中美人工智能國家科技戰略決策模式比較研究
——基于多元決策視角

岳 昆，房 超，2

(1.啟元實驗室，北京 100095；2.清華大學高技術實驗室，北京 100084)

0 引言

人工智能國家科技戰略決策是國家層面為實現搶抓全球人工智能發展機遇、以智能科技提升經濟社會發展水平、全面提升國家綜合競爭實力等戰略目標，系統性開展重大規劃/方案/工程等選擇的動態過程。加快人工智能科技戰略決策的現代化，是復雜形勢下對外贏得全球科技競爭、對內提升國家現代化治理水平的要求。人工智能是新一輪科技革命和產業革命的重要驅動力量，中美等主要國家均加快了相關戰略的制定和頒布，而決策的現代化水平直接影響相關戰略的科學性和有效性，影響國家在人工智能等前沿科技領域的綜合競爭實力。2021年修訂的 《科學技術進步法》相較2007年版本，強調了改革完善重大科學技術決策咨詢制度的重要性，在充分聽取科技人員意見的基礎上，新增發揮智庫作用、擴大公眾參與等多元化要求。

加快人工智能科技戰略決策的現代化，是以制度理性提升技術理性、規制重大風險的重要途徑。人工智能具有廣泛的經濟社會影響力，在為現代化治理提供新方法的同時也具有高度的風險和不確定性。通過構建現代化的決策體系、提升人工智能國家科技戰略的決策水平，能夠更加科學和客觀地引導人工智能發展，有助于規避或降低因技術樂觀、技術偏見等帶來的重大風險和不利影響。新發展階段多元決策是決策現代化的一項重要標志，是響應以上要求的一個重要途徑。在國家治理現代化理念下，決策現代化包含法治化、科學化、民主化、多元化等內涵。其中多元決策既是決策科學化、民主化的內在要義，也是其重要的外在標志，涵蓋了決策體系中重要主體、關鍵決策階段等的多元化。

1 研究現狀和意義

從現代決策科學的角度，人工智能國家科技戰略決策屬于國家戰略層面的重大決策，由決策主體系統、決策支持系統、決策監督反饋系統等共同構成，可分為決策啟動、研究制定、決策形成、反饋等不同環節[1-2]。

圍繞國家科技戰略類的重大規劃/工程等決策，已有研究從宏觀歷史視角梳理了70多年的重大工程決策治理路徑，提出具有中國特色的成立中央專委、發揚民主和群眾路線、實施綜合集成決策等寶貴經驗，也總結了因違背科學規律、缺乏科學決策和民主決策機制等原因導致的失敗教訓[3-6]。相關研究中，多元決策作為一種現代化決策的視角和理念，在多個重大規劃/工程決策中均發揮了重要作用。

圍繞現代化科技決策體系，已有研究通過對比研究、案例研究等方式，針對整個體系或部分系統提出相關建議。圍繞決策支持系統，相關研究主要從科技決策咨詢體系、智庫體系等方面開展了國內外對比分析，提出加強決策咨詢制度規范性、提升智庫機構獨立性和專業水平等建議[7-10]。圍繞決策監督反饋系統中的公眾參與，相關研究基于分析不僅提出多元社會下公眾參與科技決策的正當性與科學性，而且提出應豐富公眾參與渠道、提升組織化參與程度等建議[11-12]。根據相關研究結果，提升各系統或體系的多元水平，有利于提升決策質量、降低相關風險。

圍繞科技戰略的決策方法，近年來面向更加復雜的決策環境、更加不確定的新興科技領域，已有研究引入行為決策框架，分析應用了大群體決策、風險決策、助推等理論和方法，同時人工智能也作為決策輔助工具被引入決策體系[13-14]。相關研究中，多元決策理念既涵蓋在群體決策等具體方法之中，也表現為各類決策方法的靈活組合和使用。

基于已有研究，應對當前中美競爭等嚴峻環境，本研究聚焦以人工智能科技戰略為代表的前沿必爭領域，以多元決策視角，從時間維度分析其引導重大創新和規制重大風險的作用，從空間維度開展中美戰略決策體系的多元化對比分析，為完善中國人工智能科技戰略的現代化決策體系提出相關建議。

