省屬高校紀檢監察派駐制度改革的顯著優勢、現實困境與完善路徑

○張 恒 劉夢茹

（1.南開大學馬克思主義學院，天津 300350；2.天津大學教育學院，天津 300350）

派駐監督是黨內監督的重要方式，對于加強黨內監督、全面從嚴治黨意義重大。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻總結黨的建設規律和反腐敗斗爭規律，提出健全黨和國家監督體系的重大戰略，深入推進紀檢監察體制改革，著力實現派駐監督機構全覆蓋。2018 年中央辦公廳印發的《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，更是對高校紀檢監察體制改革作出了明確要求。省屬高校紀檢監察派駐制度改革作為紀檢監察體制改革的重要組成部分，堅決貫徹落實黨中央關于深化派駐機構改革的意見，在實踐中取得了明顯成效。在推動派駐監督機構全覆蓋的大背景下，系統分析黨的十八大以來省屬高校紀檢監察派駐制度改革的顯著優勢、現實困境并有針對性地提出完善路徑，對于深化省屬高校紀檢監察派駐制度改革、推進高校全面從嚴治黨具有重要意義。

一、省屬高校紀檢監察派駐制度改革的重要意義

黨的十八大以來，黨和國家之所以著力推動省屬高校紀檢監察派駐制度改革，一方面是由于在國家監察體制改革深入推進的大背景下，推進省屬高校紀檢監察派駐制度改革是大勢所趨；另一方面，派駐制度改革有利于加強黨對高校的領導，提高高校黨的建設水平，推進高校治理體系與治理能力現代化。

（一）國家監察體制改革深入推進的必然要求

2018 年3 月，《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）正式頒布，其中第12 條規定：“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員。”[1]第15 條規定監察對象包括公辦的教育、科研、文化等單位中從事管理的人員。《監察法》的出臺明確了高校紀檢監察體制改革是國家監察體制改革的重要組成部分。同年10 月，中央辦公廳印發《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了中央管理高校紀檢監察工作以派駐監督為主的原則。十九屆中央紀委四次全會進一步強調：上級紀委監委要以派駐形式加強對國有企事業單位監督[2]。此后無論是中管高校，還是省級行政單位主管的省屬高校，都開始探索高校紀檢監察派駐制度改革的方案。此次國家監察體制改革明確要求對所有行使公權力的公職人員實行監督全覆蓋。高校作為事業單位，其黨政領導干部、職能部門負責人等理應納入監督范圍之中。不過，隨之而來的是高校紀檢監察工作任務量的增加、監督難度的加大、紀檢監察隊伍能否順利轉型等問題的出現，以往省屬高校的監督模式難以解決這些問題，難以適應權力監督全覆蓋的新形勢。這表明省屬高校紀檢監察派駐制度改革迫在眉睫。

就從屬關系而言，目前，高校紀檢監察派駐制度改革主要分為中管高校和省屬高校兩類。兩類的區別主要有：一是在人事任免上，中管高校紀委書記（監察專員）大都由中央紀委國家監委與主管部門商議后進行任命，實行交流任職、不從本校產生的原則；而省屬高校派駐紀檢監察組組長（監察專員）大都由該高校紀委書記兼任，并由省級紀委監委賦予其監察權。二是在領導體制方面，省屬高校紀檢監察改革領導體制較為明確，已在全國范圍內鋪開，且進展較為順利；而中管高校紀委受學校黨委和黨組織關系所在地地方紀委雙重領導，再加上一些中管高校的主管部門包括教育部等多個部委，紀檢監察工作材料往往要向多部門報送，領導體制在實踐中不如省屬高校明確，因此中管高校的改革速度整體滯后于省屬高校。

（二）加強黨對高校的領導，推動高校全面從嚴治黨的迫切需要

高校作為培養社會主義事業接班人和建設者的重要基地，對于黨和國家的事業發展至關重要，這也決定了加強高校黨的建設的必要性。習近平總書記在對高校黨建工作的重要指示中指出：“加強黨對高校的領導,加強和改進高校黨的建設,是辦好中國特色社會主義大學的根本保證。”[3]教育事業只有始終堅持黨的集中統一領導和社會主義辦學方向，才能培養出對黨和國家事業發展真正有用的人才，才能從根本上落實立德樹人根本任務，將教育強國戰略落到實處。黨的十八大以來，黨和國家之所以反復強調高校要堅持黨委領導下的校長負責制，高度重視高校意識形態建設，就是為了推進高校全面從嚴治黨，加強黨對高校的全面領導，提高高校黨的建設總體水平。

