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)管所產(chǎn)生的溢出成本；②國(guó)際監(jiān)管能有效增強(qiáng)各國(guó)的在線信任，在培養(yǎng)互操作性的基礎(chǔ)上，幫助減少以數(shù)據(jù)限制為形式的貿(mào)易壁壘，為全球數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展及其紅利的共享創(chuàng)造條件。

1 數(shù)據(jù)監(jiān)管國(guó)際路徑的類型

從當(dāng)前全球的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，數(shù)據(jù)的國(guó)際監(jiān)管存在三種較為典型的路徑：貿(mào)易機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和認(rèn)證機(jī)制。這些機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)并非致力于不同規(guī)則的簡(jiǎn)單拼湊，而是通過關(guān)聯(lián)互補(bǔ)進(jìn)行約束性與非約束性的深度合作。

1.1 貿(mào)易機(jī)制

貿(mào)易機(jī)制的作用是借助條約建立起具有約束力的規(guī)則，從而規(guī)范成員內(nèi)部的監(jiān)管行為，以此保障所屬范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)活動(dòng)能維持相對(duì)穩(wěn)定的開放性。暫且勿論具體的實(shí)施效果如何，較為清晰的監(jiān)管規(guī)則已實(shí)際存在于多個(gè)多邊、區(qū)域及雙邊條約中，但不同的平臺(tái)又會(huì)表現(xiàn)出一定的差異性。比如，在WTO平臺(tái)，至少有五項(xiàng)協(xié)定能對(duì)成員的數(shù)據(jù)及其相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)制： 《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》 (GATT)、 《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》 (GATS)、 《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》 (TRIPS協(xié)議)、 《信息技術(shù)協(xié)定》 (ITA協(xié)議)以及 《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》 (TBT協(xié)議)。其中，GATT主要調(diào)整的是支撐數(shù)據(jù)行為的物質(zhì)基礎(chǔ)的交易，如路由器、電纜和服務(wù)器等；TRIPS協(xié)議、ITA協(xié)議和TBT協(xié)議關(guān)注的都是與數(shù)據(jù)活動(dòng)密切相連的技術(shù)問題，只是三者的側(cè)重點(diǎn)有所不同：TRIPS協(xié)議負(fù)責(zé)ICT的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與執(zhí)行；ITA協(xié)議負(fù)責(zé)降低ICT的關(guān)稅；TBT協(xié)議則負(fù)責(zé)ICT的國(guó)際待遇及標(biāo)準(zhǔn)問題。由于包括跨境轉(zhuǎn)移在內(nèi)的一系列數(shù)據(jù)行為均不需要涉及有形商品的轉(zhuǎn)讓，在與在線服務(wù)相結(jié)合的常態(tài)下，通過GATS來(lái)審查數(shù)據(jù)監(jiān)管已變得更為普遍，且容易被學(xué)界接受[2]。雖然通過 “技術(shù)中立”原則的解讀，這些產(chǎn)生于非數(shù)字時(shí)代的規(guī)則仍有普遍適用的可能，但諸多漏洞與空白依然無(wú)法被克服。隨著技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，這些規(guī)則必將面臨更大的挑戰(zhàn)。

相較之下，區(qū)域平臺(tái)的表現(xiàn)則更為激進(jìn)且富有針對(duì)性， 《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定》 (USMCA)、 《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》 (DEPA)、 《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》 (CPTPP)以及 《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》 (RCEP)等均設(shè)置了專門的監(jiān)管條款，內(nèi)容也基本涵蓋了數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)市場(chǎng)和數(shù)據(jù)共享五大方面，在一定程度上彌補(bǔ)了WTO規(guī)則的滯后性，為成員間政策的包容性、可預(yù)測(cè)性和互操作性爭(zhēng)取了空間，從而降低了數(shù)字貿(mào)易的成本。此外，借助雙邊平臺(tái)，在設(shè)置數(shù)據(jù)監(jiān)管的貿(mào)易語(yǔ)言時(shí)，諸多國(guó)家 (地區(qū))已更便捷地獲取了逐步實(shí)踐的機(jī)會(huì)，而且自身的標(biāo)準(zhǔn)也更容易實(shí)現(xiàn)對(duì)外推廣。以美國(guó)為例，相關(guān)語(yǔ)言的首次使用出現(xiàn)在 《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》 (KORUS)[3]中。但經(jīng)過后續(xù)多個(gè)雙邊協(xié)定的試驗(yàn)與反饋， 《數(shù)字雙十二》 (The Digital 2 Dozen)[4]才最終固定下來(lái)，并成為未來(lái)諸如CPTPP、USMCA和 《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》 (USJDTA)中數(shù)據(jù)條款的范本。同樣，從 《歐韓自由貿(mào)易協(xié)定》 (EUKOR)中的 “數(shù)據(jù)處理”條款[5]，到 《歐盟關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)及個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)的條文建議》 (EU Proposal for Provisions on Cross-Border Data Flows and Protection of Personal Data and Privacy)[6]，再到后來(lái)多個(gè)FTA談判中所沿用的體系化數(shù)據(jù)監(jiān)管安排，歐盟也經(jīng)歷了類似的過程。

得益于自身更為強(qiáng)大的約束力，在與其他路徑的合作上，貿(mào)易機(jī)制一直處于統(tǒng)領(lǐng)地位，能將三種不同的機(jī)制完美地銜接起來(lái)。實(shí)際上，正如知識(shí)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展初期一樣，由于數(shù)據(jù)與隱私、安全等價(jià)值目標(biāo)緊密相連，是否能通過貿(mào)易機(jī)制對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管仍存在爭(zhēng)議。隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越多的學(xué)者和政策制定者均承認(rèn)這種做法的正當(dāng)性[7]，同時(shí)也意識(shí)到貿(mào)易機(jī)制本身不宜且不能過于詳細(xì)地描述數(shù)據(jù)監(jiān)管的具體要求。標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和認(rèn)證機(jī)制恰好彌補(bǔ)了這樣的缺陷，因此，為了盡可能地縮小成員間保護(hù)水平的差距，促使數(shù)據(jù)能在互信的基礎(chǔ)上自由流動(dòng)，貿(mào)易機(jī)制通常會(huì)援引既有的或倡導(dǎo)創(chuàng)造新的共同標(biāo)準(zhǔn)和互認(rèn)制度，從而將約束力擴(kuò)展至其他兩種路徑，以此形成能相互關(guān)照的統(tǒng)一治理體系。在這方面，CPTPP、USMCA和DEPA等已率先進(jìn)行了嘗試，期許在數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)執(zhí)法等領(lǐng)域建立起互操作性。為了防止相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和互認(rèn)制度會(huì)變相成為阻礙數(shù)據(jù)開放的因素，貿(mào)易機(jī)制也在指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和認(rèn)證機(jī)制的運(yùn)作。在這方面，GATS第六條關(guān)于 “國(guó)內(nèi)法規(guī)”和第七條關(guān)于 “認(rèn)許”的規(guī)定，以及TBT協(xié)定第二條關(guān)于 “中央政府機(jī)構(gòu)制定、采用和實(shí)施的技術(shù)法規(guī)”和第五條關(guān)于 “中央政府機(jī)構(gòu)的合格評(píng)定程序”等規(guī)定早已提供了一些經(jīng)驗(yàn)。

