沈陽市居家養老服務供給優化對策研究

郭廣紅

(沈陽師范大學，沈陽 110034)

2021年5月，統計局公開的《第七次全國人口普查公報》數據顯示，2020年，沈陽市總人口數902.8萬，其中60歲及以上人口已達209.8萬人，占全市總人口的23.24%，其中失能老人已超過28.1萬人，由此看出人口老齡化程度逐漸加深。受傳統觀念的影響，沈陽市老年人更愿意選擇家庭養老，但新時代老人群體養老需要與日俱增，傳統的家庭養老和機構養老已經不能滿足，對家庭外部社會化照顧需求不斷增加。居家養老為沈陽市老年人主要養老方式?！笆濉币巹澗V要中指出：要建立以“以家為本、以社區為依托、以機構為輔”的養老服務體系。近年來，沈陽市發布了一系列相關文件，支持開展針對居家老年人的上門服務。老年人口數量及養老需求的改變對目前的居家照護服務供給提出了更高的要求。人口老齡化現狀和養老照護服務供給的準確把握是實現整合居家養老照護服務資源配置的癥結。對沈陽市居家養老服務現狀進行解析，并就其存在的問題進行分析，從而為沈陽市居家養老照護服務的進一步整合與推廣提供政策建議。

1 居家養老服務供給發展現狀

1.1 供應主體多樣化

居家養老服務體系中，供給主體多元化需要體現出不同市場主體間的共同協調性，這種特性主要體現為既有共同的需要又有各自區別性的責任。這一過程中，政府主要具有政策導向功能，以確保其他功能的有效開展。家庭具有基礎性功能，公司主要發揮主體功能，社會具有基礎功能，整體呈現了多樣化的發展趨勢。

政府為中樞的供給方式。政府在居家照護服務中表現為關鍵性地位。首先是兜底保障，著重突出政府是主導，以保證貧困人群可以享受最基礎的家庭護理服務。其次是配置服務基建。政府投資社區養老設施，并將其納入到城市和農村規劃中，作為公共服務配套設施統一規劃。最后是強化政策指導。政府運行指導職能，在用地優遇、稅費減免、金融支持等方面招引眾多社會組織參與到家庭養老中。

架構養老保障體系，秉持“基于家庭、社區依托”理念。老年人首先屬于家庭成員，全部的養老服務均來源于家庭，其日常生活照料和精神慰藉基本依賴于其他成員及直系親屬，因此在養老服務中家庭處于奠基者地位，而且未來也會持續下去。

社區組織是家庭護理服務供應的重要組成部分。在供給過程中社會組織需要被認可才能成為居家照護養老服務供給的主體之一。在服務供給中，社會組織發揮其專業性優勢，回應于老年人的養老需求，有針對性地向老年人提供服務。營利組織和非營利組織積極開展老年護理服務，擴大公民介入，引進民間社會力量。非營利組織處于政府、民間企業和社區家庭的中間位置，發揮著重要媒介作用，其與醫療護理、志愿者集團等協調配合，提供居家照護養老、出行幫助等服務，以使老年人在社區家庭內安心快樂的生活。

1.2 供應形式多元化

隨著老齡化時代的到來，老年人的需求與供給不斷變化，居家照護養老服務供給方式一直在進行調節。社區為主。

以專業化服務為依附，直接向老年人提供居家養老供給服務，政府提議構建以家庭為中心的社會化服務系統，形成以家庭為基礎、以社區為依托的老年社會保障體系。

以社區為媒介，引入居家照護養老服務。以社區引進的供給方式是指社區管理區間內由政府出資購買的對老齡人口進行照料和看護等居家養老服務，為這些老人提供的服務是有用的。

社區和其他社會機構共同提供居家養老服務，這種供給方式旨在讓社會組織參與到居家照護服務中，構建社區居家養老共同體。社會組織的亮點是專業性、靈活性、自主性與公益性，所以已然變成了居家照護服務供給的核心力量，這在一定程度上彌補了政府在居家養老服務中資源不足問題。

1.3 供給內容精準化

隨著社區經濟的發展，高齡人養老服務需求也將有變化，主要涉及日常生活照料、家務勞動、康復訓練和心理撫慰等業務內容。2017年，沈陽市政府提出為提升社會居家照料護理養老服務，規劃建立社會居家照料護理養老服務基礎設施，并支持社會居家護理服務場所配有康復訓練設施和器具等設備，將社會居家護理服務內容推進并推廣至涵蓋食物配送、家庭護理、醫療康復訓練、緊急救援、精神慰藉、法律咨詢、文化娛樂和體育活動等業務領域，并推進向政府購買的社會居家養老服務。居家照護養老服務向精準的居家養老服務改進，體現了深化居家照護養老服務供給的必要性與養老服務要與養老需求一致的精準供應特征。

2 居家養老服務供給存在的問題

2.1 供給主體協作性短缺

政府引導的家庭養老服務供應不足。沈陽市養老服務市場與社區服務系統成長相對落后，居家養老服務體系架構和健全需要政府部門的積極介入，需要政府指導。但是若政府介入過度，全局的家庭養老服務供應將會下降，資源不合理分配也會不斷出現。

