新興產業創新政策演進研究
——基于政策文本的三維分析

李 玥，錢科研，王 卓，厲艷飛

(哈爾濱理工大學經濟與管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

新興產業伴隨新的研究發現和潛在需求而產生，關系到國家未來技術革命的方向和經濟發展新動能。2018年以來，以美、德、日為代表的發達國家紛紛制定戰略開展前沿技術探索，搶占新興產業發展先機。2021年，國務院頒布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，著重強調新興產業的戰略性和前瞻性，發展節能環保、高端裝備制造等戰略性新興產業既是推動新一代技術革命和傳統產業升級的重要抓手，也是打破西方科技封鎖、從中美貿易戰中突圍的必然要求。但是新興產業處于產業發展最初階段，其創新過程不可避免會遭遇 “市場失靈”等問題，需要政策引導和支持[1-2]。創新政策作為一種涵蓋廣泛產業活動的制度安排，有助于彌補市場失靈，提高整體創新能力和綜合優勢[3]。例如，2016年工信部發布的《大數據產業發展規劃 (2016—2020年)》不僅研判了大數據技術創新和產業體系的發展基礎，還指明了大數據產業的重點任務和重大工程，以創新政策推動數據強國建設進程，為實現網絡強國提供強大的產業支撐。然而，隨著新興產業創新政策數量不斷增多、政策體系日益復雜化，其是否有效促進了新興產業持續健康發展？是否合理、靈活使用了政策工具？在各個產業領域或者創新環節上的引導是否有規律可循？這些都成為政府、產業界和學術界亟待解決的重要課題。因此，本文基于政策文本內容，深入挖掘新興產業創新政策的演進規律，為政府未來優化和調整新興產業創新政策體系提供科學依據和決策參考。

1 文獻回顧和研究框架

1.1 文獻回顧

新興產業創新政策是政府為了推進產業發展而制定的引導、協調與服務新興產業創新進程、方向和規模的各種政策總和[4-5]。已有研究分別從新興產業創新政策的理論框架[2]、國際比較[6]、政策效應[7]等角度進行了大量探索，為政策的制定和調整提供了科學的實踐指導。在政策演進方面，多數學者從國家或區域層面分析了政策演進過程。例如，Amankwah-Amoah[8]分析了加納從1957年到2012年科技政策演變的三個關鍵階段；梁正等[9]、江飛濤等[10]分別分析了中國科技政策和產業政策40年來的演進歷程；宋驕嬌等[11]分析了上海的科技創新政策演變與階段特征。還有學者以具體產業為研究對象分析相關產業政策演變過程，如張驍等[12]利用扎根理論分析了中國科技服務業政策特征和演變過程；劉亞亞等[13]根據政策文本內容分析了大數據產業政策的演進階段、政策網絡以及主題詞演變態勢。

目前對于創新政策演進的研究方法主要有兩類：一是從定性角度出發，探索創新政策演進的階段性特征[8-9,14]；二是從定量角度出發，運用扎根理論、文本量化等方法揭示創新政策的基本規律[15-17]。這兩類研究都從細微處著手，定性分析清晰地解釋了不同階段創新政策背景和特征變化，定量分析更多地研究政策體系外部屬性或內部結構的演進規律，但都只是各自反映了創新政策演進的不同側面，兩者相結合能夠更客觀、更準確地揭示創新政策的演進歷程和規律。

在創新政策演進的分析框架方面，國內外學者主要選取政策工具[2,12,18-19]、發文部門[15,20]、創新價值鏈[6,21]、政策作用對象[22]、政策領域[23]等維度構建政策分析框架，用以探究各類政策的演進規律。Kivimaa等[24]構建兩個政策組合維度的框架分析芬蘭和英國的 “低能源”政策，提出包含技術推動和需求拉動工具的更廣泛政策組合有助于可持續轉型；呂文晶等[25]基于政策工具和創新過程視角對中國人工智能產業政策進行了計量分析，指出當前政策制定的現狀與問題。當前學者多集中在政策工具和創新價值鏈兩個維度分析政策體系，也有部分學者[11]構建了活動領域、政策工具和創新主體三維框架探究政策規律。