1.2 標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制

標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制的作用在于建立區(qū)域性或全球性的通用標(biāo)準(zhǔn)，從而促使覆蓋范圍內(nèi)的監(jiān)管行為能逐漸趨同甚至一致，以此降低數(shù)據(jù)政策分散化所帶來(lái)的成本。與貿(mào)易機(jī)制不同，標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制能更為詳盡地羅列出監(jiān)管行為所涉的法律與技術(shù)要求，一旦被成員所采用，將直接影響相關(guān)企業(yè)的實(shí)操經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，在數(shù)據(jù)監(jiān)管中引入標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制將產(chǎn)生三重效果。對(duì)企業(yè)而言，法律與技術(shù)環(huán)境的趨同使得合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與數(shù)字成本降低，數(shù)據(jù)跨境的障礙也會(huì)隨之減少；對(duì)消費(fèi)者而言，境內(nèi)外保護(hù)水平的相似性與充分性能增強(qiáng)使用數(shù)據(jù)及其技術(shù)的信心，在線商貿(mào)的參與度也會(huì)隨之增加；對(duì)決策者而言，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的相通為跨境合作預(yù)留了更為充足的空間， “長(zhǎng)臂管轄”的適用也會(huì)隨之減少。

在數(shù)據(jù)法律的標(biāo)準(zhǔn)化上，許多組織正借助專門性的國(guó)際示范法開啟共同規(guī)則和最佳實(shí)踐的探索之路，甚至致力于域內(nèi)法的統(tǒng)一。其中，歐洲理事會(huì)的 《108號(hào)公約》、歐盟的 《通用數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則》 (GDPR)、東盟的 《數(shù)據(jù)管理框架》 (DMF)和 《跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)合同范本》 (MCCs)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 (OECD)的 《隱私保護(hù)和跨境個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)指南》以及亞太經(jīng)濟(jì)合作組織 (APEC)的 《隱私框架》和 《跨境隱私規(guī)則》 (CBPRs)等都是較為典型的例子。尤其是前三個(gè)組織所制定的規(guī)則，涉及的領(lǐng)域最為全面，基本涵蓋了數(shù)據(jù)開發(fā)、收集、處理和利用的整個(gè)過程，是世界數(shù)據(jù)立法的先行者，其他示范性文件則大多集中在與數(shù)據(jù)相關(guān)的在線隱私保護(hù)和跨境流動(dòng)方法上。在與貿(mào)易機(jī)制的互動(dòng)中，CPTPP、USMCA、RCEP和DEPA等均在電子個(gè)人信息的保護(hù)上倡導(dǎo)考慮既有的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。其中，最能彰顯美式監(jiān)管風(fēng)格的USMCA更直接指出要參考OECD和APEC的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

在數(shù)據(jù)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化上，一些國(guó)際性組織也起著十分重要的作用，比如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織 (ISO)、國(guó)際電工委員會(huì) (IEC)以及電氣和電子工程師協(xié)會(huì) (IEEE)等。由于程序上較為公平、公正和透明，它們所確立的標(biāo)準(zhǔn)通常能獲得較多國(guó)家的認(rèn)可，并被用作域內(nèi)相關(guān)要求的范本。通過引用這些標(biāo)準(zhǔn)，一些域內(nèi)的實(shí)操規(guī)則也逐漸發(fā)展成為新的全球性標(biāo)準(zhǔn)。以ISO/IEC 27000系列為例，其所關(guān)注的主要是包含數(shù)據(jù)安全在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)與信息安全。美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)局 (NIST) 《關(guān)于改善關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全的框架》即引入了這些標(biāo)準(zhǔn)。隨著越來(lái)越多國(guó)家的相繼效仿，這一框架也有望成為該領(lǐng)域新的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)[8]。在與貿(mào)易機(jī)制的互動(dòng)中，一些可適用于數(shù)據(jù)領(lǐng)域的協(xié)議，比如TBT協(xié)議，能推動(dòng)既有國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)化，使得域內(nèi)的技術(shù)規(guī)則能更好地與全球接軌，避免不必要的數(shù)據(jù)限制成為數(shù)字貿(mào)易的障礙。

1.3 認(rèn)證機(jī)制

雖然貿(mào)易機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制的結(jié)合能推動(dòng)數(shù)據(jù)監(jiān)管的趨同，但最終不可能產(chǎn)生統(tǒng)一的效果。認(rèn)證機(jī)制的出現(xiàn)則解決了這樣的問題，因?yàn)樗灰蠡A(chǔ)的法律與技術(shù)環(huán)境保持一致，而是借助特殊的安排將不同地域的監(jiān)管系統(tǒng)銜接起來(lái)，從而幫助需要進(jìn)行跨境業(yè)務(wù)的實(shí)體同時(shí)遵守多個(gè)轄區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。通過互認(rèn)協(xié)議 (Mutual Recognition Agreement)，成員能評(píng)估并認(rèn)可其他成員的數(shù)據(jù)監(jiān)管水平。換句話說(shuō)，在互認(rèn)協(xié)議的作用下，所有成員的數(shù)據(jù)監(jiān)管將被視為處于同等或充分的狀態(tài)。此時(shí)，各成員涵蓋范圍內(nèi)的實(shí)體合規(guī)性或標(biāo)準(zhǔn)合同條款等將獲得相應(yīng)的認(rèn)證標(biāo)志。憑借這些標(biāo)志，數(shù)據(jù)流動(dòng)等跨境操作就能自由開展。因此，在認(rèn)證機(jī)制的作用下，互操作性得到明顯提升，監(jiān)管分散化所帶來(lái)的負(fù)面影響也會(huì)隨之消減。

