關于公交運營成本規制管理的思考

宮 玥 青島市財政事務服務中心

一、公交成本規制管理的現狀

2016年國務院發布指導意見，再次明確“公交優先戰略”，為落實公交優先戰略，各地紛紛出臺多項措施予以支持。公共交通是面向社會、面向群眾，為廣大市民提供出行服務的公益性事業。公交票價由政府核定，而公交企業運營成本是由企業管理，受市場調節。公交企業自主經營、自負盈虧的能力有限，離開了政府補貼，將很難生存。自2006年深圳首個推出公交成本規制，各地方政府都進行了成本規制管理，但大多公交企業未能很好地控制企業的運營成本，致使公交企業的損失越來越嚴重。因此，政府如何科學評估公交企業經營管理狀況，公交企業如何做好成本控制，乘客如何參與外部監督，這些都是關系到公交成本規制有效性的核心問題。如果不解決這些問題，“公交優先”將陷入困局。

(一)公交成本規制

公交企業負責具有公益性的公交出行服務，接受政府指令性的公交任務。因此，政府財政部門應對公交企業產生的政策性虧損進行補貼。隨著公交運營成本的逐年提高，票價優惠政策幅度增大，高成本和低收入的利潤倒掛問題越來越突出，財政部門對公交政策性虧損補貼壓力逐年增大。同時，在當前軌道交通、網約車、私家車等多樣化出行方式的影響下，公交自身吸引力下降明顯，客運量逐年下降，導致公交企業的虧損已經成為政府及企業的巨大包袱。如何科學、合理地補貼公交運營虧損，成為困擾地方政府的重大議題。不少城市開始引入“成本規制”概念及方法，推進公交補貼機制改革，做好公交運營成本的預算與核定，改變以往“逢虧必補”問題。

1.成本規制思路

成本規制是指科學界定運營成本范圍及其標準，并以此調整和測算財政補貼的政策。它是財政預算的基礎，是財政補貼標準的關鍵依據。成本規制的思路主要分為六步：一是規范公交業務獨立核算。相關政府部門和公交企業協商確定公交成本規制的具體范圍，對“公交業務成本”進行獨立核算；二是明確成本規制范圍。成本規制范圍不僅包括規制成本，還包括規制收入，按照收支兩條線對其進行分離；三是明確收入分類。對客票和其他業務收入進行規制，通過切實有效的激勵約束機制鼓勵公交企業挖潛增收；四是明確規制成本標準值。根據因素分析法，確定每項成本的主要影響因素，建立合理的成本測算公式，確定各項規制成本的標準值；五是制定補貼方案。厘清政企責任，明確補貼范圍，確保事權、財權相匹配。健全公交運營成本、補貼核算體系，加強對政府補貼資金績效管理；六是考核機制。制定公交企業安全生產和服務質量考核方案，將公交企業的成本控制和客運質量管理形成統一整體，提高公交運營補貼的資金使用效益。

2.成本規制對象

根據“公共服務、公益目的”和“市場服務、贏利目的”的原則合理界定公交業務和非公交業務，分別進行財務核算。對非公交業務加強改革舉措，完全遵循市場原則，改變原有公交主業支持非公交業務的狀況，按照自負盈虧原則開展各項業務，逐步實現扭虧為盈，減少財政負擔。對于公交業務產生的政策性虧損，要以成本規制下的規制成本和規制收入為依據核算補貼額。一是規制成本。將規制成本的內容分為三類，分別是運營成本、期間費用及稅金及附加。其中，運營成本包含人工成本、維修維護費、折舊費、事故損失費保險費、安全費、燃料消耗費等；期間費用包括管理費用和財務費用；稅金及附加包含教育費附加、城建稅等等。二是規制收入。在規制管理過程中，判斷某項收入是否納入規制范圍取決于公交企業收入的取得是否使用公共資源。因此，需區分企業經營性業務和公益性業務，區分企業經營性資產和公益性資產，并合理分配規制比例。

3.成本規制考核體系

政府有關部門應當定期組織服務質量績效考核，監督、推動服務質量的不斷提升。建立完善的公共交通基本服務數量和質量考核機制與激勵機制，績效考核結果直接與財政補貼掛鉤，為推進政府購買公共交通服務奠定堅實基礎。公交客運服務質量是成本規制及政府補貼的落腳點，要建立一套完整的考核體系，包含考核內容、考核指標、考核評價和考核結果運用等內容。

4.成本規制職責分工

為保障公共資源的有效供給，為市民提供更優質的出行服務，政府部門負責補貼辦法制定、服務質量考核、外部監督檢查等工作。公交企業作為運營主體，主要負責公交運營、成本控制、成本及收入核算等工作，保證運營供給的穩定性及服務質量，提升內部運營和管理效率。