國內外研究雖然在政策演進方面取得了一定成果，但也存在三方面缺憾：①在研究對象上，既有全國或區域層面的創新政策演進分析，也有對具體某一產業創新政策的研究，但較少有面向新興產業群的創新政策演進研究；②在研究方法上，多數研究僅采用定性或定量方法反映政策的不同側面，鮮有研究在創新政策演進階段的基礎上進一步探索不同維度的演進規律；③在研究視角上，現有研究尚未從產業領域維度出發，結合創新鏈、政策工具等構建三維分析框架。鑒于戰略性新興產業具有前沿性、復雜性等特征，創新政策對其持續發展具有更明顯的引導和支撐作用，而其不同產業領域又各具特色和需求，亟待科學布局和協同發展，因此將產業領域納入創新政策體系演進分析框架，分析不同產業領域的政策演變規律，并從產業創新鏈和政策工具維度比較創新政策體系演進差異。

本文以政策關鍵詞變化為主線劃分新興產業創新政策演進階段，并構建產業領域、產業創新鏈、政策工具三維分析框架，綜合分析1978年以來新興產業創新政策演進脈絡和基本規律，以探究政策對不同產業領域的支持力度、對產業創新鏈各環節的重視程度以及政策工具使用頻率，揭示新興產業創新政策演進規律及趨勢，為新興產業創新政策體系設計與優化提供決策參考。

1.2 研究框架

我國新興產業創新政策演進是伴隨著市場化改革、對外開放和經濟發展的歷程而發生的，其必然沿著產業發展、產業結構轉換和政府與市場關系調整的邏輯展開[10]，應當關注政策中重點支持領域變化、政策工具的選擇和產業創新鏈環節支持力度。依據相關政策文獻和研究成果，提出新興產業創新政策分析框架，如圖1所示。

圖1 新興產業創新政策分析框架

(1)X維度：產業領域。新興產業屬于創新驅動的知識密集型產業，對新興產業領域劃分應體現戰略性和權威性。本文參考《戰略性新興產業分類與國際專利分類參照關系表 (2021)》，將新興產業分為新一代信息技術、高端裝備制造、新材料、生物、新能源汽車、新能源、節能環保、數字創意、其他服務業九類產業，用羅馬數字I-IX表示。

(2)Y維度：產業創新鏈。產業創新鏈是源于技術創新理論與價值鏈理論相融合視角提出的，如盧超等[6]將一個產業的創新鏈概括為公共研發與示范、廣義商業化和市場化三大階段。本文將產業創新鏈歸納為基礎研究、科技成果轉化和產業化三個環節，探究新興產業創新政策對三個環節的重視程度，三個環節用a、b、c表示。

(3)Z維度：政策工具。政策工具的使用有利于實現創新政策目標[26]。Rothwell等[27]根據政策工具對技術創新產生影響的層面不同，將其分為供給面、需求面、環境面三大類，用S、D、E表示。本文依此并根據文獻資料[2,21]，將供給型政策工具分為公營事業、科學與技術開發、教育與訓練、資訊服務四類；將環境型政策工具分為財務金融、租稅優惠、法規及管制、政策性策略四類；將需求型政策工具分為政府采購、公共服務、貿易管制、海外機構四類。

2 研究設計

2.1 研究方法

新興產業創新政策的演進研究過程如圖2所示，首先收集新興產業創新政策的研究樣本，并對樣本數據進行篩選、清洗、三維文本整理及編碼；其次建立自定義詞典，利用python統計頻數并構建關鍵詞共現矩陣，并通過Ucinet6.0軟件對共現矩陣進行可視化操作，識別各階段政策關鍵詞并探究產業創新政策的基本特征；最后利用統計分析工具，分別從產業領域、產業創新鏈和政策工具維度分析新興產業創新政策演化各階段特征和總體規律。

圖2 新興產業創新政策演進研究過程

2.2 政策文本搜集與數據庫建立

為了深入發掘新興產業創新政策演進脈絡，本研究將政策文本時間跨度設定為1978—2020年，通過中國法律知識資源總庫、北大法寶、政府網站等多種途徑搜集1978—2020年的新興產業創新政策文本，并相互印證以確保數據收集的準確性。由于省市等各級政府的相關政策層次不一，為了保證樣本選取標準的統一性，本文僅以國家及部委層面的新興產業創新政策文本為研究對象。文本數據庫構建方式如下：首先以新興產業、創新、科技等關鍵詞進行第一輪檢索并形成政策目錄；其次以戰略性新興產業進行第二輪檢索，如將新材料、高端裝備制造、數字創意等新興產業具體名稱作為關鍵詞；第三輪檢索細化到大數據、創新服務等關鍵詞；最后，逐一閱讀并剔除相關性小的政策文本，形成包含163份新興產業創新政策的樣本數據庫。