事實(shí)上，常見的認(rèn)證機(jī)制多以雙邊或區(qū)域協(xié)議的形式加以呈現(xiàn)。前者有 “歐日充分性決定互認(rèn)” “歐美隱私盾框架”和 “跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架”等，后者則有OECD的 《隱私保護(hù)和跨境個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)指南》以及APEC的CBPRs等。基于這些協(xié)議，認(rèn)證機(jī)構(gòu)將被設(shè)立或指定。其中，雙邊互認(rèn)機(jī)制一般會(huì)指定各自對(duì)口的數(shù)據(jù)監(jiān)管組織作為認(rèn)證機(jī)構(gòu)，比如 “歐美隱私盾框架”中美國(guó)商務(wù)部的國(guó)際貿(mào)易管理局，所有從事歐盟境內(nèi)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)出業(yè)務(wù)的本國(guó)企業(yè)都可向其提交申請(qǐng)并獲得相應(yīng)的認(rèn)證；而區(qū)域互認(rèn)機(jī)制一般設(shè)置若干個(gè)獨(dú)立的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，以方便不同成員的操作需求，比如APEC的CBPRs就有九個(gè)責(zé)任代理，主要分布在美國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡和中國(guó)臺(tái)灣五地。只要所屬范圍內(nèi)的企業(yè)獲得任何一家代理的認(rèn)證，即可在區(qū)域內(nèi)自由進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境業(yè)務(wù)。此外，與標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制一樣，認(rèn)證機(jī)制所涉的內(nèi)容不僅包括數(shù)據(jù)的法律規(guī)則，同時(shí)也涵蓋數(shù)據(jù)的技術(shù)要求，目的在于減少跨境數(shù)據(jù)活動(dòng)的政策與物理障礙。

在與其他路徑的合作上，認(rèn)證機(jī)制表現(xiàn)出不同的效果。一方面，在與標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制的互動(dòng)中，兩者通常是并存的，前者更多是依附于后者而加以展開的，比如APEC的CBPRs即同時(shí)包含跨境數(shù)據(jù)的隱私標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證規(guī)則，畢竟在缺乏共同或相似規(guī)范的前提下，彼此間的互認(rèn)也無(wú)法進(jìn)行。另一方面，在與貿(mào)易機(jī)制的互動(dòng)中，后者不僅給予前者政策性的支持，而且還給前者提出一些硬性要求。比如GATS和TBT協(xié)定除了鼓勵(lì)成員盡可能擴(kuò)大互認(rèn)的范圍外，還提出要確保各成員在進(jìn)行域外數(shù)據(jù)水平評(píng)估時(shí)保持公開、透明和非歧視。

2 數(shù)據(jù)監(jiān)管國(guó)際路徑的困境

回顧世界范圍內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管的現(xiàn)狀，國(guó)際路徑同樣面臨一個(gè)問題，即數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)自由利用的失衡，這種失衡正以各種形式呈現(xiàn)于三種機(jī)制之中，并伴有持續(xù)蔓延的趨勢(shì)。

2.1 貿(mào)易機(jī)制：陣營(yíng)化

由于利益追求的不同，各國(guó)在數(shù)據(jù)監(jiān)管上已基本呈現(xiàn)出分散化的趨勢(shì)。基于貿(mào)易機(jī)制的作用，各國(guó)監(jiān)管的互操作性開始有所增強(qiáng)，這種趨勢(shì)也相應(yīng)獲得了緩解，但隨之而來(lái)的卻是另一種困境：監(jiān)管的陣營(yíng)化。

事實(shí)上，迄今為止，WTO平臺(tái)仍不存在充分有效且專門用于調(diào)整數(shù)據(jù)監(jiān)管的貿(mào)易框架。雖然GATS和TBT協(xié)定等既有的規(guī)則能通過 “技術(shù)中立”而加以適用，但這種幾乎完全寄望于 “個(gè)案認(rèn)定”的操作只會(huì)不斷增加法律的不確定性。再者，礙于該平臺(tái)在相關(guān)議題上緩慢的進(jìn)程，越來(lái)越多的國(guó)家已紛紛轉(zhuǎn)向區(qū)域或雙邊體制。在此過程中，掌握數(shù)據(jù)及其技術(shù)的大國(guó)將起著主導(dǎo)作用。從效果上看，美國(guó)的表現(xiàn)最為激進(jìn)，其通過TPP、USMCA和USJDTA等大量協(xié)議逐步向外推廣自身的標(biāo)準(zhǔn)，試圖以 “數(shù)據(jù)自由”為借口打開更多數(shù)字市場(chǎng)，為攫取全球的數(shù)字資源提供便捷，從而更好地維護(hù)數(shù)字科技與數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的霸主地位。相較而言，歐盟的表現(xiàn)則更為緩和，其影響力的傳播靠的是域內(nèi)不斷完善的制度創(chuàng)新與強(qiáng)大的行動(dòng)聯(lián)合體。雖然貿(mào)易機(jī)制中出現(xiàn)的更多是監(jiān)管多樣性的承認(rèn)與尊重，但經(jīng)過與標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和認(rèn)證機(jī)制的結(jié)合，歐盟模式也開始以 “由內(nèi)及外”的方式逐漸向全球擴(kuò)散。而同時(shí)作為數(shù)據(jù)生產(chǎn)與需求大國(guó)的中國(guó)則選擇了最為友好的途徑，其以 “一帶一路”框架下的數(shù)字絲綢之路為背景，在求同存異、互利共贏的基礎(chǔ)上尋求合作，不但為沿線國(guó)家?guī)?lái)建造數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)，還給他們分享了數(shù)據(jù)監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在這種相互信任且能共享數(shù)字紅利的方式下，中國(guó)模式也獲得不少認(rèn)同與效仿。由此可見，借助貿(mào)易機(jī)制，在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不斷外擴(kuò)與融合的過程中，三大經(jīng)濟(jì)體尤其是前兩位已初步形成擁有各自 “盟友”的數(shù)字陣營(yíng)，并實(shí)現(xiàn)了一定區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)活動(dòng)自由。