加強高校全面從嚴治黨，也是開展省屬高校紀檢監察派駐制度改革的重要原因。一方面，黨的十八大以來，各省區市紀委監委對所屬高校開展巡視監督，發現高校內部存在黨的領導弱化、黨建工作制度不完善、黨委領導下的校長負責制落實不到位等問題。這些問題從根本上反映出在高校紀檢監察派駐制度改革之前，高校領導班子成員存在黨性不強、對黨的建設工作不夠重視、落實中央有關精神不到位等問題。另一方面，從高校反腐倡廉情況來看，高校并非“凈土”。黨的十八大以來，在黨和國家高壓反腐的態勢下，多名省屬高校黨委書記和校長被查處，且涉案金額巨大。這表明省屬高校黨風廉政形勢不容樂觀，以往的監督模式還存在諸多弊端，因此有必要對省屬高校紀檢監察體制進行改革，以適應當下反腐新形勢，確保高校全面從嚴治黨的不斷推進。

（三）推進高校治理體系與治理能力現代化的現實需求

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[4]還提出了“推進國家治理體系與治理能力現代化”的具體要求。高校作為立德樹人的重要陣地，對于實施教育強國戰略、推進教育現代化具有重要意義，因此需要深化教育領域改革，推進高校治理體系與治理能力現代化。

深化紀檢監察派駐制度改革對于推進高校治理體系與治理能力現代化具有重要意義[5]。高校治理體系與治理能力現代化包括學科建設、師資水平、人才培養、反腐倡廉建設等多方面，高校反腐倡廉建設既是其中的重要組成部分，也是學科建設等方面深入推進的重要保障。當前，高校反腐倡廉建設還有待推進。在高校紀檢監察派駐制度改革之前，高校內部設有紀委和監察機構，但是長期以來頻發的高校腐敗案件表明，僅僅依靠高校內部監督還不足以適應新形勢下大力反腐的態勢和全面從嚴治黨的現實要求，因此需要加大高校反腐倡廉的力度。要大力加強政治監督與政治建設，強化黨對高校的領導，進一步完善高校內部治理體系，優化高校內部治理結構。而要實現這一目標，一方面需要加強高校內部紀檢監察部門建設，積極開展校內巡察監督活動，實現高校巡察全覆蓋；另一方面有必要引入派駐紀檢監察組（監察專員），由省級紀委監委賦權，通過“提級監督”與“異體監督”相結合，充分發揮派駐監督“派”的權威與“駐”的優勢，進一步克服以往高校監督模式存在的弊端，提高高校黨風廉政建設和反腐敗工作成效，為推進高校治理體系與治理能力現代化提供有力保障。

二、省屬高校紀檢監察派駐制度改革的顯著優勢

隨著各地省屬高校紀檢監察派駐制度改革的深入開展和改革方案的頒布，省屬高校紀檢監察派駐制度改革的優勢日益彰顯，主要表現為監督獨立性得以提升、監督能力進一步增強、監督主責進一步明確、監督范圍進一步擴大四個方面。

（一）監督獨立性得以提升

2008 年9 月頒布的《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》規定，高校紀委要在同級黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作。然而這一模式在實際工作中存在一些固有弊端：高校黨委對紀委的領導往往成為首要領導，而上級紀委的領導由于空間距離較遠等原因成為了次要領導，這就使得紀委在同級黨委領導下開展工作時在人事任免、財政支出等方面往往受到制約，紀委開展同級監督的獨立性與權威性難以保證，導致高校紀委在監督同級黨委成員特別是“一把手”時往往不敢監督或不愿監督。而高校監察機構履行行政監察職能與高校紀委合署辦公，但由于“同體監督”、權限不足等原因，高校監察機構的監督效果同樣難以保證。

省屬高校紀檢監察派駐制度改革之后，由省級紀委監委直接向高校派駐紀檢監察組（監察專員），派駐紀檢監察組組長或監察專員由省級紀委監委直接任命，由省級紀委監委賦權并在其領導下開展工作。這實際上明確了派駐紀檢監察組（監察專員）和高校之間是監督與被監督的關系，本質上是上級對下級的監督，從而在很大程度上克服了以往紀檢部門難以監督黨委的弊端，監督的獨立性和權威性得以顯著提升。因此，派駐紀檢監察組（監察專員）在監督高校領導干部和其他監督對象時“更有底氣”，彰顯出“派”駐的權威，實現了由“同體監督”向“異體監督”的重大轉變。