3 新興產業創新政策演進階段分析

探究1978年以來新興產業創新政策的發展歷程發現，隨著經濟社會發展，新興產業創新政策主題也在不斷變化，呈現出明顯的階段性特征。1978—2000年新興產業創新政策數量較少且發展緩慢，加入世貿組織后，新興產業創新政策數量明顯增多，尤其是2009年國務院明確提出發展戰略性新興產業后，新興產業創新政策數量更是井噴式增長。本文參考梁正[9]等關于中國科技政策三階段劃分標準，以中國加入世貿組織和國務院明確提出發展戰略性新興產業為時間節點，將三個階段分為導入階段 (1980—2000年)、發展階段 (2001—2009年)、完善階段 (2010—2020年)。

3.1 導入階段 (1978—2000年)

1978—2000年新興產業創新政策關鍵詞共現網絡如圖3所示，呈現出以下特征：①該階段產業發展目標是推動國民經濟增長，鼓勵國有企業推動技術改造和創新，注重設備進口，通過引進吸收消化再創新，努力追趕發達國家制造工藝水平；②該階段政策文本已經開始強調自主創新和關鍵技術，逐步關注產業創新鏈全過程，且新興產業、高新技術產業被多次提及，但尚未做產業細分；③政府作用明顯，如通過信貸、稅收、政府采購以及基礎設施建設、保護知識產權等手段促進產業創新發展。隨著產業創新政策理念引入及初步嘗試，該階段實行有計劃的商品經濟并逐步放開市場，新興產業在創新政策干預下初步發展。

圖3 創新政策關鍵詞共現網絡 (1978—2000年)

3.2 發展階段 (2001—2009年)

自2001年加入世貿組織后，中國新興產業參與到全球市場競爭中，與國際標準接軌。該階段的政策關鍵詞共現網絡如圖4所示，呈現出以下特征：①加入世貿組織后，新興產業創新政策中關于金融服務、咨詢服務等詞匯突然增多，表明面向創新的服務逐漸興起，此時開始出現職業教育、培訓、學科建設等詞匯，表明新興產業發展尤其注重人才培養；②該階段政策開始提及原始創新、關鍵共性技術、產學研合作，更加重視產業創新鏈關鍵節點及其創新模式；③該階段各新興產業圍繞國家 “十一五”規劃制定各自產業規劃，開始重視產業集聚發展。政府在這一階段開展立法工作，保護知識產權，進一步規范市場秩序。該階段我國加速對外開放，逐步融入全球產業鏈中，參與國際競爭，對新興產業的政策指導逐步細化，并開始重點關注產業結構調整。

圖4 創新政策關鍵詞共現網絡 (2001—2009年)

3.3 完善階段 (2010—2020年)

2009年12月國務院提出以戰略性新興產業作為重點發展產業，并要求做好各項儲備及列入長遠規劃。該階段的關鍵詞共現網絡如圖5所示，呈現出以下特征：①對外合作更加深入，出現 “一帶一路” “經濟走廊”等具有時代特色的名詞，新興產業開始參與制定技術標準并著力構筑綜合優勢；②重點圍繞 “十二五” “十三五”規劃制定新興產業五年規劃，不僅強調原始創新和產學研合作，更鼓勵學科交叉融合，以實現科技突破和跨越式發展；③更加注重政府在優化市場環境等方面的作用，通過綠色信貸等方式鼓勵中小企業創新發展，鼓勵大型企業成立跨國公司，開展國際合作，這既有利于開拓國外市場，又能有效推進技術突破，以實現產業在全球價值鏈的攀升。該階段我國面臨新一輪技術革命帶來的機遇和挑戰，新興產業創新政策更加注重原始創新和新興技術的應用，力求關鍵技術突破和產業結構升級。

圖5 創新政策關鍵詞共現網絡 (2010—2020年)

