成渝雙城經濟圈與長三角地區醫療合作比較

彭依寧

（伯明翰大學商學院，英國 伯明翰 B152TY）

2021年10月，中共中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，其中涉及衛生醫療服務領域的建設規劃極具指導意義，提出了醫療行業提供跨行政區服務、跨省市異地就醫門急診醫療直接結算，完善聯防聯控常態機制，優化醫療資源配置等建設要求。在具體建設措施中，“統籌”“合作”“共建”成為常見的高頻詞。這說明推動成渝雙城經濟圈建設，加強成渝兩地的醫療合作是必然選擇。然而，成渝雙城醫療合作的前景雖然令人期待，但醫療合作的實現卻不是一蹴而就的。盡管成渝雙城在醫療合作問題上已邁出了積極步伐，但兩地在醫療資源分布、技術水平、發展方向等問題上仍然存在諸多差異，推進醫療合作依然任重而道遠。不過，從更寬廣的視域看，成渝兩地醫療合作并非個例，其中長三角一體化發展中的醫療一體建設尤其值得參考借鑒。因此，比較成渝雙城經濟圈與長三角地區推進醫療合作的政策舉措、進展程度，準確把握兩地的差異和特點，明確努力方向和建設目標，有利于更好更快地推進成渝雙城醫療合作。

1 醫療合作定位

根據2019年12月中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，對于醫療服務，提出長三角的發展規劃目標包括：推動城鄉公共服務（含醫療服務）一體化、標準化和便利化，共享高品質醫療資源，協同公共服務政策（含醫療保險和醫療政策）等。根據《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，成渝地區雙城經濟圈的醫療服務目標是增加醫療供給，允許醫療等行業有序提供跨行政區服務。加快基層醫療衛生機構標準化建設，提升基本公共服務（含醫療服務）便利化水平，推動公共衛生和醫療養老合作，包括優化醫療資源配置、推動優質資源下沉等。《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》強調增加優化醫療資源配置，增加醫療供給，而《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》更強調推進一體化、標準化和便利化，推進高品質醫療資源共享及公共服務政策的協同。這些差別決定了兩地在推進醫療合作的內容、重點、領域和方向上有所不同。

2 醫療資源存量

醫療資源是進行醫療、衛生等活動的運行基礎。從長三角地區數據看，2020年，上海市常住人口為2 488萬人，擁有衛生技術人員22.6萬人，床位16.2萬張，每萬人擁有衛生技術人員約為91.0人，床位58.0張。浙江省常住人口為6 468萬人，擁有衛生技術人員54.8萬人，床位36.1萬張，每萬人擁有衛生技術人員為84.7人，床位55.8張；江蘇省常住人口為8 477萬人，擁有衛生技術人員66.5萬人，床位53.5萬張，每萬人擁有衛生技術人員為78.4人，床位63.1張；安徽省常住人口為6 105萬人，衛生技術人員41.2萬人，床位40.8萬張，每萬人擁有衛生技術人員為67.5人，床位66.8張。

與長三角地區對應的是，2020年，四川省常住人口為8 371萬，擁有衛生技術人員63.3萬人，床位65.0萬張，每萬人擁有衛生技術人員約為75.6人，床位77.6張。重慶市常住人口為3 124萬人，擁有衛生技術人員23.8萬人，床位23.6萬張，每萬人擁有衛生技術人員約為76.2人，床位75.5張。

單純從數據上看，成渝地區與長三角各省市醫療資源每萬人擁有量并不存在根本性的差別，但深入分析可見，兩地真正的差別體現于兩個方面：一是醫療資源的質量和技術水平。從復旦大學醫院管理研究所發布的2020年中國醫院排行榜看，排名前20的醫院中，成渝地區僅四川大學華西醫院上榜（排名第2），而長三角地區有6家醫院上榜。此外，根據2017年全國第四輪學科評估結果，成渝地區與長三角地區臨床醫學學科建設水平差距較大。其中，成渝地區的四川大學臨床醫學學科評選為A-，重慶醫科大學臨床醫學學科評選為B+。而長三角地區上海交通大學、浙江大學臨床醫學學科評選為A+，復旦大學臨床醫學學科評選為A。二是醫療資源的便利性。成渝地區醫療資源的分布仍具有很強的極化特點，具有一定知名度的醫院和院校主要集中于成渝兩市，但由于交通、信息等基礎設施建設上的差距，導致遠離成渝中心城市的普通居民獲得醫療服務尤其是優質醫療服務的便利性上，與長三角地區相比明顯不足。

