疏通民間資本參與基礎設施投資的堵點和建議

向輝 袁東明

民間投資不足是當前我國經濟發展中的一個突出問題。2022年我國民間固定資產投資整體較低，占全國固定資產投資的比重降至54.2%，為近10年來新低。2023年1—11月，民間投資下降0.5%。

基礎設施是民間投資的三大領域之一，但近年來民間資本參與度呈逐年下降趨勢，以民間資本參與的全國政府與社會資本合作（PPP）項目為例，從2015年底至2022年底，民營企業作為牽頭人和聯合體參與的項目交易規模占比從48%下降至18%，項目數占比由61%下降至36%，項目數量和規模占比均大幅下降。

我國基礎設施領域由政府投資主導，是當前擴大有效投資的主要發力點，國家積極鼓勵民間資本參與投資建設，但民間資本參與投資建設基礎設施存在諸多堵點，亟須破除。

民間資本參與基礎設施投資建設具有重要價值

民間投資參與，有助于提高基礎設施建設運營的資金使用效率。公共基礎設施的資金使用效率是世界性難題，根據國際貨幣基金組織的估計，公共基礎設施投資和建設中有近1/3的資金因為效率低下而流失。我國是基礎設施建設大國，隨著城市化進程的推進，基礎設施存量的快速累積，傳統基礎設施的經濟效益、資金使用效率和資產回報率都有所下滑。通過民間投資參與，可以引入良好的市場效率、管理方法和新技術，改善基礎設施治理，有效提高基礎設施建設運營整體的資金使用效率。

民間投資參與可有效發揮財政政策乘數效應。要發揮公共投資的乘數效應，關鍵在于對民間投資形成“擠入效應”和撬動作用。典型案例是美國1993年的“國家信息基礎設施工程”，被廣泛認為是私營部門投資信息技術基礎設施的催化劑，該計劃初期即將“促進私營部門投資”“政府研究計劃和撥款幫助私營部門技術發展”“聯邦采購政策為私營部門參與提供激勵”等納入其九項原則和目標之中，撬動民間部門大量投資，提振了美國20世紀90年代的經濟增長。當前，我國基礎設施建設正在加快向信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施等新型基礎設施布局，這些領域民營企業既有投資能力也有投資熱情，引入民間資本參與可大幅擴大公共投資的乘數效應。

民間投資參與可作為財政資金不足的重要補充。財政資金是我國基礎設施建設的主要資金來源，隨著很多地方政府債務規模的不斷擴大，財政作為資金來源的可持續性越來越弱，亟須民間投資作為“后疫情時代”基礎設施投資缺口的有效補充。在電力、供水、交通運輸、數字基礎設施等領域，打造一個具有競爭性、公平性和可預測性的基礎設施投資市場，將可競爭的環節交由市場來完成，讓民間資本可以獲得合理的長期投資回報，既是自然壟斷領域市場化改革的需要，也能夠將部分基礎設施投資建設運營的責任從公共部門轉移到私營部門，從而有效緩解財政壓力。

我國民間資本投資參與基礎設施的堵點和原因

我國民間資本參與基礎設施投資主要有間接投資和直接投資兩種方式。間接投資是通過投資金融產品如企業債券、政府債券、資產證券化產品等方式參與，直接投資是民營企業作為項目投資方、施工方等市場主體參與。隨著我國資本市場的逐步完善，民間資本以間接投資方式參與基礎設施的渠道越來越暢通，但以市場主體角色直接投資建設還面臨著準入不暢、準入難盈、融資不足和信任缺失四大堵點。

第一，“準入不暢”是民間資本參與基礎設施投資的主要障礙。一是大型基礎設施的市場開放程度不高，民間資本缺乏項目渠道。重大基礎設施項目往往通過行政指令、項目協調會等方式交由國有企業投資建設，地方的高速公路、水利設施等也多委托給本地國企，尚未形成民營企業可參與競爭的投資市場。二是在向民營企業開放投資的有限項目中，還存在各種“玻璃門”“彈簧門”等隱性壁壘阻礙民間資本實際參與。

第二，“準入難盈”削弱了民間資本參與投資建設的積極性。

一是部分壟斷領域放開不徹底、制度不配套，導致民間資本投資建設相關項目后難運營、難盈利。民間資本對具有一定壟斷屬性的基礎設施投資有較高積極性，但一些壟斷領域增量開放后，由于上游企業處于自然壟斷地位，具有控制權，加上相關配套改革不到位，存在民營主體控股難、運營難、結算難的問題。如在配電網增量領域，增量配電的接入、運行和發展都受制于大電網；在鐵路領域，國鐵公司掌握著列車資源調度，新建的民營支線鐵路公司運營同樣受制于國鐵公司。

二是大型基礎設施項目市場化收入機制不完善。大量提供公共服務的建設項目缺乏市場化的收入機制，財務投資回報不夠。根據PPP落地項目投資額測算，高度依賴政府付費或可行性缺口補助的項目占93%，完全使用者付費就可實現合理回報的項目占比很少。一些民營企業參股參與PPP項目后，既得不到經營權，也得不到話語權，僅能作為長期得不到分紅的財務投資者存在。

三是投資項目缺乏退出機制。重大基礎設施普遍回報周期較長，建成后民間資本要退出主要有到期移交、政府回購和項目轉讓等方式，普遍難以實現中期退出。對民間投資而言，既需要有與項目投資周期相匹配的長期資本，也需要有高效和低風險的退出機制。尤其近年隨著地方財力緊張，項目依賴財政補償不可持續，盤活具有較大開發利用價值的存量基礎設施，創新退出機制成為民間投資的重點訴求。