3.4 關鍵詞演進分析

通過關鍵詞分析進一步發掘新興產業創新政策不同階段的時代背景、目標和重點變化，同時研判政策的連續性。各階段新興產業創新政策主要關鍵詞如表1所示。從關鍵詞的詞頻分布看，三個階段產業創新政策都突出強調了技術創新、人才、知識產權等，始終堅持推動技術創新的發展主線，同時體現了各階段的產業背景及實際需求。新興產業創新政策演進過程與改革開放以來經濟發展歷程趨于一致，其導入階段、發展階段和完善階段總體上反映了新興產業創新政策為推動國民經濟發展，從注重技術改造和引進技術轉向國際合作和產品出口，最終轉向強調自主創新和產業結構升級的三階段演進過程。同時，揭示了不同演進階段政策目標的變化，在導入階段致力于引導有計劃的商品經濟和逐步放開市場，在發展階段致力于融入國際分工體系和參與國際競爭，在完善階段致力于搶占創新制高點和推進經濟高質量發展。

4 新興產業創新政策文本分析

本文在政策關鍵詞演進分析的基礎上，從產業領域、產業創新鏈和政策工具三個維度對新興產業創新政策文本特征及其演進規律進行統計分析。

4.1 產業領域維度

每一項政策可能涉及多個產業，最終統計創新政策涉及的產業領域總計396頻次。其中，新一代信息技術產業創新政策總體占比最多，輻射帶動作用突出，國家給予支持力度最大。數字創意產業由于起步較晚，且依賴于現代信息技術進步，其創新政策占比最少。此外，高端裝備制造業作為國家根基和脊梁，其創新發展深刻影響著國家工業制造能力提升和傳統產業轉型升級，因而其創新政策在三個階段中占比相對較多。其他產業的創新政策在不同階段占比不同，主要由于各新興產業所處生命周期不同，且各自發展優勢不同所致。

表1 政策主要關鍵詞頻次分布

當前,新一代信息技術產業已形成相對完善的創新政策體系，走在其他新興產業的前列。早在1988年國務院辦公廳就發布了《信息技術發展政策要點》，強調信息技術的研究開發和實現商品化；2009年又制定了《電子信息產業調整和振興規劃》，制定產業發展模式轉型、產業創新體系完善等各項任務；2010年后，《物聯網 “十二五”發展規劃》《促進大數據發展行動綱要》等一系列細分產業的創新政策不斷涌現，支撐新一代信息技術產業持續健康發展。40多年來政策體系更具有整體性和層次性，且不斷適應其產業結構和發展階段。新一代信息技術產業發展具有奠基作用，特別是其中的人工智能、大數據等產業在其他新興產業也有廣泛應用，其政策體系的豐富和完善也將對其他新興產業的發展起到帶動和輻射作用。

4.2 產業創新鏈維度

各項新興產業創新政策對于產業創新的過程重視程度不盡相同，因而有必要對新興產業創新政策文本中涉及產業創新鏈的內容進行統計分析。統計結果顯示，對產業化環節的支持占比最高，達到58.58%，科技成果轉化占比21.64%，基礎研究占比最少，僅占19.78%，表明政策偏重于產業化環節，對于科技成果轉化和基礎研究支持不足。不同階段政策都基本覆蓋了新興產業創新鏈各環節，但政策均始終偏重于產業化環節，且產業化環節占比逐漸增多，而科技成果轉化環節占比卻呈降低趨勢，從導入階段的占比33%到完善階段占比變成17%，還有產業創新鏈前端的基礎研究，新興產業創新政策在導入階段支持力度最大，發展階段的基礎研究支持力度下降，而完善階段基礎研究的支持力度又逐漸增加，重新重視基礎研究對技術突破的重要作用。

總的來說，新興產業創新政策始終偏重于推動產業化進程，而對于成果轉化的重視在減弱。事實上，科技成果轉化在產業創新中起到承上啟下作用，既為科學研究提供技術轉化平臺，又為創新成果產業化奠定基礎。此外，基礎研究對掌握核心技術、打破西方對中國全面技術封鎖的現實困境具有重要意義。當前，雖然仍以推進產業化為主，但也不可忽視基礎研究和科技成果轉化，注重發揮產業創新鏈前中端對新興產業創新發展的促進作用。