然而，對(duì)于其他國(guó)家而言，陣營(yíng)化會(huì)讓其面臨更為艱難的抉擇。一方面，基于既有同盟圈的經(jīng)濟(jì)與政治實(shí)力，面對(duì)不同監(jiān)管模式的全球博弈，即使自身的訴求與之相悖，他們也有可能迫于壓力而加入其中一個(gè)陣營(yíng)，這種情況常常發(fā)生在數(shù)字技術(shù)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家。另一方面，為了保留更大的域內(nèi)自主權(quán)，防止境外過多的干預(yù)與影響，同時(shí)又要保持與既有同盟圈的合作，它們又有可能設(shè)法建立起能包容不同監(jiān)管模式的嶄新系統(tǒng)，這種情況常常發(fā)生在有一定技術(shù)創(chuàng)新能力的國(guó)家。相較而言，無(wú)論做出何種選擇，前者的難度都比后者低，畢竟能完全實(shí)現(xiàn)互操作性的兼容體系至今仍未出現(xiàn)。即便是當(dāng)前較受歡迎的DEPA，也僅能通過模塊化和開放性集結(jié)更多的參與者，但卻無(wú)法保證不同監(jiān)管模式間的互通。隨著陣營(yíng)化的強(qiáng)大，數(shù)據(jù)規(guī)則的創(chuàng)造將越發(fā)成熟，隨之而來(lái)的鎖定效應(yīng)也在逐步增強(qiáng)。任何后來(lái)者只能不可逆轉(zhuǎn)地遵循先前的規(guī)則，即使這些規(guī)則明顯帶有不合理的價(jià)值傾向。此外，陣營(yíng)化的發(fā)展看似降低了監(jiān)管的分散化，但實(shí)際上又加深了數(shù)字鴻溝的程度，只是與之前相比這種分歧顯得更為集中和統(tǒng)一。對(duì)于WTO平臺(tái)而言，這種趨勢(shì)反而會(huì)增加創(chuàng)設(shè)全球性數(shù)據(jù)規(guī)則的難度。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制：局限化

在數(shù)據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制出現(xiàn)了三重缺陷，使其無(wú)法被廣泛運(yùn)用。這三重缺陷主要表現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)的開放性不足、所涉的內(nèi)容過于片面、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)薄弱。

首先，標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制的統(tǒng)一功能通常需要貿(mào)易機(jī)制才能得以展開，而貿(mào)易機(jī)制往往又會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制提出開放性要求。一般來(lái)說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)的開放程度至少要與貿(mào)易平臺(tái)的覆蓋范圍相稱。越是多邊的平臺(tái)就越需要這種標(biāo)準(zhǔn)符合國(guó)際通用性。然而，即使是目前較為成功的 《108號(hào)公約》也是經(jīng)過數(shù)次修訂后才將對(duì)象面向非歐洲國(guó)家和國(guó)際組織簽署。事實(shí)上，現(xiàn)存的諸多數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)其體系規(guī)模仍然較小，以CBPRs為例，其成員僅有九名。雖然USMCA明確援引了這一標(biāo)準(zhǔn)，但看重的并非標(biāo)準(zhǔn)的通用性，而是注意到其背后的利益完全與主導(dǎo)國(guó)契合，畢竟兩者的創(chuàng)建都由美國(guó)極力推動(dòng)。反過來(lái)說(shuō)，CBPRs的這種規(guī)則也不宜被WTO等多邊平臺(tái)所采用，因?yàn)槠溟_放性無(wú)法滿足TBT協(xié)定的相關(guān)描述。

其次，內(nèi)容的片面性也是標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制被局限的另一重原因。從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，大多數(shù)體系僅關(guān)注到監(jiān)管的某一方面，且體系間缺乏相互銜接的措施，進(jìn)而忽略了治理的全局性把握，OECD的 《隱私保護(hù)和跨境個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)指南》是較為典型的例子。實(shí)際上，數(shù)據(jù)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)涵蓋數(shù)據(jù)價(jià)值的整個(gè)周期。也就是說(shuō)，從數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、處理、流動(dòng)再到利用都需要相應(yīng)的規(guī)則來(lái)加以調(diào)控，這也是為什么較為先進(jìn)的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定中都會(huì)包含關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)市場(chǎng)和數(shù)據(jù)共享等專門性條款，即使這些條款僅能從原則性的角度出發(fā)而加以規(guī)制。因此，作為貿(mào)易機(jī)制的重要補(bǔ)充，標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制也應(yīng)該考慮規(guī)則的全面性問題，從而更好地滿足監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求。

最后，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)的薄弱也是標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制無(wú)法普及的重要原因。在國(guó)家層面，不同地域的法律與技術(shù)水平參差不齊，數(shù)字鴻溝通常難以避免。這種情況在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間更為嚴(yán)重。即使在同等標(biāo)準(zhǔn)的情況下，后者的實(shí)踐難度也將更大。然而，現(xiàn)存的絕大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)又由發(fā)達(dá)國(guó)家牽頭制定，價(jià)值與利益難免會(huì)有所傾斜。基于鎖定效應(yīng)與棘輪效應(yīng)的作用，原本落后的國(guó)家將百上加斤，不但不能共享到數(shù)據(jù)所帶來(lái)的紅利，反而會(huì)因?yàn)楦邩?biāo)準(zhǔn)的內(nèi)化而付出更多額外成本，這也能解釋為何發(fā)展中國(guó)家往往會(huì)怠于貿(mào)易平臺(tái)或標(biāo)準(zhǔn)化平臺(tái)上的數(shù)據(jù)規(guī)則創(chuàng)造。在決策層面，域內(nèi)企業(yè)的數(shù)字水平和其他利益相關(guān)者的參與程度將直接影響標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制的運(yùn)行。一方面，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，中小型企業(yè)的數(shù)據(jù)能力是決定標(biāo)準(zhǔn)能否成功內(nèi)化的短板。可是在數(shù)量上占據(jù)上風(fēng)的此類企業(yè)卻在合規(guī)水平和技術(shù)調(diào)整上落后于大型企業(yè)，尤其是跨境企業(yè)，這就導(dǎo)致相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的大規(guī)模推廣寸步難行。另一方面，科學(xué)性和準(zhǔn)確性是標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制保持國(guó)際性的根源，而其他利益相關(guān)者的參與又是達(dá)成這種目標(biāo)的關(guān)鍵。近年來(lái)，除了ISO、IEC和IEEE等原本較為出名的組織外，國(guó)際上也相繼涌現(xiàn)了諸多由多方利益相關(guān)者集結(jié)而成的聯(lián)盟，它們主導(dǎo)創(chuàng)建一些新型標(biāo)準(zhǔn)，比如 《網(wǎng)絡(luò)空間信任和安全巴黎倡議》 (The Paris Call for Turst and Security)以及 《網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)協(xié)議》 (Cybersecurity Tech Accord)等，前者涉及全球65個(gè)國(guó)家、334家公司、138所大學(xué)和非營(yíng)利組織，后者則涉及將近100多家技術(shù)企業(yè)[9]。這類協(xié)議式的標(biāo)準(zhǔn)一般僅從原則性的角度出發(fā)，其實(shí)操性相對(duì)較為薄弱，似乎無(wú)法在企業(yè)中直接加以適用。