(1)政府有關部門的責任。交通運輸主管部門負責公交財政補貼資金的預算編制；聘請有資質的第三方審計機構對公交公司整體經營情況、運營成本等進行審計和績效評價；組織企業申請補貼資金并進行初審、提供資金分配依據等工作；負責對公交企業進行運營和服務質量考核。財政部門負責牽頭制定公交運營成本規制管理辦法、質量考核辦法和激勵機制，將公交運營補貼資金納入年度預算，及時做好資金的安排和撥付工作，組織開展預算績效管理工作。發展和改革部門負責公交行業運營成本的監審及核定工作。審計部門負責對公交運營補貼使用情況進行監督和檢查。

(2)公交運營企業的責任。公交企業應建立健全內部管理機制，明確職責，加強資金管理，完善內部管控機制，做到?？顚Ｓ谩⒖刂瞥杀尽栃泄澕s，確保經費支出合法、合規、合理。公交企業應按現行財務會計制度對公交財政補貼資金進行核算，規范賬務處理。配合交通運輸部門、財政部門、審計部門等政府有關部門開展的行業管理、財務審計、考核評估和監督檢查等工作，并對所提交材料的完整性、真實性、規范性、合法性負責。

(二)公交企業成本管理

公交企業成本管理是成本規制的基礎，政府部門在制定成本規制標準時，通常要依據以前年度公交企業成本數據。因此，企業成本管理的水平直接影響了成本規制政策補貼標準的可靠性。

1.操作方法

公交企業成本管理需要企業運用以成本會計為主體的各種核算方法，預估成本限額，按限額支出各項成本和費用，將實際成本與成本限額進行對比分析，評估經營管理績效，糾正偏差，提高工作效益，實現低于預期的成本限額。

2.現實情況

公交企業由于“等、靠、要”的后遺癥，成本管理水平比較薄弱，存在一下常見問題。首先，未形成全員成本控制理念。大多數公交企業的成本控制觀念都僅限于管理層，沒有將成本控制理念與基層員工進行充分的傳達與灌輸。而一線員工才是落實成本控制機制的關鍵，他們掌握有哪些成本可以控制以及如何去控制成本。其次，成本控制不到位。在關注人力成本和燃料費用等大額開支的同時，也要關注小數額支出的合理性，從而保證企業資源配置的有效性。最后，財務管理基礎薄弱。有的公交企業還在運用重傳統的財務管理方式，不重視當今出行方式的增加和出行需求的變化，簡單的會計系統已經不能為全面成本管理提供所需的信息，無法實現全面的成本控制。

3.兼顧質量

從政府購買公交服務的概念來看，公交企業作為公交運輸服務的供應方，應當保證公交供給的效率和服務質量。公交企業成本管控不能單純通過成本壓降實現，要綜合考慮社會效益、民生保障，通過推動一攬子措施落地，最終達到科學降本增效的目的，實現企業運營與公益屬性的有效結合。

(三)社會公眾參與情況

按照利益相關者理論，公交服務必須同時兼顧社會公眾、公交企業及政府三方利益。社會公眾是公交服務的最終購買者，也是公交客運質量的體驗者，對于公交服務質量的評價，公眾最有發言權。社會公眾希望能享受到優質的公交服務質量以及可承受的公交票價，他們更關注社會效益。因此，公交服務質量的提升離不開公眾的參與。政府作為公眾的代理人，在成本規制政策中設置了公眾滿意度、運行安全性、有責投訴率等指標，來引導公交企業重視社會公眾意見，提高公交運行質量，實現公共交通為公眾服務的目的。

二、公交成本規制管理的問題

目前，公交運營成本規制管理存在核定標準不合理、公眾參與機制不健全、補貼認定程序復雜的問題。同時，公交企業缺乏內部成本節約激勵機制，信息系統也不完善，不利于發揮財政資金效益，也不利于城市公交行業的健康發展。

(一)規制成本標準不合理

公交運營成本規制是政府部門對公交企業進行財政補貼的監管手段，也是構建政府購買公交服務制度體系的重要配套文件。大部分城市的成本規制方案中，補貼標準值是按照企業歷史數據來確定，通常是采用近三年公交企業成本數據的平均值來設定。受客觀條件變化的影響，這種確定標準值的方法缺乏科學性，未能將企業成本管理水平提高、政府對環保要求提高、運營車輛技術改造升級和車輛報廢年限變化等因素予以充分考慮。此外，由于維修保養等耗材價格波動較大，公交企業實際支出會與按照歷史成本法設定的標準值存在很大差異。

(二)人員激勵辦法難落地

很多城市在設定公交成本規制辦法，都考慮了政府對公交企業成本節約的激勵兌現措施。但是，公交企業內部的成本管理激勵辦法卻難以落地，這不僅與公交企業的企業文化有關，也與其成本管理水平有關。實踐中，往往出現成本核算水平達不到激勵機制要求的現象，特別是作業成本管理精細化程度不夠。每個車間、每個中間產品和服務的成本核算還不夠準確，無法確定不同崗位人員的成本節約目標，導致全員成本管理的意識不強。