（二）監督能力進一步增強

省屬高校紀檢監察派駐制度改革之前，省屬高校常用的監督方式主要有兩種——內部監督和上級巡視監督。內部監督即高校紀委和監察機構開展的監督，由于與被監督對象在同一環境工作，可以更加深入了解被監督對象。但內部監督由于其體制機制的弊端，紀檢干部在開展工作時往往“束手束腳”，監督成效不足。而巡視監督作為一種“自上而下”的監督，能夠克服內部監督的弊端，形成良好的震懾效果與懲治效果。然而巡視監督由于時間較短，在很多方面無法像內部監督一般深入了解高校實際情況，難以在短時間內發現并解決問題（一些隱藏較深的問題更是如此）。

省屬高校紀檢監察派駐制度改革實施之后，派駐紀檢監察組（監察專員）可以將內部監督與上級巡視監督二者的優勢有機結合在一起，同時克服二者各自的弊端。派駐紀檢監察組（監察專員）能夠發揮派“駐”的優勢，相比巡視監督其派駐時間較長，能夠更加深入了解高校監督對象的實際情況，開展全天候、全方位監督，成為“常駐不走的巡視組”。同時派駐紀檢監察組（監察專員）一方面有權處理在巡視高校過程中發現的問題并督促相關單位或人員整改，與巡視監督形成“同頻共振”效應；另一方面派駐紀檢監察組（監察專員）代表省級紀委監委，具有“派”駐的權威，能夠克服內部監督“權限不足”的弊端，從而實現日常監督常態化，進一步提升監督能力與監督成效。如自2019 年省屬高校紀檢監察派駐制度改革以來，天津市15 所市屬高校派駐紀檢監察組共處置問題線索659 件次，立案57 件，相當于改革前高校紀委近兩年的立案數總和[6]。

（三）監督主責進一步明確

省屬高校紀檢監察派駐制度改革之前，高校紀委和監察機構由于體制機制不完善等原因，不但不能監督同級黨委，反而需要協助其處理除監督主責之外的日常業務工作，監督主業有時往往成了“副業”，這在很大程度上減弱了紀檢監察機構開展監督工作的成效，不利于推進高校黨風廉政建設和反腐敗斗爭。

省屬高校紀檢監察派駐制度改革之后，省級紀委監委直接向高校派駐紀檢監察組（監察專員），一方面派駐紀檢監察組（監察專員）代表省級紀委監委對高校進行監督，本質上是上級對下級的監督，因而可以一定程度上克服此前紀檢監察機構受制于高校黨委的弊端，聚焦監督主業；另一方面，2014 年頒布的《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》規定派駐機構主業是黨風廉政建設和反腐敗斗爭,首要職責是監督執紀問責，明確派駐機構不再承擔駐所在部門黨風廉政建設的日常工作。2016 年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》）進一步規定：派駐紀檢組“至少每半年會同被監督單位黨組織專題研究1 次黨風廉政建設和反腐敗工作”[7]16，以黨內法規的形式進一步明確了派駐紀檢組的監督主責。監督獨立性的提升以及《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》《黨內監督條例》的頒布，使得省屬高校紀檢監察派駐制度改革之后的派駐紀檢監察組（監察專員）可以聚焦監督主業，增加投入到主責主業的時間與精力，提升監督效能。

（四）監督范圍進一步擴大

省屬高校紀檢監察派駐制度改革之前，高校紀委和監察機構的監督對象主要是高校黨政領導班子成員、職能部門負責人等，判斷監督對象的依據主要是固定公職身份；監督的事項主要包括黨政管理工作、教學、科研等方面。高校紀委和監察機構的監督除了對黨委書記、校長等“一把手”監督較為困難以外，對于高校內部其他行使公權力的公職人員特別是臨時行使公權力的公職人員的監督也存在盲區，在招生考試、國資基建、校辦企業、課題審批等方面還存在監督漏洞，因此一些掌握權力的高校公職人員對監督缺乏敬畏之心，監督效果難以彰顯。