2 人工智能科技戰略決策增強多元決策的必要性

2.1 多元決策是對傳統決策理念和組織經驗的科學有效繼承

多元決策是對黨科學決策、民主決策傳統的繼承，也是治理現代化要求下決策現代化的重要體現。20世紀上半葉，中國共產黨將馬列主義與中國實踐相結合，逐步探索形成集體決策、民主集中的優良傳統和制度，并成為新中國成立后各級政府決策的基本主線，該階段重點體現為決策主體的多元化。20世紀80年代起，在經歷前期曲折發展和吸取歷史教訓的基礎上，黨中央積極推進決策體制變革，以錢學森系統工程思想在各類宏觀決策中的成功應用等為標志，開啟了決策科學化、民主化的進程；多項重大決策在出臺前都開展了深入調研以及廣泛的專家和群眾意見征求，該階段重點推進決策支持系統和監督反饋系統的多元化。21世紀以來，黨和各級政府對科學決策、民主決策的認識不斷深入，以十九屆四中全會 《決議》為標志，決策被提升至現代化治理的新高度，該階段多元決策有利于決策體系的系統化、協同化推進，能夠更好地實現多元決策目標、兼顧和平衡多類利益群體[15]。

多元決策是智能時代對中國重大科技戰略決策組織經驗的延續。隨著黨和政府對于決策科學認識的深入，不同時期重大科技戰略的決策模式不斷優化，決策主體和決策支持系統的多元化程度不斷增強。從 “兩彈一星”工程到改革開放后的 “載人航天”工程，再到新發展階段下以人工智能為代表的前沿領域計劃/工程，各項科技戰略決策所涉及的學科和領域不斷增多、對經濟社會各方面的影響不斷擴大[16-17]。新時期，隨著各領域數字化、智能化發展的加速，對于多元決策的需求也在持續增強 (見表1)

表1 不同時期重大科技戰略決策的比較

2.2 多元決策是以戰略視角引導創新和規制風險的有效途徑

當前，以人工智能為代表的戰略型科技領域正面臨著基礎研究待突破、技術風險影響巨大、工程/計劃系統復雜等多重挑戰。參考國內外經驗，多元決策有利于應對以上各類挑戰、提升科技戰略決策的成功率和有效性。

多元決策有助于以戰略視角跨越時代局限，加快技術突破。人工智能的基礎理論體系至今尚未建立，難以有效指導技術的突破[18]，借助多元決策打破已有思維局限、引導技術創新則是可以參考和嘗試的有效途徑。例如，互聯網技術的重大突破，源于冷戰時期提升美國軍事指揮系統穩定性的重大需求；20世紀50—70年代，來自美國軍方、政府、科研等不同領域的人員共同協作，發揮計算機、數學乃至心理學等多學科優勢，將當時對計算機的理解從 “快速計算、信息處理”提升至 “信息交換、人機共生”層面，提出開發軍事試驗網絡ARPANET的決策，該決策的成功實施不僅響應了軍事需求，也成為后續構建Internet的基石[19-20]。

多元決策有利于預判重大風險，系統規制風險和降低損失。人工智能作為賦能型前沿技術，潛在影響巨大且不確定性較高，技術或應用的重大失誤將給經濟社會帶來巨大風險，借助多元決策有利于預判和規制相關風險。例如，2013年成立的中央國家安全委員會成員來自外交、公安、安全、總參、對外經貿等多個部委，提出了總體國家安全觀這一系統性的戰略決策；決策引導了 《中國禁止出口限制出口技術目錄》 (2020年版)、 《數據安全法》等一系列法規的制定/修訂，為近年來信息技術領域的 “Tiktok出售事件” “滴滴違法收集使用個人信息事件”等的快速反應和處理提供了參考依據，最大限度降低了安全風險和負面影響。

多元決策有助于完善技術路線，促進復雜計劃的成功實施。人工智能重大計劃/工程涉及生產生活各方面，圍繞技術路線和實施路徑等的決策，必須借助各學科、各領域的多元智力支持，否則將影響決策的科學性和成功率。例如，20世紀80年代，日本第五代智能計算機研發計劃的決策因行政干預過強壓制了創新思路的提出，未能廣泛多元吸納各學科、各領域的建議，不僅導致對人工智能技術發展水平的高估和技術突破方向的錯判，而且導致研發計劃缺少對新舊技術兼容、技術成本、消費者習慣等經濟社會因素的考慮，使得五代計算機在全球個人計算機、工作站快速興起背景下加速了價值和優勢的喪失，該計劃最終宣告失敗[21]。

3 基于多元決策視角的中美人工智能戰略決策模式比較

由于國家體制和發展理念等存在不同，中美兩國在人工智能科技戰略的決策模式方面存在差異。中國的科技戰略決策更強調民主集中和統籌協調，決策支持主要來自官方和半官方智庫，而美國的科技戰略決策更強調分權制衡和開放流動，獨立智庫在決策支持中發揮著重要作用。2016年以來，面向新一代人工智能的復雜性和不確定性，基于贏得戰略競爭和應對重大挑戰等多重考慮，中美兩國均加強了決策系統的多元化構建。