非政府組織加入失衡。在居家養老服務供給中，較多社區由地方政府部門“全權負責”，而非政府組織的加入則不夠，這不但削弱了各資源配置主體的積極性，而且造成政策失效，也削弱了社會資源配置的整體效能。與政府部門相比，由非政府機構供給的居家養老服務有彈性大、貼近社區、見效快的優勢。但目前在沈陽市居家養老服務供應問題中，由于各主體間沒有協調性，社會機構發展不夠，老年人對居家養老服務的獲得感與滿意度都不高。

2.2 供給方式定位模糊

社區養老服務內容分為兩大類，即福利性和市場性。福利性社區養老服務項目主要利用政府財政補助金或者直接購置必需服務設施實現，服務對象主要為生活拮據的老人。而市場性居家養老服務項目是指消費者徑直在市場上購得的必要服務設施。財政援助居家養老業務健康發展的基礎性工作重點包括兩方面：第一，支持政策措施，以促使居家養老業務的不斷健全發展。第二，根據國家公共財政規定，將政府養老保障服務費用納入到政府預算中。居家養老服務采購往往依靠于政府，給財政帶來了較大壓力，因此應豐富多種形式的養老服務，以確保其提供靈活、可靠的服務。

2.3 服務內容缺乏精確度

居家養老服務內容缺乏精確供應，個別社區未將人力資源放在重要地位，存在人才依從服務現狀。通過購買服務，臨時在可以管轄區域內引進人才，服務項目停止，人才積攢的精細化技能與經驗也將嚴重消散。此外，居家養老服務資源配置的主要標的是平衡服務供需。但當前服務的供應往往和老人實際生活需要并不相符，很多情況下疏漏了需求方對資源的要求。雖然養老服務供給注重于在社會內進行比較易于實施的服務，但對于老人群體來說專業服務才是現在老人群體最重要、最急切的需要。

3 居家養老服務供給的優化建議

3.1 協調配合供給主體間責任

政府部門應當擔負起對老人的兜底保護功能，并實現政府對老年人居家養老服務供給發展的合理規范與監管。由于家庭在老年人的精神安慰方面具有無可替代的作用，所以政府必須在教育政策法規等方面積極引導和促進家庭教育者對老人的心理關懷、精神撫慰、心態指導。社區是銜接老年人和第三方服務供給架構的平臺和樞紐。在社區層面應有效整合各類資源，開展老年人養老需求評估，建設社區綜合服務信息平臺，培育和引入專業化服務機構。這些養老機構需要根據適應多層次需求而不斷提高養老服務的照料、護理、康復服務專業化、標準化、規范化水平。社區機構和企業等第三方機構都是居家養老服務供給的主要徑直提供者，其社會參與程度和發展狀況將直接決定著如何合理解決老年人的居家養老服務需要。政府應采取完善政策引導等舉措促進相關機構和企業逐步步入養老服務界限內。老年人服務企業的發展狀況也是提升居家養老服務質量的關鍵，政府必須對老年人服務企業做好政策法規宣傳指導，通過完善社區環境，提高居家養老服務的認知度和接受度，以使老年人選擇切合自身需要的居家養老服務項目。

在各主體的協調配合下，打造居家養老共同體，充分調動政府、家庭、社區、社會組織和企業等多元主體力量，架構以社區為平臺、政府為主導、社會組織和家庭為資助的居家照護服務供給體系，提高老年群體對社區居家養老的歸屬感和認同感。

3.2 界定供給主體間責任

在家庭養老服務供給主體多元化的基礎上，明確家庭養老服務供給主體的職責界限，使家庭養老機構職能互補、職能協作的優勢得以發揮。政府部門還應當在居家養老業務中，針對不同類別老人特征開展差異化業務，并由第三方機構進行。此外，在實時監督第三方機構進行居家養老業務有效性的同時，政府還負有實時監督家庭贍養功能等職能。家庭功能是指贍養服務中老年人的情感與精神需要，而解決這種需求最基本的就是依附于家庭成員，因此在居家贍養服務供給上，政府應當以給予家庭護理人員政策津貼為主要形式，以促進家庭功能的合理發展。社區組織應結合社區老人群體的詳細特征進行匯總分類，在提供服務組織上，不單要供應適合老人需求的服務，而且提供的時間和質量也要符合基本的服務要求。深化養老服務供給側改革，提升針對不同層次、不同需求、不同支付能力的服務供給能力，明確各供給主體的責任，發揮其協同作用，促進社區居家養老服務的供應。

3.3 優化供應服務內容

應不斷探索創新服務模式，為老年人提供價格合理、內涵豐富的居家養老服務，而且在提供的內容上應該滿足老人群體的需要。推動其他養老計劃的聯合實施，服務業態多元化，促進養老綜合體、老年宜居社區的發展。服務內容多樣化，注重不同領域間的協調發展，服務方式要更加智能化，不斷豐富老齡化場景，加強老齡化服務技術在老年人中的推廣和運用。社區要構建及豐富老人精神衛生服務結構，通過開展文化休閑活動和社會義工服務活動，倡導健康積極的老齡化價值觀，吸引老年人群體積極參加娛樂項目和活動，擴大社會文化服務設施總供給，進而滿足老年群體多層次多元化的精神需要，提高老年群體的獲得感、幸福感和滿足感。