省屬高校紀檢監察派駐制度改革之后，派駐紀檢監察組（監察專員）的監督對象按照國家監察體制改革的要求覆蓋到所有行使公權力的公職人員，包括在某些情況下臨時行使公權力的公職人員；判斷監督對象的依據由固定公職身份改為權力和職責；監督的事項更加全面，包括招生考試、國資基建、校辦企業、科研經費等各個方面。改革不僅有利于對高校黨委書記、校長等“一把手”開展重點監督，而且實現了監督對象全覆蓋，基本補齊了以往的監督漏洞，有利于高校黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入推進。雖然目前學界關于高校紀檢監察監督對象的界定問題還存在爭議，但在國家監察體制改革、權力監督全覆蓋的大背景下，較改革之前監督對象明顯增多、監督范圍明顯擴大、監督漏洞明顯減少。

三、省屬高校紀檢監察派駐制度改革面臨的現實困境

自2018 年《監察法》和《意見》頒布之后，各地紀委監委都開始探索省屬高校紀檢監察派駐制度改革的有效方案，并取得了一定成效。但與此同時，由于改革時間較短等因素，改革仍面臨諸多問題。

（一）派駐干部業務能力有待提升

省屬高校紀檢監察派駐制度改革之后，一方面監督對象人數迅速增加，而派駐干部隊伍的人數并沒有相應增加，給派駐干部開展工作帶來較大壓力與挑戰。另一方面，高校派駐干部隊伍的現有工作能力與素質，與新形勢下省屬高校紀檢監察派駐制度改革的更高要求還存在著較大差距。在改革過程中，由于監督的事項涉及財務、法律、審計、基建招標、物資采購等較為專業的領域，對于紀檢監察干部隊伍的專業能力要求較高。而目前除天津、四川等地省屬高校派駐紀檢監察組組長等領導崗位由省級紀委監委外派之外，多數高校仍保留改革前紀委和監察機構人員，這些人員或者是退休后返聘，或者是被學校照顧性安排，專業背景大多不對口，水平參差不齊，缺乏必要的專業技能和紀檢監察工作經歷，這使得他們的履職能力有限，監督往往集中于事后監督。據上海市紀檢監察部門統計，上海市省屬高校紀委書記在任前具有五年以上紀檢監察工作經歷的不足30%[8]。與此同時紀檢監察工作本身崗位流動較快，派駐干部隊伍中新人多、熟手少的問題仍然存在，有些干部甚至從未有過查案辦案經歷，這些都對在改革過程中提升監督成效提出了挑戰。特別是省屬高校紀檢監察派駐制度改革使監督工作在很多方面發生了重大變化，而大部分派駐干部在思想、方法、行動上還沒有完全適應，對省屬高校紀檢監察派駐制度改革尚未做到充分理解與領悟，業務能力難以完全滿足派駐制度改革的新形勢與新要求。因此整體來看，在省屬高校紀檢監察派駐制度改革深入推進的大背景下，派駐干部的業務能力還需要進一步提升。

（二）相關法律法規文件不夠完善

習近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據[9]，因此省屬高校紀檢監察派駐制度改革必須要有充分的法律依據和黨內法規依據。然而目前《監察法》規定監督對象包括公辦的科教文衛體等單位中從事管理的人員，而對于高校中究竟哪些人屬于管理人員、廣大的教學科研人員和后勤人員是否屬于監督對象的問題目前學界還有一定爭議[10]。監督對象存在爭議的情況明顯不利于改革的深入進行。目前除天津、四川等地省屬高校在改革中撤銷了高校監察機構以外，大部分地區仍保留著這一機構，然而在國家監察體制改革的大背景下，以往高校監察機構履行監督職能適用的《中華人民共和國行政監察法》已被廢止，因而只能將《事業單位工作人員處分暫行規定》作為依據，但這一規定自從2012 年以來未曾修訂，很多條例已經不適合當下高校監察機構的執法情況。而且，在省屬高校紀檢監察派駐制度改革過程中，派駐紀檢監察組組長（監察專員）絕大多數都擔任駐所在高校的黨委常委，因而需要參與高校內部重大事務的決策過程，但是卻不參與決策的具體執行過程。如此一來，一是不利于派駐紀檢監察組組長（監察專員）聚焦監督主責；二是容易陷入“既當運動員又當裁判員”的矛盾中，不利于派駐監督職責的高效履行。因此有必要出臺相關法律法規文件，解決相關問題。當前在省屬高校紀檢監察派駐制度改革過程中，雖然將高校所有行使公權力的公職人員納入到國家監察對象范圍之內，但高校公職人員畢竟有別于一般行政機關的公職人員，在高校監察對象出現違紀違法情況后派駐紀檢監察組（監察專員）的調查程序和調查權限的規定還比較籠統。尤其是在問責時如果完全由國家監察機關處置，勢必會增加國家監察機關的監察負擔，但若部分由高校派駐紀檢監察組（監察專員）進行問責，在調查處置等具體流程方面又缺乏必要的相關法律法規依據。