3 醫療機構合作

醫療機構合作不僅是醫療合作的重要形式，而且對加強地區間經濟交流具有重要意義。由于醫療衛生服務的公益性，醫療機構合作不僅要考慮經濟效益，更要考慮社會效益。因此，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出醫療合作的重要目標是推動高品質醫療資源的共享，而《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》則強調的是優化醫療資源配置、推動優質資源下沉等。這決定了長三角地區醫療機構合作更多的是要解決優質醫療資源的均衡問題，而成渝地區醫療機構合作更多的是要解決成渝雙城之外的其他地區的醫療資源缺乏問題以及提升醫療服務的便利性。從具體舉措上看，這種差別更加明顯。長三角推動醫療機構合作的重要措施是推動“1+1+N”醫聯體建設。醫聯體是以“三甲”醫院為龍頭，二級醫院為銜接，基層醫療衛生機構加入而形成的醫療聯盟[1]。以蘇州為例，該市在調研市內各級醫院專科發展情況的基礎上，以出資或以補貼形式鼓勵醫院引進上海頂級“臨床醫學專家團隊”，既提高了引進科室的臨床水平和學科建設水平，也培養了大量的優秀醫學人才。安徽省也組織了22家省市縣級醫院分別與上海醫療機構簽訂合作協議，加入長三角各種專科醫聯體或專科聯盟。通過這些形式，長三角地區不同類型和層級的醫療機構形成一種協調有序的組織形式，逐步形成一二三級醫院分工協作的醫聯體運行模式，從而推動區域醫療資源的最優配置，盤活長三角醫療服務各要素，達到整合區內優勢衛生資源的目的。

相較于長三角，目前成渝地區醫療機構合作正處于起步加速階段，主要體現為以下兩方面：一是成渝地區優勢醫療機構的合作。2015年10月，四川省衛生計生委與重慶市衛生計生委簽署兩地醫療合作協調備忘錄，推動兩地省際醫療機構加強合作，主要內容包括學術交流與學科共建、聯合診療合作、開展醫學實驗和先進醫療技術臨床應用、建立遠程醫療平臺、檢查和臨床檢驗結果互認等[2]。2020年4月22日，重慶市衛生健康委與四川省衛生健康委再次推動成渝地區雙城經濟圈建設川渝衛生健康一體化。合作內容包括推進兩地重要疾病的大數據協同應用、組建跨區域專科聯盟和醫療聯合體建設、建立重大疫情和突發公共衛生事件聯防聯控機制、建立成渝雙城衛生人才專家庫等。二是中心城市優質醫療資源的轉移。例如，華西醫院建設上錦分院和溫江分院、重慶醫科大學在宜賓市第一人民醫院建設非直管附屬醫院等。

總體而言，與長三角地區相比，成渝雙城的醫療機構合作仍然存在較大的層次差異。雖然中心城市之間的醫療機構合作已經展開，但一體化仍處于起步階段。同時，中心城市優質醫療資源向醫療薄弱地區的轉移和擴展仍然不夠。目前的轉移擴展大多僅限于郊區、新城、成渝周邊地區，醫療機構間跨行政區的深度合作仍處于起步階段。此外，中心城市醫療機構對周邊地區醫療機構的拉動作用不明顯，大數據協同應用、跨區域專科聯盟和醫療聯合體建設剛剛啟動，這與推動醫療服務的便利化和優質醫療資源下沉的目標仍然相差較大。

4 醫保合作

自2018年9月起，長三角三省一市率先開展了跨省異地就醫門診醫療費用直接結算。目前，長三角區域異地就醫門診醫療費用直接結算已經覆蓋全部41個城市，聯網醫療機構達8 100余家，三省一市居民在長三角所有城市門診或住院可持卡就醫、實時結算，實現了長三角醫保一卡通，長三角三省一市醫療保障部門的政策協同度、管理融合度不斷提升。而從2020年4月起，重慶市醫療保障局也已和四川省醫療保障局簽署醫療保障合作協議，決定在跨省異地就醫直接聯網結算、醫療服務項目價格協同、醫保繳費年限跨省轉移互認等10個方面加強合作。目前，川渝兩地所有二級及以上定點醫院住院已全部納入直接結算范圍，并將持續擴大跨省普通門診和藥店購藥直接結算范圍。從長三角和成渝雙城經濟圈醫保合作的進程看，雖然成渝醫保合作的推動時間較晚，但在推動力度和實施效果上與長三角地區差距并不太大。其主要原因在于成渝雙城經濟圈的醫保合作畢竟僅限于兩地的政策協同，而長三角地區涉及三省一市，協同范圍相對更大、條件要求更高。這說明與長三角地區相比，雖然成渝雙城經濟圈在醫療資源、質量水平、經濟環境、技術條件上存在諸多差距，但在政策協調、合作效率、合作領域等方面仍具有局部優勢，畢竟成渝兩地在經濟社會發展水平包括醫保政策上更加類似，且具有更強的歷史同源性。