2.3 認(rèn)證機(jī)制：削弱化

認(rèn)證機(jī)制的最大功用在于借助彼此承認(rèn)的方式搭建起不同監(jiān)管模式間的互通橋梁，以此降低數(shù)據(jù)跨境業(yè)務(wù)的政策性障礙，但當(dāng)前出現(xiàn)的一些問題正削弱著這種功效的實(shí)現(xiàn)。

按照機(jī)制的運(yùn)行原理，認(rèn)證開展的邏輯起點(diǎn)在于對(duì)他國(guó)域內(nèi)監(jiān)管水平的判定。這種判定雖說(shuō)可建立于談判之上，但至少還需遵循貿(mào)易機(jī)制所提出的公開、透明和非歧視性等原則。然而，在實(shí)操過程中，除了評(píng)估他國(guó)數(shù)據(jù)法規(guī)的符合性外，數(shù)據(jù)輸出國(guó)或技術(shù)主導(dǎo)國(guó)往往還會(huì)設(shè)立一系列的實(shí)質(zhì)性或非實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，以掌控結(jié)果的最終方向。在很多時(shí)候，這種做法明顯與任意性或歧視性措施掛鉤。以 “歐美隱私盾框架”和 “歐日充分性決定互認(rèn)”為例，歐盟參考沿用的仍是GDPR中的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)不僅考察美日數(shù)據(jù)法規(guī)的制定與執(zhí)行情況，還會(huì)額外評(píng)判它們的公共管理能力與整體法制水平。鑒于不同法系與數(shù)據(jù)保護(hù)理念的差異，面對(duì)這些難以被量化或具象化的指標(biāo)，加之涉及不少潛在的敏感性內(nèi)容，歐盟僅能從純粹價(jià)值的角度出發(fā)進(jìn)行自由裁量，但能否在不同國(guó)家間做出一視同仁的判定仍有待商榷。

為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，認(rèn)證機(jī)制應(yīng)保持充分的穩(wěn)定性。然而，這樣的目標(biāo)會(huì)根據(jù)協(xié)議規(guī)模的大小而發(fā)生改變。在雙邊認(rèn)證機(jī)制中，談判的難度雖然相對(duì)較低，但其穩(wěn)定性也會(huì)隨之而降。在很多時(shí)候，只要數(shù)據(jù)接收國(guó)違反了輸出國(guó)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，后者即有權(quán)隨時(shí)自行終止既定的關(guān)系，這無(wú)疑給機(jī)制下的合作企業(yè)帶來(lái)巨大壓力。比如， “歐美隱私盾框架”即在2020年被歐盟法院?jiǎn)畏脚袥Q無(wú)效，受其庇護(hù)下的5000多家公司將被迫尋找新的數(shù)據(jù)跨境傳輸路徑。而在區(qū)域認(rèn)證機(jī)制中，這種情況將有所改善，畢竟共同標(biāo)準(zhǔn)一旦確定下來(lái)后，若要修改還需再次經(jīng)歷冗長(zhǎng)的談判過程。但與此同時(shí)，另一個(gè)新的問題也在產(chǎn)生。一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域機(jī)制不會(huì)指定各成員的數(shù)據(jù)保護(hù)組織去行使認(rèn)證與執(zhí)行的權(quán)力，取而代之的是重新組建獨(dú)立的責(zé)任機(jī)構(gòu)以保證過程的公開、公平與公正。然而，這種方式的代價(jià)是運(yùn)營(yíng)成本的急劇上升。為了壓縮成本，機(jī)制很有可能控制責(zé)任機(jī)構(gòu)的數(shù)量。此時(shí)，企業(yè)的受惠程度也會(huì)大大降低。以CBPRs為例，截至目前僅有九個(gè)責(zé)任代理，單美國(guó)就占了五個(gè)，其他八個(gè)成員中只有四個(gè)完成了提名工作。換言之，有近一半的成員并未真正實(shí)施CBPRs，而其他成員所提名的責(zé)任機(jī)構(gòu)又未必能滿足其數(shù)據(jù)跨境的需求[10]，這就導(dǎo)致機(jī)制所預(yù)設(shè)的 “便利性”大打折扣，不少企業(yè)尤其是中小型企業(yè)將難以獲得認(rèn)證。據(jù)釋，當(dāng)前已獲得CBPRs認(rèn)證的企業(yè)僅有50家，其中有41家均是來(lái)自美國(guó)的大型科技公司[11]。可以說(shuō)，整個(gè)CBPRs所覆蓋的企業(yè)范圍還不如一個(gè) “歐美隱私盾框架”的千分之一。

3 數(shù)據(jù)監(jiān)管國(guó)際路徑的出路

面對(duì)國(guó)際監(jiān)管所遭受的困境，各國(guó)應(yīng)在尊重彼此、尋求共性與鼓勵(lì)合作的基礎(chǔ)上優(yōu)化各個(gè)機(jī)制的運(yùn)行模式，以期塑造出相互信任和相互促進(jìn)的政策環(huán)境，為數(shù)字貿(mào)易乃至整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供動(dòng)力。

3.1 貿(mào)易機(jī)制：兼容與互通

針對(duì)貿(mào)易機(jī)制中的陣營(yíng)化趨勢(shì)，兼容與互通才是解決問題的核心。基于貿(mào)易機(jī)制的強(qiáng)約束力，一些原則性的工具能幫助各國(guó)減少分歧，從而促進(jìn)合作。無(wú)論是多邊、區(qū)域還是雙邊貿(mào)易平臺(tái)，澄清以下三項(xiàng)內(nèi)容都能幫助國(guó)際監(jiān)管達(dá)到上述效果[12]：第一，明確數(shù)據(jù)監(jiān)管的規(guī)則與例外，特別是借助例外的設(shè)置為成員保留實(shí)現(xiàn)合法公共目標(biāo)的操作空間，以此尊重監(jiān)管差異化的事實(shí)，為各國(guó)的監(jiān)管自主提供合法性依據(jù)，這是確保合作開展的前提與基礎(chǔ)；第二，明確哪些類型的監(jiān)管措施因扭曲貿(mào)易而應(yīng)被禁止，如針對(duì)數(shù)據(jù)傳輸?shù)恼鞫悺⒒诒Ｗo(hù)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的本地化要求以及出于打擊言論的數(shù)據(jù)封鎖等，但此類措施的確定應(yīng)以國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同為宜，這樣做的目的在于盡可能減少數(shù)據(jù)利用的政策性障礙，試圖將監(jiān)管的分散化、差異化控制在一定范圍內(nèi)；第三，明確如何應(yīng)對(duì)扭曲貿(mào)易的監(jiān)管行為，允許成員以有限且相稱的措施做出回應(yīng)，反對(duì)以關(guān)稅或配額等阻礙數(shù)據(jù)流動(dòng)的方式施加報(bào)復(fù)，畢竟數(shù)據(jù)保護(hù)主義只會(huì)導(dǎo)致進(jìn)一步的數(shù)據(jù)保護(hù)主義[13]。