（三）二級單位派駐監督尚未鋪開

省屬高校紀檢監察派駐制度改革的重點集中于校級層面，如省級紀委監委向省屬高校派駐紀檢監察組（監察專員）等措施，但對于基層（二級單位）紀檢監察工作的重視程度和改革力度還有待提升。目前天津、四川等地省屬高校對基層紀檢監察工作進行了一定改革，如建立二級單位紀委協作工作機制等，但是相比校級層面紀檢監察派駐制度改革的力度還有所不足，相關問題亟待解決。黨章規定：“黨的基層委員會是設立紀律檢查委員會，還是設立紀律檢查委員，由它的上一級黨組織根據具體情況決定。”[11]目前設立黨委的二級單位除少數設立紀委以外，整體上以設置紀檢委員為主，紀檢委員大多并非專職監督人員，而是由二級學院副院長或黨委副書記等“二把手”兼任，而這些“二把手”還需要承擔教學、科研和學生管理等工作，這就造成紀檢委員在對二級單位領導干部及其他管理人員開展監督時難免精力不足。此外，在省屬高校紀檢監察派駐制度改革之后，很多派駐干部在能力、素質等方面與改革提出的要求相比有較大差距，高校基層紀檢監察工作同樣如此。二級單位紀檢委員大多對于紀檢監察工作缺乏足夠的工作經驗與實踐積累，因而在開展監督工作時即便能夠在理想狀態下兼顧本職工作與監督工作，也難免“力不從心”。而且這些在二級單位兼任“紀檢委員”的“二把手”在職稱評定、考核評優、日常管理方面大多還是由同級黨委負責，這就容易造成紀檢委員在監督同級黨委領導班子及其成員時存在較多顧慮與限制，不敢監督或不愿監督現象明顯，監督的積極性與主動性不足。再者，二級單位紀檢委員既然在日常工作的基礎上還需要開展監督工作，就應該享有從事紀檢工作的相應待遇，但目前相關獎勵激勵機制尚不完善，不利于激發二級單位紀檢委員工作的積極性、主動性和創造性。

（四）派駐監督合力未能有效構建

科學有效的監督格局不是通過某一種監督方式形成的，而是多種監督方式共同發力形成的綜合結果。黨和國家監督的長期實踐表明：“自上而下”的監督最為有效，但若僅僅依靠派駐監督，還不能完全適應高校深入推進全面從嚴治黨的新形勢、新要求。監督合力與聯動機制的構建對于提升省屬高校紀檢監察派駐改革成效至關重要，其意圖在于構建派駐紀檢監察監督與其他各種監督方式之間相互貫通、有機結合的監督格局。然而目前在省屬高校紀檢監察派駐制度改革過程中，各種監督方式之間的監督合力與聯動機制尚未有效構建，主要表現為：一是派駐監督與巡視監督的協同性還有待提升。黨的十八大以來，巡視監督作為“監督利劍”在反腐敗斗爭中發揮了巨大作用，省屬高校紀檢監察派駐制度改革若能與巡視監督形成緊密合作，必將進一步提升監督成效。目前由于派駐監督與巡視監督的執行人員不同等因素，二者在信息交流溝通、工作對接等方面還需要進一步完善。二是派駐紀檢監察組（監察專員）與高校內部紀檢監察機構的協同性有待提升。必須要明確的是派駐紀檢監察組（監察專員）與高校內部紀檢監察機構之間并非隸屬關系，而是二元并行的關系[12]。因此，派駐紀檢監察組（監察專員）工作與高校紀委、監察機構的具體工作對接等方面的體制機制仍需進一步完善，原高校內部紀委、監察機構在改革全面鋪開的情況下如何與派駐紀檢監察組（監察專員）充分形成監督合力還需要進一步思考。三是派駐紀檢監察組（監察專員）與高校內部審計部門的協同性還有待提升。由于派駐紀檢監察組（監察專員）和高校內部審計部門分屬不同部門，因此在信息共享、線索對接等方面的協作機制有待進一步健全。