3.1 中國——漸進深入的多元協作式決策

總體上，中國人工智能科技戰略決策的決策主體為黨中央和國務院，由科技部門牽頭組織相關部門形成決策共同體，決策智力支持主要來源于官方和半官方智庫，公眾通過意見征集等形式參與，通過多元協作漸進形成新一代發展規劃、重大科技項目、重點區域和行業創新試點等戰略性決策。

決策啟動階段 (2015—2016年)。受到國際新技術突破等影響，中國開始在宏觀決策層面明確對人工智能提出發展要求，頒布了 《機器人產業發展規劃》 《互聯網+人工智能三年行動實施方案》等文件。2016年7月，在中國工程院組織各科研機構、高校開展 “中國人工智能2.0發展戰略”研究項目 (2015年底啟動)的基礎上，徐匡迪等一批院士提出 “啟動中國人工智能重大科技計劃的建議”，被黨中央迅速采納。

決策研究制定階段 (2016—2017年)。按照黨中央、國務院部署，科技部、發改委、工程院會同相關單位在深入研究、廣泛征求多方意見的基礎上，研究起草了發展規劃和重大科技項目實施方案。

決策形成階段 (2017—2018年)。2017年7月，經過中央政治局常委會、國務院常務會議審議通過，國務院印發了 《新一代人工智能發展規劃》。2017年11月，科技部、發改委、財政部等15部門共同成立 “新一代人工智能發展規劃推進辦公室”，多部門統籌協作、負責規劃和重大科技項目的組織實施，成立了由27名專家組成的 “新一代人工智能戰略咨詢委員會”，來自研究院所、高校、企業等多領域的專家深入交流協作，為規劃和重大科技項目實施，以及國家人工智能發展的相關重大部署提供高質量咨詢。2018年10月，正式發布 《科技創新2030—— “新一代人工智能”重大項目2018年度申報指南》。

決策深入階段 (2018年至今)。中央決策層延續 《新一代人工智能發展規劃》的思想和路線，進一步吸納地方決策層意見和部門意見，陸續形成了區域和行業層面的智能科技戰略決策。截至2021年11月，科技部、工信部等部門先后發布了18個國家新一代人工智能創新發展試驗區 (地方主導)、15家新一代人工智能開放創新平臺 (企業主導)、8個人工智能創新應用先導區 (部省聯動)的建設決策。

3.2 美國——反復更迭的多元制衡式決策

第一輪決策 (2016年啟動)：奧巴馬政府的前景展望式戰略決策。該階段的聯邦決策主體為奧巴馬政府，重點從戰略層面思考和把握人工智能的宏觀經濟社會影響，決策支持系統主要由高校和科研機構組成，公眾主要通過公共研討會的形式參與意見征詢。

2016年3月，同樣受新一輪人工智能技術突破的影響，美國白宮開啟了人工智能的政策研究。2016年5—7月，白宮科技政策辦公室 (OSTP)牽頭舉辦了5場關于人工智能的全國公共研討會，邀請專家和公眾廣泛討論人工智能的經濟和社會影響，其中來自高校與科研機構的專家達到67%，涵蓋計算機科學、公共管理、法學、人類學與社會學、媒體與傳播、醫學等多個學科領域[22]。2016年10—12月，奧巴馬政府趕在任期結束前先后發布 《為人工智能的未來做好準備》 《國家人工智能研究與發展戰略計劃》等政策，廣泛吸納研討會上不同學科專家和公眾提出的例證和建議。2019年6月，白宮公布了 《國家人工智能研究與發展戰略計劃》的更新版本。

第二輪決策 (2017年啟動)：特朗普政府和拜登政府的美國優先式戰略決策。該階段決策主體因總統換屆發生變動，特朗普政府和拜登政府更加重視美國的領先地位和國家安全，決策支持系統涵蓋了政府、工業界、學術界等更多領域，獨立智庫在其中發揮重要作用，公眾通過研討會、團體意見表達、智庫研究等形式參與和反饋。

2017年，特朗普政府初期對人工智能領域表現冷淡，奧巴馬政府時期的戰略決策未獲得有效執行。后續由于日本 (2017.05)、中國 (2017.07)、歐盟 (2018.04)等陸續發布國家級人工智能科技戰略決策，聯邦政府重啟決策進程?；诰S持美國優先地位、全面推動人工智能各領域突破的考慮，開始吸納更加廣泛的決策支持。2018年5月，白宮舉辦美國工業人工智能峰會，參與研討人員涵蓋了高級政府官員、技術專家、工業研究實驗室負責人、商界領袖、公共團體代表等多個類型;2017—2019年，聯邦政府相關部門與新美國安全中心 (CNAS)、信息技術與創新基金會 (ITIF)等獨立智庫保持密切互動，吸納智庫關于人工智能的國家安全、就業影響應對等建言。2019年2月，特朗普政府發布 《美國人工智能倡議》 (NAII)，有效吸納了各領域、各類機構的建議，后續相關決策思路被拜登政府繼續執行。