作為能抵消甚至消除陣營(yíng)化影響的最重要場(chǎng)所，WTO應(yīng)著手解決規(guī)則滯后與進(jìn)程緩慢這兩個(gè)關(guān)鍵性問題。在形式上，WTO可選擇在原有的GATS體系內(nèi)進(jìn)行改革，或者嘗試訂立新的專門性協(xié)議，簡(jiǎn)而言之就是要擴(kuò)大現(xiàn)有的承諾范圍以適應(yīng)數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的顛覆性變化。而在內(nèi)容上，WTO應(yīng)把握規(guī)則的尺度，通過 “棘輪機(jī)制”設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，避免過高或過低的要求導(dǎo)致談判中斷。針對(duì)具體條文的設(shè)置，至少有四個(gè)要點(diǎn)需要掌握：第一，GATS等協(xié)議中的現(xiàn)有規(guī)則，如非歧視性原則、比例原則、必要性檢測(cè)等都能作為多元化的平衡工具；第二，在涉及數(shù)據(jù)監(jiān)管的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不宜做過多安排，應(yīng)從更高的層次做出原則性規(guī)定，畢竟貿(mào)易平臺(tái)不是解決這些問題的適當(dāng)場(chǎng)所；第三，應(yīng)鼓勵(lì)成員開展各種貿(mào)易平臺(tái)外的合作，注意與其他國(guó)際監(jiān)管機(jī)制的銜接，必要時(shí)應(yīng)承認(rèn)或者援引這些活動(dòng)的成果；第四，為了避免與發(fā)展中國(guó)家脫鉤，應(yīng)保有足夠的靈活性措施與技術(shù)援助。針對(duì)雙邊或區(qū)域平臺(tái)，雖然無(wú)法改變其作為陣營(yíng)化推手的事實(shí)，但在實(shí)踐中有兩種方法能幫助減緩這種趨勢(shì)：①以 “兼容性”為焦點(diǎn)，注意彌合與WTO等多邊平臺(tái)間的裂縫，如引入WTO既有的監(jiān)管原則或承認(rèn)符合WTO要求的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和認(rèn)證機(jī)制等；②以 “共通性”為焦點(diǎn)，積極推動(dòng)WTO等多邊平臺(tái)的數(shù)據(jù)規(guī)則創(chuàng)新，如嘗試在不同監(jiān)管模式和不同監(jiān)管水平的成員間尋求共識(shí)，在培養(yǎng)信任的基礎(chǔ)上減少對(duì)數(shù)據(jù)的限制，同時(shí)也要共享因數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的紅利，這樣的做法將為WTO等多邊平臺(tái)提供先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制：模塊化處理

面對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制被局限的事實(shí)，模塊化的分步方法能有效填補(bǔ)既定的三大缺陷：

首先，需要承認(rèn)的是數(shù)據(jù)監(jiān)管的內(nèi)容較為廣泛，雖然能大致劃分為數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)市場(chǎng)和數(shù)據(jù)共享五個(gè)領(lǐng)域，但每個(gè)領(lǐng)域所涉的體系又十分龐大。因此，針對(duì)機(jī)制的片面性問題，不能單獨(dú)依靠幾個(gè)具體的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或一個(gè)綜合性的數(shù)據(jù)條約就能解決，最好的辦法是進(jìn)行分割化處理，將各個(gè)領(lǐng)域拆分成若干模塊，從而制定出相應(yīng)的規(guī)則。比如，數(shù)據(jù)市場(chǎng)領(lǐng)域可分割為數(shù)據(jù)的準(zhǔn)入、交易、競(jìng)爭(zhēng)、壟斷和消費(fèi)者保護(hù)等模塊。這種做法將更為高效，能使?fàn)幾h較小的模塊先獨(dú)立運(yùn)作，即使需要修改或替換也不會(huì)影響整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，為了解決機(jī)制實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)薄弱的問題，在細(xì)化各個(gè)模塊的規(guī)則時(shí)應(yīng)考慮不同成員監(jiān)管水平的差距，以分享經(jīng)驗(yàn)、共享資源或提供援助的方式致力于消除數(shù)字鴻溝。同時(shí)，也要與個(gè)人、研究機(jī)構(gòu)、與ICT有關(guān)的專業(yè)組織以及企業(yè)尤其是中小型企業(yè)等多方利益參與者保持緊密聯(lián)系，以此確保規(guī)則的科學(xué)性、實(shí)用性、覆蓋面與精準(zhǔn)度。

最后，經(jīng)由各個(gè)模塊組合而成的標(biāo)準(zhǔn)化體系，可借助貿(mào)易機(jī)制的作用開展世界范圍內(nèi)的推廣與適用，這一步驟也恰好能消除對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制開放性不足的顧慮。對(duì)此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的全球造法活動(dòng)能提供豐富的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織 (WIPO)下隸屬于專利、商標(biāo)和著作權(quán)等模塊的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，如 《巴黎公約》和 《伯爾尼公約》等均經(jīng)歷了循序漸進(jìn)的普及過程。從最初只有十幾名原始成員再到越來(lái)越多的國(guó)家接納，再到后來(lái)被TRIPS協(xié)議援引成為貿(mào)易規(guī)則的一部分，其國(guó)際化進(jìn)程都基本經(jīng)過了上述三個(gè)步驟。由此可見，數(shù)據(jù)監(jiān)管也能循此路徑而先模塊化地制定出較為開放的標(biāo)準(zhǔn)，然后通過后續(xù)的不斷修訂以兼顧更多國(guó)家的利益，最終結(jié)合不同貿(mào)易平臺(tái)的引用以達(dá)到預(yù)期的效果。

3.3 認(rèn)證機(jī)制：機(jī)能強(qiáng)化

認(rèn)證機(jī)制的功能之所以被削弱，原因就在于運(yùn)行制度上的缺失。有鑒于此，對(duì)整個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)能強(qiáng)化才是解決問題的關(guān)鍵。