4.3 政策工具維度

通過對163份新興產業創新政策樣本統計發現，新興產業創新政策中總計使用各類政策工具1141次，環境型政策工具在各階段占比最高，大約為43%，需求型政策工具在各階段均使用最少。本文將政策工具細化到12種，具體占比如圖6所示。環境型政策工具中使用最多的是政策性策略，而財務金融、法規及管制政策使用占比緊隨其后，租稅優惠政策較少，創新政策重視創造良好的產業發展環境。需求型政策工具中貿易管制使用最少，多數政策鼓勵企業在海外開設分支機構并增加政府采購以推動產業創新。新興產業創新政策仍以公營事業單位為主導，供給型政策工具中對公營事業強調最多，也提供人才培訓、研發設備和公共服務等引導新興產業發展。

圖6 政策工具使用占比

總而言之，環境型和供給型政策工具始終占據較大的比重，需求型政策工具相對占比過少，但從時間演進的角度看，需求型政策工具占比雖在第三階段略有回落，但總體呈現上升趨勢，表明政策制定者也逐步重視需求型政策工具，希望通過需求型工具推動新興產業發展。具體到12種政策工具，從占比來看，除了貿易管制偏少、公營事業偏多以外，其他各項工具使用相對平均，因而未顯現出非常大的差異。

4.4 三維框架綜合分析

本文從時間演進角度出發，基于 “產業領域-產業創新鏈-政策工具”三維分析框架，探究新興產業創新政策演進規律，從政策文本量化分析得到的數據如表2所示。

表2 三維框架下新興產業創新政策文本量化占比綜合分析數據 單位 (%)

從產業領域看，政策演進過程反映出新興產業結構的變化趨勢，即產業規模逐漸增大，原有產業領域不斷細分，產業跨界融合并催生新的產業領域。另外，新興產業創新政策對新能源、高端裝備制造等產業引導和支持力度相對較大，合理布局推動產業持續發展，同時積極探索未來產業的發展潛力。

從產業創新鏈看，各產業在各階段都偏重于產業化環節，對于基礎研究的關注度明顯不足，這個階段我國處于國際產業鏈下游，成為制造大國，而導致對產業創新鏈的前端關注不足。在完善階段中對產業創新鏈前端的關注明顯回升，更加注重創新驅動發展和新興技術應用，創新政策在推進原始創新、關鍵技術突破方面扮演著越來越重要的角色。

從政策工具看，環境型政策工具使用最多，新興產業創新政策始終堅持發揮企業的主導作用，持續為企業創新發展創造良好環境。發展階段中對于需求型政策工具使用占比變多，這是由于該階段的產能過剩引起政府關注，政府采購、公共服務等需求型政策工具被多次使用，以緩解產能過剩并調整產業結構。

5 結論與啟示

5.1 研究結論

(1)新興產業創新政策經歷了從注重技術改造和引進技術到關注國際合作和產品出口，最終轉向強調自主創新和產業結構升級的階段演變過程，但演進過程中始終堅持技術創新，推進產業化，使新興產業成為國民經濟的重要支柱。

(2)九大戰略性新興產業中新一代信息技術產業創新政策體系較為成熟，高端裝備制造、新能源、新材料等產業發展勢頭強勁，而數字創意等產業發展起步晚、基礎薄弱，亟需政策大力支持。

(3)新興產業創新政策偏重于環境型政策工具，著重營造公平的市場競爭環境，并為新興產業發展提供創新服務。供給型政策工具中新興創新政策重點關注人才的教育與培養，以適應新興產業的發展。總體上對需求型工具使用較少，政府采購和公共服務等需求型政策工具在緩解產能過剩和引導新興產業創新發展的過程中作用較小。

(4)新興產業創新政策的三個階段都偏重于產業化環節，更多聚焦于產業創新的經濟效益，對科技成果轉化和基礎研究強調較少，尤其是科技成果轉化環節的政策支持力度呈現下降趨勢，一定程度上制約了科技成果應用和產業化進程，也成為產業關鍵核心技術突破的阻礙。

5.2 研究啟示

根據上述結論，得到如下啟示：①新興產業創新政策應在大國競爭和貿易摩擦背景下支持國內國際雙循環，推進關鍵技術突破，實現市場和技術雙重突圍；②應推動新興產業與傳統產業跨界融合發展，解決傳統產業產能過剩、效率低下等問題，并催生新的產業領域；③在政策工具的使用中應堅持政策工具多樣化，即從多維度、全方位、全過程支撐產業創新；④應重視基礎研究和科技成果轉化環節，提高自身的原始創新能力，順利打通技術產品從研發到產業化的環節，使新興產業走上創新驅動、內生增長的根本途徑。