3.3 基于多元決策視角的優勢與差距比較

基于多元決策視角，對中美人工智能國家科技戰略決策的模式進行比較 (見表2)?？傮w上，中國為多元協作式決策，決策主體更加穩定、各決策參與方的協作配合更高效，當前在決策形成和深入反饋階段的多元化程度更高；美國為多元制衡式決策，決策支持的來源領域和學科更廣泛、決策的國際視野和站位較突出，當前在決策啟動和研究制定階段的多元化程度更高。

表2 多元決策視角下中美人工智能科技戰略決策體系比較

(1)中國的比較優勢。第一，決策主體的穩定性，有利于 “一張藍圖繪到底”。在中國人工智能國家科技戰略決策過程中，決策主體保持穩定，加之 “一屆接著一屆干”的傳統，能夠保障決策本身的穩定性和執行的高效性，更有利于既定決策目標的按期實現。美國人工智能國家科技戰略決策面臨兩黨競爭的政治背景，特朗普政府怠于執行奧巴馬政府2016年出臺的決策計劃、并在2019年形成新的決策，導致資源重復投入和執行低效。第二，重點區域和部門的多元參與，有利于提升決策有效性。例如，中國作為單一制國家，地方政府更愿意主動參與國家人工智能科技戰略決策，通過推進試驗區建設等途徑形成更加多元的技術需求和應用場景，并且能夠在地方機構等更大范圍內尋求決策支持；而美國作為聯邦制國家， 《美國人工智能倡議》在持續投資、數據開放、標準制定等方面的要求主要針對聯邦政府機構，對于各州政府的倡導和推動力相對有限，各州政府在未看到明確效益前也缺乏投入動力。

(2)中國的相對差距。第一，決策啟動階段的多元站位和國際視野有待進一步增強。例如，當前人工智能戰略領域的相關提案和建議更多集中在技術體系、產業應用、政府治理等領域，與美國、歐盟等相比，面向國家安全、國際治理等領域的政策建議和相關研究仍然偏少。第二，決策研究制定階段的多元支持水平待進一步提升。近年來，中國通過成立人工智能戰略咨詢委員會、新建人工智能領域智庫等形式不斷健全決策支持系統，但與美國國家咨詢委員會和獨立智庫等相比，中國人工智能決策支持系統中具有政府就職經歷、擁有跨學科專業背景的高層次研究人才仍顯不足，對于政策需求和議題設置的把握能力仍待加強。

4 人工智能科技戰略領域完善中國特色多元決策機制的建議

滿足新時期人工智能科技戰略決策的創新引導和風險規制等需求，應進一步完善中國特色多元決策機制，重點發揮已有的主體穩定和統籌協作優勢，并通過進一步增強決策研究制定等階段的多元水平，逐步縮小相對差距。

4.1 啟動階段：提升建議來源和渠道的多元性，后續議程設置更加突出問題導向和國際視野

(1)豐富人工智能相關建議的多類來源和渠道。持續優化官方和半官方建議來源，鼓勵人大代表和政協委員等面向相關區域/領域的人工智能重大問題和需求、積極遞交相關建議和提案，鼓勵各類機構和專家/學者針對人工智能科技/工程等領域的重大問題和需求、主動向相關部門提出專業性建議。進一步暢通非官方的意見表達渠道，例如，由新一代人工智能規劃推進辦公室牽頭，通過設立專題網站或公眾號等途徑，使公眾能夠及時了解戰略層面的重大進展或突破，并通過留言、評論等多種形式發表意見或建議。

(2)突出人工智能決策議程設置的多領域問題導向。當前人工智能發展仍具有很高的不確定性，在首輪決策全面系統開展布局的基礎上，后續戰略決策的議程設置中應重點聚焦民生、倫理、安全等多個領域的突出問題，更加關注弱勢或易受損失群體的需求。例如，聚焦當前公眾最為關切的養老、醫療等民生問題，推進智能化助老、助殘、促就業等戰略性議題和決策進程，不僅有助于加快解決現實問題和緩和各類矛盾，也有助于通過需求牽引和應用迭代帶動前端智能科技的發展和突破。