從當(dāng)前的趨勢(shì)來(lái)看，使用多因素判定法來(lái)對(duì)他國(guó)的數(shù)據(jù)水平進(jìn)行評(píng)估已被逐漸常態(tài)化。為了避免這樣的操作落入歧視性或任意性措施的范疇，在開展的過程中有必要遵守以下三個(gè)方面的準(zhǔn)則。①在內(nèi)容上，測(cè)量目標(biāo)國(guó)數(shù)據(jù)法規(guī)的符合性及其執(zhí)行情況應(yīng)作為評(píng)估的核心基準(zhǔn)。雖然允許其他因素同為判定的標(biāo)準(zhǔn)，但這些因素應(yīng)盡可能具象化、明確化，避免存在過多支持偏見、自由裁量和個(gè)人喜惡的描述，從而降低區(qū)別對(duì)待的概率。此外，無(wú)論是確定何種因素作為評(píng)估的依據(jù)，應(yīng)首先與標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制合作，將現(xiàn)存的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)作為制定的基礎(chǔ)，同時(shí)考慮全球范圍內(nèi)學(xué)界或?qū)崉?wù)界關(guān)于數(shù)據(jù)監(jiān)管的普遍共識(shí)，從而增加認(rèn)證的合理性與權(quán)威性。②在原則上，應(yīng)以必要性和比例性作為平衡的工具，確保評(píng)估不會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)活動(dòng)和數(shù)字貿(mào)易造成不必要的限制。換言之，在設(shè)立評(píng)估因素時(shí)，僅限于考察與目標(biāo)國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)的情況，防止過多地涉及其他內(nèi)容，尤其是那些帶有敏感性的部分，畢竟除了經(jīng)濟(jì)以外，數(shù)據(jù)還與國(guó)家安全、公共管理等政治領(lǐng)域密切相連。再者，考察的程度也要與數(shù)據(jù)輸出后所遭受的風(fēng)險(xiǎn)相稱，禁止寬嚴(yán)不一的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。③在程序上，無(wú)論是評(píng)估因素的確定還是評(píng)估流程的實(shí)施，都要保持公開、透明，并賦予目標(biāo)國(guó)及其所屬的主體以相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，程度也不得低于給予機(jī)制內(nèi)其他成員的待遇。

基于談判難度的考慮，可能選擇雙邊認(rèn)證的傾向會(huì)更多。為了應(yīng)對(duì)其穩(wěn)定性不足的問題，機(jī)制內(nèi)可增設(shè)相應(yīng)的反饋與磋商規(guī)則，用于雙方終止合作前或質(zhì)疑保護(hù)水平不足時(shí)的必經(jīng)程序，除非在諸如國(guó)家安全受到威脅等緊急情況下方可免除。也可在雙方合作終止后給予原受惠企業(yè)以一定的過渡期，以便其有足夠的時(shí)間尋找數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)的新方式。此外，針對(duì)區(qū)域或多邊機(jī)制運(yùn)營(yíng)成本高的問題，不能通過縮減認(rèn)證機(jī)構(gòu)的數(shù)量而加以處理。以下兩個(gè)方面或許能提供更好的解決思路：一方面，可借鑒雙邊機(jī)制的做法，直接將認(rèn)證機(jī)構(gòu)指定為成員各自對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)監(jiān)管組織，無(wú)需再另行設(shè)立，畢竟沒有任何機(jī)構(gòu)比他們更了解本國(guó)的保護(hù)水平與所屬企業(yè)的合規(guī)情況。但為了保證機(jī)制的便利性，成員可根據(jù)各自的數(shù)據(jù)跨境量決定是否增加其他中立機(jī)構(gòu)履行同樣的認(rèn)證職能，此時(shí)域內(nèi)的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將同時(shí)肩負(fù)指導(dǎo)和監(jiān)測(cè)這些中立機(jī)構(gòu)的義務(wù)。另一方面，可在認(rèn)證程序上盡可能精簡(jiǎn)，所需的手續(xù)也僅以能判斷企業(yè)的數(shù)據(jù)合規(guī)水平為限，以此減少過程中的不必要支出。

4 對(duì)中國(guó)的啟示

4.1 實(shí)現(xiàn)陣營(yíng)化中的非零和博弈

中國(guó)是貿(mào)易機(jī)制中三大陣營(yíng)的最薄弱一方，這一點(diǎn)無(wú)可厚非。事實(shí)上，通過雙邊與區(qū)域平臺(tái)的實(shí)踐，美式監(jiān)管在世界范圍內(nèi)已占上風(fēng)，以自由優(yōu)先為核心的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則成為當(dāng)前國(guó)際監(jiān)管的主旋律。雖然RCEP的出現(xiàn)能有望改變這種格局，但在短期內(nèi)也無(wú)法促使其成員創(chuàng)造出一種更具全球推廣意義的替代模式。即便是中國(guó)，以現(xiàn)有的實(shí)力也難以改變這樣的事實(shí)。特別是在申請(qǐng)加入CPTPP和DEPA后，中國(guó)的數(shù)據(jù)監(jiān)管將有可能被進(jìn)一步鎖定，因?yàn)镈EPA的數(shù)據(jù)規(guī)則基本與CPTPP的無(wú)異，而CPTPP沿用的就是美國(guó) 《數(shù)字雙十二》中的相關(guān)內(nèi)容。然而，這樣的形勢(shì)并不代表中國(guó)只能消極接受，在大部分規(guī)則未定的情況下，仍有可能以一種非零和博弈的方式在陣營(yíng)化中共享到數(shù)據(jù)所帶來(lái)的利益。

首先，需要認(rèn)清的是：數(shù)據(jù)的開放是數(shù)字貿(mào)易與數(shù)字技術(shù)發(fā)展的必然結(jié)果，沒有任何一個(gè)陣營(yíng)能阻擋這種趨勢(shì)，越是早參與制定其規(guī)則，就越有可能享有更大的權(quán)益。美國(guó)現(xiàn)在要做的就是以 “自由”為托詞來(lái)加速這種進(jìn)程，從而攫取作為先行者的最大紅利。在這方面，中國(guó)要考慮的不是如何規(guī)避開放、如何反對(duì)自由流動(dòng)，而是設(shè)法做到以何種條件開放、以何種前提流動(dòng)，才能收獲數(shù)據(jù)利用的最大效益，同時(shí)又不至于違反國(guó)內(nèi)的公共政策目標(biāo)。這是美國(guó)暫時(shí)無(wú)法進(jìn)行鎖定的領(lǐng)域，也是中國(guó)可發(fā)揮能動(dòng)性的最佳空間。因此，反應(yīng)在貿(mào)易機(jī)制上，中國(guó)不一定要反對(duì)或者拒絕美國(guó)所倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)自由設(shè)定，但要強(qiáng)調(diào)域內(nèi)監(jiān)管的絕對(duì)權(quán)利，要保證能自主決定具體的數(shù)據(jù)跨境路徑，并保留符合WTO原則的流動(dòng)例外。只有這樣中國(guó)才能掌握數(shù)據(jù)的開放步伐與開放程度，才能將本國(guó)所重視的 “安全”與 “信任”等價(jià)值理念嵌入其中，才能與廣大發(fā)展中國(guó)家保持緊密的聯(lián)系，從而為WTO平臺(tái)上的表現(xiàn)爭(zhēng)取更多主動(dòng)權(quán)。

