治理審計初探

孫盛?王歡歡

審計作為國家監督體系的重要組成部分，如何在推進治理體系和治理能力現代化建設中發揮作用，筆者認為應順應現代社會發展對審計的治理需求，將審計重心由管理審計轉型升級為治理審計。本文以企業治理審計為例，提出治理審計這一新的審計類型，旨在為推動內部審計轉型升級、更好地服務企業改革發展大局、助力企業高質量發展提供新的思路。

當前，在中國特色社會主義思想指導下，我國全面開啟了建設社會主義現代化國家新征程，而構建現代化經濟體系是實現新征程的重要途徑。審計作為維護經濟發展及企業健康運行的重要工具，在把關守口、做好經濟衛士、防范和化解各種風險、貫徹執行黨和國家關于維護國家經濟秩序及企業發展權益的方針政策和規章制度等方面起到重要作用。隨著國民經濟飛速發展，企業規模不斷擴大，面臨的國際貿易和國內經濟環境也愈發復雜多變，這對審計工作提出了更高要求。由此，審計工作應主動適應新形勢發展需要，不斷拓寬領域，強化審計手段，提高審計效率，勇于改革創新，從現代化經濟發展需要和現代化治理需求出發，探索治理審計，為維護國民經濟健康和企業發展進步，推動建設現代化經濟體系保駕護航。

一、治理審計的內涵及特點

（一）治理審計的內涵

治理（Governance）即統治、管理，指政府行為方式以及通過某種途徑調節政府行為的機制，出自《荀子·君道》：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣”。本文提出治理審計的概念，是指通過特定的審計程序和方法，對被審計對象的管理體制、運行機制、制度設計與執行、決策程序、工作流程、管理理念和方法等治理行為進行審查、評價，并提供治理建議和意見，以推進被審計對象從根本上完善體制機制，健全內控制度，理順工作流程，提高經營管理效益、防范經營管理風險，推動被審計對象治理水平和治理能力提升的一種綜合性審計模式。

（二）治理審計的特點

治理審計是在現代審計實踐發展過程中演變而來的，是有別于傳統財務收支審計和管理審計的一種全新審計模式。相比于管理審計，從內容上來看，治理審計包含對經濟行為和管理活動的審計，但更強調對治理行為和治理能力的審計、對治理效能的評價；從作用上來看，更突出“治”的功能，強調“治本”，注重破解影響創新發展的體制機制障礙、制度設計缺陷、管理漏洞及系統性風險等深層次因素，從根本上推動“治已病，防未病”；從目標上來看，治理審計內在邏輯是“以審促治，突出為治”，最終目標是推動被審計對象實現高效能治理；從角色定位上來看，治理審計將內部審計視角由企業管理引至企業治理，提升了審計定位層級，擴展了審計功能作用，豐富了審計角色定位。治理審計實現了審計從“查病”“防病”到“治病”職能的整體發揮，推動審計從“免疫系統”到“治理醫生”的重大角色轉變。

二、治理審計的意義

（一）實現治理體系和治理能力現代化的必然要求

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，確立了實現國家治理體系和治理能力現代化的目標遠景。而這一目標的實現離不開現代監督治理手段的支撐保障，審計作為國家監督體系的重要組成部分，也是國家治理的有效手段，應主動適應社會發展現實需要，創新審計理念和手段，推行治理審計，拓展審計的治理功能，發揮審計促推器和經濟衛士作用，努力將審計優勢轉化為治理效能，更好地服務國家治理體系和治理能力現代化建設。

（二）適應企業高質量發展的必然要求

高質量發展離不開高效能治理。近年來，體制機制運轉不順暢、內控制度建設不健全、流程設計不科學，創新意識不強、改革發展動力不足等問題不同程度上制約著企業高質量發展，究其實質是企業治理問題。如何從根源上破解制約企業高質量發展的深層次瓶頸，推動企業高效能治理，實現企業高質量發展，已經成為企業發展的首要任務和現實需求。內部審計作為企業內部監督部門，具有獨立性強、專業度高、接觸領域多、涉及知識面廣、視野開闊等優勢，是推動企業治理水平和治理能力提升最直接最有效的助推器。傳統的財務收支審計和管理審計已經不能滿足企業治理水平和治理能力提升的現實需求，難以體現審計服務企業高質量發展的深層價值。推行治理審計是企業發展的內在需要，是破解企業治理難題、助推企業高質量發展的應有之義。