(3)多方協作增強人工智能決策議程設置的國際影響力。人工智能的廣泛賦能性和巨大潛力，將持續影響全球經濟、社會發展和國際局勢變化，具有成為全球重大議程的潛力。例如，參考核軍控、氣候變化等領域的相關經驗，由中央決策層統籌推動，通過相關部委、研發機構、跨國企業、非政府組織等多類發起主體，采取主動設置國際議題、提出國際倡議、發布治理宣言等多種形式，深度參與和引導人工智能發展的國際治理規則和全球性決策。

4.2 研究制定階段：進一步提升跨學科、多領域的多元決策智力支持水平，增強公眾參與決策制定的積極性和有效性

(1)拓寬人工智能戰略決策咨詢領域，豐富決策支持路徑。根據當前國際形勢以及人工智能治理等前沿進展，科技、工信等重點部門在完善已有技術、產業等決策咨詢領域的基礎上，應科學布局和增加人工智能相關的國際關系、國家安全、社會治理 (實驗)等領域的決策咨詢立項；推動人工智能領域黨政機關與智庫之間人才的有序流動，引導各類智庫增加對多學科和跨領域人才的吸納、逐步形成復合型和現代化的決策支持能力。此外，除定向委托形式外，可采取更加靈活的形式廣泛吸納建議。例如，相關部門在符合政策要求的前提下可公開問題/需求，采取揭榜制、賽馬制等靈活形式，放開對于機構資質、人員資歷和學科背景等的限制，多方尋求政策設立或優化的建議，并對持有不同意見的建議/報告進行綜合分析和科學采納。

(2)柔性引導公眾更加主動表達多樣化的意見。借助簡化參與流程、示范性規范、默認選項等多種助推方法，提升公眾參與決策的積極性和反饋效率。例如，將長篇幅的決策文件轉化為圖解、短視頻等受眾能夠快速提取有效信息的形式，在各類主流媒體平臺發布，公眾可通過郵件、信件、彈幕評論等多元化方式即時表達和反饋意見，官方賬號可通過點贊、回復郵件和評論等互動方式進一步提升公眾反饋的積極性。又如，在人工智能戰略決策意見征詢文件中增加關于完善/修訂類意見的題目和選項設置，引導公眾積極表達更加多樣化的想法。

4.3 反饋深入階段：因地制宜對人工智能重點區域/領域決策開展多元化引導，持續增強對重大風險的預判把控能力

(1)增強對重點區域/領域決策的多元引導和激勵。例如，在國家新一代人工智能創新發展試驗區的建設和探索過程中，為了進一步鼓勵地方發揮主體作用和探索精神，建議在標準制定和社會實驗等領域給予其更大的自主決策權，針對已盡到合理義務職責且未謀取非法利益的決策失誤制定免責機制，同時圍繞風險預判和應對給予宏觀指導。又如，在 “1+N”人工智能項目群的研發和推進決策中應加強系統布局和組織，既需要科技、工信、發改等多部門開展溝通和協商，也需要與大數據、智能制造、腦科學等關聯戰略領域形成多元協作和互動。

(2)增強中央決策層對人工智能重大風險的系統預判和控制能力。重點發揮國家科技體制改革和創新體系建設領導小組在重大決策中的統籌作用，加強決策中對于人工智能的安全監測和風險規制。例如，協調各部門、各領域圍繞人工智能的研發應用現狀、發展趨勢、風險評估等開展定期交流和匯總，為前瞻性、系統性把握人工智能重大影響/風險提供支撐。又如，借鑒歐美經驗并結合中國具體實踐[23]，在決策中對人工智能相關風險進行分級管控，對關乎國家安全、人民生命健康的高級別風險賦予更高的決策權重，相應采取約束程度更強的規制形式。

5 總結與展望

基于多元決策視角，完善中國特色的人工智能科技戰略決策機制，一是要在啟動階段的議程設置中豐富建議渠道、突出多領域問題導向和國際視野，二是要在研究制定階段提升跨學科、多領域的多元決策智力支持水平，三是要在反饋深入階段加強對重點區域/領域決策的多元化引導以及對重大風險的預判和控制。多元決策機制的完善，不僅有利于增強人工智能領域的決策水平和效率，也能對其他顛覆性技術的戰略決策形成參考和支撐，以期為加快中國科技戰略決策的現代化進程貢獻力量。同時，作為一種決策理念和視角，提升人工智能科技戰略決策的多元水平，也將面臨組織協調成本增加、決策時間偏長等挑戰，需要在進一步的研究中探討解決路徑，以更好地支撐相關領域的決策現代化進程、把握人工智能等全球必爭領域的重大機遇。