其次，兩種操作能調(diào)和中國(guó)與歐盟在陣營(yíng)化中的關(guān)系。第一，在諸如 “數(shù)字主權(quán)” “數(shù)據(jù)安全”和 “數(shù)字信任”等話題上展開合作，因?yàn)楸绕鹈婪剑袣W雙方在這些話題上存在更明顯的共同利益；第二，完善國(guó)內(nèi)的相關(guān)制度使其與國(guó)際接軌，從而拉近與歐盟的距離。事實(shí)上，在美中歐三方的監(jiān)管博弈中，歐方提出最多的就是域內(nèi)數(shù)據(jù)因貿(mào)易越境后的保護(hù)與監(jiān)視問題。中國(guó)應(yīng)盡快建立起有效的數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)安全體系，也要明確公共機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)治理權(quán)限，尤其是要規(guī)范執(zhí)法中對(duì)數(shù)據(jù)的使用制度。值得慶幸的是，中歐雙方均反對(duì)類似美國(guó) 《澄清海外使用數(shù)據(jù)法案》 (CLOUD法案)等 “長(zhǎng)臂管轄”的方法。雖然歐方已通過GDPR和 《歐盟執(zhí)法指令》等創(chuàng)建了一些標(biāo)準(zhǔn)，但與中國(guó)支持的涉外司法協(xié)助途徑并不相斥，雙方仍可通過談判達(dá)成某種程度上的合作。

4.2 融入全球數(shù)據(jù)流動(dòng)的循環(huán)圈

在三大國(guó)際路徑的相互作用下，美國(guó)、歐盟、日本乃至俄羅斯等已在不同程度上開展了自身監(jiān)管模式的外擴(kuò)與融合，從而實(shí)現(xiàn)了一定區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。其中，在路徑選擇上，美國(guó)以貿(mào)易機(jī)制為主，歐盟和俄羅斯則依靠標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和認(rèn)證機(jī)制較多，日本則兼顧了三者的利用。在這種安排下，他們已初步形成各自的數(shù)據(jù) “同盟圈”，每個(gè) “同盟圈”內(nèi)都有相互交叉的監(jiān)管伙伴，而且這些伙伴的范圍已基本覆蓋了全球所有技術(shù)先進(jìn)且數(shù)據(jù)活躍的地域 (見圖1)[14]。反觀中國(guó)，被 “邊緣化”、被 “孤立”的風(fēng)險(xiǎn)正在增加，原因在于：①在貿(mào)易機(jī)制上，除了RCEP外，中國(guó)參與的所有FTA中均回避了關(guān)于數(shù)據(jù)流動(dòng)等涉及數(shù)字市場(chǎng)開放和貿(mào)易自由度的話題，即使是RCEP，其數(shù)據(jù)開放度也不高，因?yàn)樗鼘⑦@種權(quán)力最終賦予各方自主行使，而中國(guó)域內(nèi)又明顯缺乏相對(duì)完善的數(shù)據(jù)跨境制度；②中國(guó)官方迄今未加入任何能規(guī)制或促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和認(rèn)證機(jī)制。

圖1 國(guó)際監(jiān)管路徑與全球數(shù)據(jù)流動(dòng)圈

面對(duì)這種監(jiān)管逐漸脫鉤的趨勢(shì)，兩種方法能幫助中國(guó)重新融入數(shù)據(jù)全球流動(dòng)的循環(huán)圈：

(1)以貿(mào)易機(jī)制上能爭(zhēng)取到足夠的域內(nèi)監(jiān)管空間為前提，還需配備完善的數(shù)據(jù)保護(hù)制度與充分的數(shù)據(jù)跨境體系，只有這樣才能保證本土數(shù)據(jù)的安全流出與境外數(shù)據(jù)的積極流入，從而形成國(guó)內(nèi)外的雙向環(huán)流，以此支撐相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的進(jìn)口、外供、使用與升級(jí)。

(2)在標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制和認(rèn)證機(jī)制上，可走 “引入—優(yōu)化—外擴(kuò)”的道路。歐美等國(guó)家在關(guān)于數(shù)據(jù)監(jiān)管的法律與技術(shù)上均走在世界的前列，當(dāng)前已確定的諸多標(biāo)準(zhǔn)均有明顯的借鑒意義。中國(guó)可主動(dòng)加入他們的討論并吸收既有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行數(shù)據(jù)水平的提升，然后與東盟以及 “一帶一路”沿線等具有共同利益的國(guó)家建立起互認(rèn)系統(tǒng)，從而創(chuàng)建出適合發(fā)展中國(guó)家的新標(biāo)準(zhǔn)，以此平衡數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)的效率與安全。

5 結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全球化的步伐已逐漸打破傳統(tǒng)的地理界限，數(shù)據(jù)成為各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪的戰(zhàn)略性資源。除了保持完善的域內(nèi)規(guī)制框架外，開展良性的域外治理也是數(shù)據(jù)監(jiān)管的核心任務(wù)。只有厘清數(shù)據(jù)監(jiān)管國(guó)際路徑的類型及其運(yùn)行機(jī)理，才能更好地審視全球的發(fā)展?fàn)顩r。在此基礎(chǔ)上，各種機(jī)制的固有缺陷才能被發(fā)現(xiàn)，對(duì)應(yīng)的優(yōu)化方法才能被挖掘。經(jīng)過這樣的認(rèn)識(shí)，中國(guó)才能更好地檢視自身在數(shù)據(jù)監(jiān)管上的不足，并以此為據(jù)在對(duì)外政策上做出積極的調(diào)整，從而達(dá)到利用與治理、國(guó)內(nèi)與國(guó)際雙重平衡的狀態(tài)，進(jìn)一步在數(shù)字科技所帶來(lái)的挑戰(zhàn)中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、贏取紅利。