（三）順應內部審計工作創新發展的必然要求

我國內部審計發展已近40年，審計理論和實踐也在實踐中不斷探索發展，隨著新時代中國特色社會主義思想的確立，新發展理論和新發展格局對審計監督提出了新要求，但當前內部審計發展仍面臨著觀念落后、手段單一、內容簡單、廣度和深度不夠、審計作用得不到有效發揮、審計價值難以體現等發展瓶頸。如何推動內部審計持續向前發展，就需要在審計實踐中不斷發現和掌握工作規律，總結提煉升華審計理論，指導審計工作實踐。企業對審計需求經歷了從查錯糾偏到管理需求，再到治理需求的轉變，也迫切要求內部審計理論和實踐的創新。推行治理審計，正是適應審計實踐工作和社會發展需要，創新審計理論和實踐，豐富審計手段和方法的有力舉措，是突破內部審計發展困境，實現新跨越的最有效路徑。

（四）推動經濟和公司治理健康有序發展

在把牢政治方向、樹牢政治意識的同時，要積極發揮審計監督“利劍”作用，高效高質種好“責任田”，干好“分內事”，讓“田不荒人不閑”成為工作常態，讓“守土有責”思想貫穿審計工作全業態全過程。要強化責任意識，保持工作定力，明確重點職責和任務，圍繞“六穩”“六保”、優化營商環境、鄉村振興等政策落實跟蹤審計要點，以提升審計整體效能為目標，以深化審計工作兩統籌為手段，大力推進審計全覆蓋，揭露和查處重大違法違紀問題；要圍繞發揮審計的建設性作用，加大對領導干部履行經濟責任情況的審計力度；要強化對審計發現問題整改的督促檢查力度，積極加強與紀檢監察、巡視巡察等監督的貫通協作，推動將制度優勢轉化為治理效能，為經濟社會發展和黨風廉政建設與反腐敗斗爭提供保障。

三、治理審計的對象及主要內容

（一）治理審計對象

企業治理審計可以就企業整體治理體系和治理能力開展，也可對企業治理體系中的某一領域實施，如營銷工作、財務管理工作、人事管理工作等，還可對企業的具體工作開展，如國家扶貧與鄉村振興有效銜接等重大政策的落實、企業的內部食堂運營、企業信息化建設及采購管理等，同時也可就工作中的某一關鍵環節實施，如生產經營中的資金使用、收取與存放開展。

（二）治理審計的內容

治理審計的主要內容是被審計對象的體制機制、制度建設、運行模式、財務狀況和經營成果，企業管理、決策、考核及效益方面等，具體內容包括：

1.體制機制。審查、評價被審計對象的組織架構設置是否科學合理，是否堅持黨管一切的原則；人員配備是否齊全，結構是否合理；員工的勝任能力與其工作內容、工作量、工作職責是否匹配；崗位設置及職責分工是否清晰、明確、合理；責權利配置是否科學、合理、對等，是否相互制衡；選人用人、考核、分配、評價、風險防控及整改等工作機制是否建立且高效運轉。

2.內控制度。一是審查、評價內控制度是否完整，主要包括是否建立了科學高效的制度體系，重點評審是否制定了企業章程；是否建立了企業人、財、物等方面的管理制度；是否對企業的主要經營業務工作全流程進行具體操作性規定；是否制定了相關的監督考核管理辦法。二是評審已建立的內控制度設計是否合理，是否適應企業的實際，是否存在空而不實的制度。三是抽樣測試已建立的內控制度是否得到有效執行，是否存在“兩張皮”現象。

3.風險管理。評價風險防控體系是否建立健全；查找、分析及評價企業經營管理中的主要矛盾和重大風險點，揭示經濟運行和經營管理中存在的不穩定因素和風險隱患；抽樣測試重大風險防控是否有效，是否對重大風險隱患建立了應急預案；是否存在系統性的廉政風險。