第三，融資不足制約了民間資本投資建設基礎設施的能力。重大基礎設施投資規模大、周期長，對投資主體的長期融資能力有較高要求，民營企業獲得銀行信貸的能力不足、利息成本高阻礙其參與。同時，民營企業尤其是非上市民營企業缺乏足夠的資本市場支持。以我國企業債券市場（包括交易所市場和銀行間市場）為例，2016年至2021年，民營企業（含外資企業）的債券發行額占比由19.5%逐年下降至7.7%，國有企業占比由80.5%上升至92.3%，其中大部分由地方城投公司發行。與國有企業相比，融資渠道和成本劣勢進一步壓縮了民營企業的盈利空間，制約其投資能力。

第四，信任缺失進一步阻礙了民間資本參與基礎設施投資。從政府角度，擔心民間資本參與的基礎設施項目一旦產生違約風險、廉政風險、國有資產流失風險等將帶來很多麻煩，因此更多讓國有單位來承接項目。大型基礎設施項目實施復雜，面臨諸多不確定性，無法事先就簽訂完備合約。據調研了解，對于不完備的合約，相比于民營企業，政府更加信任國有企業。近年來，專項債項目已成為我國基礎設施建設主力，2019年至2022年地方政府發行新增專項債資金約13.4萬億元，涉及項目7.2萬個，其中五成資金投向的項目主體為政府相關職能部門、事業單位，五成資金投向的項目主體為國有企業。由于缺乏信任，地方政府擔心民間資本參與會產生后續責任和風險，專項債項目從投資到承攬建設留給民營企業的機會很少。

從民營企業角度看，同樣面臨政務誠信問題導致信任缺失。當前，基礎設施領域存在的政府支付責任不履行、工程款拖欠等問題比較突出。大型基礎設施往往需政府長期的運營補貼，企業和政府之間要簽訂長達數十年的協議約定，民營企業通常會擔心“招商引資后續配套不完善”“新官不理舊賬”“回款難”等問題。

在國際上，大型基礎設施在建造和管理中重新談判是常態，如果缺乏有效的法律保護將會直接影響民間資本的投資信心。

相關政策建議

規范公共投資決策機制，形成民間資本可參與競爭的市場。一是在不涉及國家安全領域，基礎設施規劃階段確立民間投資參與原則，在撥款計劃和融資支持中明確國企和民企參與的同等地位。二是引入標準化決策工具，實施規范化的“購買或建造分析”，形成“購買服務”和“建造”兩個市場，改變當前政府在基礎設施領域“只建造、不購買或少購買”的格局。三是對確需建造的項目增加“市場分析”，綜合研判市場格局和各類市場主體，改變當前直接指派國有企業來實施建造的格局，培育公平競爭的投資建造市場。

將更多國家重大工程和補短板項目向民間資本實質性開放，并拓展民間資本獲取項目的渠道。一是遴選一批經營性的國家重大工程項目，如部分鐵路、高速公路、港口設施等交由市場競爭，讓有實力的民營企業投資建設，發揮示范帶動效應。二是對于新型基礎設施，如數據中心、智慧能源和智慧交通等應主要采取市場化機制，充分利用民間資本機制靈活、創新強、效率高、調整快等優點，鼓勵民間資本廣泛參與。三是推動各級政府建立公開可用的基礎設施現有資產清單和未來項目規劃，讓市場充分了解基礎設施的市場狀況。

提高民間資本參與基礎設施投資的盈利空間。一是加大鐵路、電網等壟斷領域的改革力度，完善增量改革的配套制度，保障民營資本參與增量項目后能運營、能盈利。二是針對傳統基礎設施如交通類、市政工程、產業園區等項目，減少政府的運營補貼，更多采取使用者付費，形成合理的市場化收入機制。三是推進基礎設施REITs在民間投資項目中的應用，如挑選一批新能源、冷鏈物流、數字中心等民間資本參與意愿較強的基礎設施，在項目前期就應明確引入REITs機制，給予民間資本更多的投資退出途徑和更穩定的政策預期。四是引入市場化機制盤活低效基礎設施，鼓勵通過資產出租、商業租賃等方式獲得額外收入。

加大對民間資本參與基礎設施投資的金融支持。一是改進專項債券資金使用和管理方式，減少完全由地方委辦局、城投公司來實施專項債項目的格局，讓民間資本能夠參與到專項債項目中來。二是加大政策性銀行對民間投資基礎設施的信貸支持，創新應用政策性金融工具。三是針對民間資本參與的大型基礎設施，鼓勵商業銀行在提供信貸時，更注重項目主體的財務狀況，而非一味要求母公司擔保。支持參與基礎設施投資的民營企業在債券市場上融資。

完善基礎設施治理，激發民間資本參與活力。一是定期對地方的基礎設施治理水平進行第三方評估，評價結果向社會公開。二是持續推進基礎設施領域政府部門和國有企業對民營企業賬款拖欠的清理工作，加大對采購和招投標中隱性歧視現象的治理。三是針對大型基礎設施投資建設的合約爭端，建立長效爭議解決機制，包括完善磋商機制、定期會談機制，化解不確定性帶來的利益相關者分歧和投資擔憂。

（編輯 尚鳴）