5 應急醫療合作

衛生應急作為政府公共服務的重要組成部分之一，在地區經濟協同發展過程中起著重要的保障作用。2019年底以來的新冠肺炎疫情防控實踐證明，面對突發公共衛生重大事件、重大疫情，建立醫療衛生服務領域的聯防聯控機制十分重要。因此，無論是《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》還是《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，均對此有專門要求。特別是2020年，習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上，強調長三角地區要充分發揮協同合作機制，建立重大突發公共衛生事件應急體系。因此，疫情期間，長三角三省一市多次召開聯合視頻會議，分階段、分重點建立聯合協同機制，部署疫情防控工作，區域內實現信息實時共享、物資互濟互幫、醫療救治合作，提高疫情防控能力，特別是利用數字技術實現不同地區防疫和復工的差異化管控，保證了對疫情的科學有效防控，取得了明顯成效。與此同時，成渝兩地在疫情聯防聯控上也邁出了重要步伐。2020年3月，重慶市政府、四川省政府簽署了兩省市《協同加強新冠肺炎疫情聯防聯控工作備忘錄》，著力從疫情信息動態互通共享、人員流動互認互通、兩地務工人員安全有序返崗服務協作、應急生活物資互幫互濟、共保物資運輸車輛通行、合并撤除交界處防疫檢查卡口、社會治安聯合管理、完善兩地衛生應急聯防聯控長效機制等方面建立協作機制。

比較成渝雙城經濟圈與長三角地區的應急醫療合作建設可以看出，長三角地區的應急醫療合作其實早于疫情暴發前就已啟動，是主動作為的結果，并在專業領域已取得一定實質性成果。例如，早在2019年10月，中國職業安全健康協會化工職業健康專業委員會就攜同上海化學工業區醫療中心發起成立了“長三角化工園區一體化應急醫療救援聯盟”，聯盟重點圍繞職業健康、應急醫療救援、中毒救治、智慧醫療等內容，緊密依托區域內應急醫療救援單位，提高長三角化工園區化學中毒應急醫療救援綜合處置能力，為長三角化工一體化發展提供有力保障。然而，成渝地區的應急醫療合作目前大多限于疫情防控，更多專業領域的應急醫療深度合作尚未展開。

6 醫療科技合作

醫療服務水平的提升，既有賴于衛生醫務人員業務水平的提升，也有賴于醫療科技整體水平的提高。早在2016年，“長三角城市群醫院協同發展戰略聯盟”就已成立，該聯盟通過醫療協作融合地區醫療資源，同時通過建立專科聯盟開展醫療領域的科技合作。其運作模式主要有兩類，一類是以產品為導向的應用示范類項目，項目單位以滬蘇浙皖綜合性“三甲”醫院、高校、科研院所以及技術研發型企業為主；另一類是以技術推廣、專科培訓為導向的應用示范類項目。即核心城市的國家臨床重點專科與各個中小城市相關科室掛鉤聯合，以專科聯盟的形式開展醫生培養、遠程醫療指導、疑難患者會診和定向轉診以及多中心臨床研究，促進長三角地區醫療服務品質化、規范化、可持續化及醫療衛生空間一體化發展[3]。實踐證明，這種以醫療機構主動發起而非行政力量推動的醫療科技合作，不但有利于實現長三角地區醫療一體化，而且對于促進長三角的一體化建設也大有裨益。然而，在成渝雙城經濟圈醫療合作中，受經濟條件、技術實力等諸多因素制約，尚未有類似的舉措或合作項目。

7 討論

比較成渝雙城經濟圈與長三角地區的醫療合作，并不是單純比較差異或差距，而是通過深入研究兩地醫療資源稟賦和合作形式的差異，認識成渝雙城經濟圈醫療合作的條件、進展和領域，從而更加科學地推進成渝雙城經濟圈的醫療合作。

7.1 醫療協作應以優化醫療資源配置、推動優質資源下沉為主要目標

川渝地區地域遼闊，人口上億，醫療服務需求巨大。然而，除成都、重慶兩大中心城市外，其他地市醫療資源相對匱乏，難以承受巨大人口的負荷。成渝雙城要在堅持公益性的原則下，鼓勵所屬優質醫療資源四川盆地腹地等醫療資源薄弱地區有序轉移，鼓勵大型醫療機構（“三甲”以上公立醫院）跨行政區開展辦分院、委托管理等合作，增加成渝城市群優質醫療資源有效供給，滿足人民不斷增長的醫療服務需求。

7.2 醫保一體化是成渝雙城經濟圈較易實現的醫療合作

成渝雙城歷史上曾同屬同一行政區，現有大量居民曾在兩地參加過醫療保險，兩地經濟社會發展條件類似，推動醫保一體化障礙較小，社會經濟效益明顯，有利于增進川渝兩地居民醫療保障福祉。

7.3 加強醫療技術合作

就醫療技術水平而言，成渝兩地大型醫療機構與全國一流醫療機構并無明顯差距，甚至在某些專科領域具有相對優勢。因此，成渝雙城應綜合兩地優勢醫療機構技術力量，加強醫療技術合作研發，打造特色專科，帶動西南地區整體醫療技術水平和影響力的提升。

7.4 鼓勵社會力量辦醫

與成渝雙城經濟圈相比，長三角一體化鮮明的特點就是社會力量的參與非常活躍。因此，在醫療合作上，成渝雙城經濟圈也應協同出臺相關政策，營造良好環境，引入多方力量促進成渝雙城醫療服務合作。事實證明，鼓勵社會力量辦醫不僅有利于擴大優質醫療資源，增加有效供給，而且有利于公立醫院提質增效改善服務，實現多方共贏，其意義不亞于成渝雙城經濟合作。