4.運營模式。審查企業主要工作運營模式的總體設計是否適應現行實際工作，主要工作流程和程序是否過于簡單（繁雜）、冗長、低效；管理方式方法與建立現代化企業的要求是否匹配。企業的管理手段、作業工具是否科學、高效；管理模式是否具有可操作性；管理理念與實際工作是否存在偏差。

5.經營管理。審核主要工作目標完成情況，評價企業相關工作經營管理效率是否高效，取得效果是否達到預期，是否存在低效經營、管理不到位的現象；是否存在經營管理上的重大漏洞和風險；是否存在虛列收入少計成本；是否存在資源浪費，現有的資源配置與取得的效果是否匹配；經營管理方法和手段是否高效；是否存在管理政策束縛等。

6.財務管理。審查資產、負債及權益是否真實、安全、完整；對固定資產及存貨的管理方法和手段是否高效；對閑置資產和虛掛資產盤活和處置方法是否可行；資金收取、使用及存放是否真實安全，資金鏈的供給是否順暢；重大投資是否經過可行性分析和集體決策，是否存在重大的投資風險；往來款項是否進行了定期、不定期清理核對；權益分配方法是否科學合理。

四、推行治理審計的幾點建議

（一）領導重視是前提

治理審計作為一種新型審計模式，其推行需要堅強有力的組織保障，治理審計的任務和特點決定了其有效推進必須具有一定的獨立性和權威性。而內部審計工作能否獨立，威懾力能否樹立，領導的重視和支持是前提。只有領導重視審計，鼓勵審計創新，支持新的審計方式、方法推進，治理審計理論才可以有效運用到實際中，才能在企業高質量發展中體現審計價值。再者，治理審計要想得到廣泛有效推行，真正發揮應有價值，需要廣大干部員工樹立治理意識，營造良好的治理環境，自覺自愿提出治理審計需求，接受治理審計。

（二）隊伍素質是關鍵

治理審計最主要的特點就是“治”，而決定“治”的高度在于審計人員的能力素質。審計人員問題挖掘能力、宏觀系統分析能力和提供有效治理辦法能力，直接關乎著治理審計質量的好壞，關乎著企業治理水平和治理能力提升的高低。這就要求審計人員具有較強的學習、研究、分析和洞察問題、解決問題的能力，具有政治意識、大局意識和宏觀意識，具有系統、整體思維，具有卓有遠見的眼光和精準獨特的視野，善于抓住問題的實際本質和核心關鍵，能夠針對性提出根治問題的科學有效方法。

（三）治理方法是根本

治理審計的目標是推動被審計對象從根上 “治”問題。這需要對審計發現問題進行溯源式查找原因，系統性分析問題的本質，科學認證并提出解決問題的根治方法（審計建議）。提出的根治方法不是簡單的查賬糾錯，補充完善資料，提出批評教育，加強管理。而是從體制機制、運營模式、管理工具、隊伍建設及風險防控等方面提出系統、科學、長效、精準的解決方法，從而推動問題從根本上得到根治。

（四）審計研究是手段

要想開展好治理審計，拓展審計的廣度和深度，切實達到查癥準，剖因深，善治根的效果，離不開審計研究這一重要手段。需要在治理審計中廣泛開展調查研究，并不斷豐富審計研究方式方法，把審計研究貫穿治理審計全過程，通過深入研究審計發現的問題，研究國家和行業的政策背景，研究被審對象（事項）的本質特征和內在發展規律、研究問題背后的原因，研究解決問題的治理對策，研究審計報告的撰寫，研究審計問題的整改，充分發揮研究的作用，從而真正提高審計發現問題、分析原因，根治問題的質量，確保治理審計發揮實效。

結語：

實施治理審計是推動國家治理體系和治理能力現代化建設的重大現實需求，也是助推企業高質量發展的必然需求，更是審計理論和實踐創新的內在需要。治理審計的推行，將為內部審計轉型升級提供新思路，也將推動審計人員主動適應新形勢，自覺融入企業發展大局中，開拓創新，苦練內功，成為“治已病、防未病”的高手，為企業高效能治理、高質量發展充分發揮審計作用。