(三)數據支持系統不完善

公交企業利用大數據分析進行成本管理尚不成熟，現有數據系統無法為成本管理和成本規制提供可靠的數據支撐。公交企業成本項目本就繁雜，如車輛及場站維護成本，該成本分為企業維修維護和委托外部單位維修維護。這類成本涉及到車輛使用年限和公里數、場站設施維護頻率及維護數量等數據。另外，公交企業成本管理對成本實時分析和調整的要求較高。很多公交企業的基礎數據統計還不完整，大量數據還需要通過人工統計和梳理，管理時效性和數據真實性較差，不利于成本動態管理，不能完全滿足成本管理對數據質量的需要。

(四)公眾參與機制不健全

公交企業服務的對象是民眾，而在成本規制政策制定、年度績效考核和外部監督環節，都缺少社會公眾的參與。對于乘客來說，駕駛安全、服務熱情、車次密度和乘車體驗等都很重要。但是，在成本規制辦法中往往關注駕駛安全性和車次排班合理性，缺少對公交企業“軟實力”的量化要求，未能突出民眾的乘客體驗。另外，行使外部監督職責的往往是政府部門或者第三方機構，而由乘客參與監督檢查的常態化機制尚未建立。

(五)財政補貼認定程序復雜

結合具體實踐可以發現，目前各地出臺的公交成本規制辦法設置了相應的財政補貼認定和計算方法，但是在財政補貼撥付的過程中，由于補貼認定的流程較長、環節較多，造成補貼到位往往存在一定的滯后性。這就使得一些公交企業在經營過程中內部現金流不足的壓力。為了維持企業正常的經營運轉，部分公交企業選擇向多個外部主體借貸，隨著負債率的提升，公交企業整體的財務風險也不斷增加，影響了企業的良性經營。

三、公交成本規制管理的改進措施

基于上述成本規制管理的不足，筆者認為應從以下五方面著手，完善成本規制政策和補貼認定程序，落實公交企業成本管理責任，提高公眾參與度，達到既幫助公交企業緩解成本壓力，又能夠真正推動城市公交發展的效果。

(一)設置成本規制浮動指標

要不斷完善成本費用規制的范圍和內容，重視規制標準值確定，打造成本規制指標值浮動調整體系。對指標值的變化進行彈性分析，確定影響成本規制指標浮動的關鍵因素，包括正向因素和反向因素。所謂正向因素，如社會平均工資提高導致人工成本提高。反向因素即影響指標值減少的因素，如隨著維修工作效率和維修水平提高導致維修工時減少及維修配件毀損率降低，進而影響維修成本。

(二)深化成本節約責任制

成本節約責任制要觸及到每個工作崗位，將公交企業成本節約責任履行情況與員工績效工資掛鉤，強化全員成本節約意識。通過實實在在的數據將責任成本的計劃和實際完成情況展示出來，對成本控制效果進行客觀的評價，方便公交企業管理層準確及時地發現生產運營出現的問題，并有針對性地制定修正措施，強化和鞏固成本控制，完善作業成本管控。通過公交企業全員目標的一致性和團隊凝聚力保證企業成本管理工作的有效執行。

(三)打造成本分析信息系統

目標成本設置依據是否科學，關鍵要看基礎數據是否完整和準確。公交企業需要將成本管理嵌入到企業辦公信息化系統。將每個工作環節產生的基礎數據自動抓取到成本管理系統，以便更好地服務企業成本管理工作。另外，成本信息反饋的及時性是成本控制的質量保證。因此，成本管理系統應及時向公交企業管理人員反饋成本管理工作取得的成績以及存在的問題，以便指導成本管理后續工作。

(四)拓寬公眾參與渠道

在成本規制政策制定和修改過程中，廣泛征求乘客的意見，提高乘車體驗方面考核指標權重。在對公交企業年度績效評價時，政府有關部門要邀請部分乘客加入評審團，依據實際體驗為公交企業的服務提出意見建議。政府要跟進公交配套設施建設情況，在公共交通建設中引入PPP模式，并對外公布交通建設預算信息及預算執行信息，接受市場與社會共同監督。

(五)優化補貼認定流程

政府應當從補貼認定程序和配套措施角度助力城市公交規劃體系順利落地實施。結合目前財政補貼存在滯后性的問題，盡可能地簡化認定流程，保留必要的環節，減少不必要的審核流程，精簡認定過程中需提報的材料。提高認定工作效率，縮短公交補貼認定審核時間，增強補貼款項到賬的及時性。

四、結語

在公交運營成本規制管理過程中，要發揮好政府部門、公交企業、社會公眾三方作用。政府部門應該提升成本規制的科學性，提升資金使用效率。公交企業要提高運營成本控制水平，推動行業持續健康發展。通過完善公眾參與常態化機制，形成合力，營造公眾關心、企業上心、政府放心的良好氛圍，使公交運營成本規制管理有效、管用?！?/p>