四、深化省屬高校紀檢監察派駐制度改革的完善路徑

高等院校不僅是知識創新的主要基地，也是人才匯集的重要基地，對國家的創新發展起著舉足輕重的作用[13]。針對目前省屬高校紀檢監察派駐制度改革存在的問題，提出具有一定建設性、可行性的完善路徑，對于深化省屬高校紀檢監察派駐制度改革、推進高校全面從嚴治黨具有重要的理論與現實意義。

（一）加強干部培養，優化派駐隊伍

派駐干部的業務能力與素質對于省屬高校紀檢監察派駐制度改革的成效具有重要影響，而目前派駐干部的業務能力與素質還不能滿足省屬高校紀檢監察派駐制度改革深入推進的需要，因此有必要加強干部培養，優化派駐隊伍。具體對策包括以下幾個方面：一是要適當增加高校派駐干部數量，通過黨校和紀檢監察學院培訓、進修等方式豐富省屬高校派駐干部的相關業務知識，同時盡可能鼓勵派駐干部積極參與省紀委監委重要案件的監督實踐，強化實踐鍛煉，以案代訓，切實提高派駐干部的業務能力與專業化水平，適應監督對象全覆蓋的新要求。二是盡可能地外派紀檢監察人員到高校擔任派駐干部。正如上文所說，目前在省屬高校紀檢監察派駐制度改革過程中，除天津、四川等地省屬高校派駐隊伍領導崗位由省級紀委監委外派之外，大部分地區省屬高校派駐干部是由改革前的紀委和監察機構人員轉隸而來，而這些人員一方面在監督業務能力方面有待提升，另一方面長時間工作于所駐高校，容易陷入“熟人圈子”，在開展監督時的監督獨立性不足，因此有必要外派具備法律、財務、審計等方面專業能力的紀檢監察人員到高校擔任派駐干部，在較短時間內提升派駐監督成效。三是建立健全派駐干部輪崗交流機制，省域內不同省屬高校之間可以嘗試進行定期輪換，從而保證充分發揮“異體監督”的效能，防止派駐干部陷入“熟人圈子”而難以開展有效監督。四是整合省屬高校派駐干部隊伍，強化省級紀委監委對派駐干部隊伍的統一領導與管理。如天津市在開展省屬高校紀檢監察派駐制度改革的過程中，15 所試點省屬高校的派駐紀檢監察組分屬三個協作組，由天津市紀委監委統一管理，不同協作組之間開展監督經驗分享、聯合監督檢查、良性工作競爭，在很大程度上創新了派駐監督的方式方法，提高了派駐監督的系統性、聯動性、協作性，因此有必要將這一成功經驗向全國其他地區的省屬高校推廣。

（二）完善相關文件，改進監督機制

目前關于高校中究竟哪些人屬于管理人員等問題的爭論，不利于省屬高校紀檢監察派駐制度改革的深化，因此有必要出臺相關法律法規對其進行完善，從而改進監督機制。具體對策可以從以下幾個方面入手：一是在黨內法規層面進行完善，如修訂有關黨內法規或出臺相關黨內法規解釋，明確高校中哪些人員應納入派駐監督的對象范圍，為省屬高校紀檢監察派駐制度改革的深入進行、高校監督對象的進一步明確提供黨內法規基礎；二是在國家法律層面修訂有關法律或出臺法律解釋，但考慮到維護新頒布的《監察法》穩定性的需要，盡量采取出臺法律解釋的措施，使省屬高校派駐紀檢監察組“師出有名”，具備充分的法律法規作支撐。與此同時還要盡快出臺適用于高校監察機構履行監督職能的法律或相關法律意見，加強有效“制度供給”，使高校監察機構行使權力“有法可依”。在這一過程中，要格外注意黨內法規和國家法律的銜接與協調，避免二者在有關規定上“沖突”。三是對于派駐紀檢監察組組長究竟是否要擔任高校黨委委員，省級紀委監委可因地制宜，根據省域內不同省屬高校的情況出臺相關規定，盡量避免“既當運動員又當裁判員”的“身份尷尬”，增強派駐紀檢監察組（監察專員）開展監督的獨立性。四是對于省屬高校派駐紀檢監察組的調查權限與調查程序要進行規定。如可以試行省屬高校派駐紀檢監察組（監察專員）在經過省級紀委監委的批準后，對有關高校公職人員違紀違法案件進行初步審核，在法律允許和權限范圍內搜集證據，之后交由國家監察機關處理，從而在一定程度上減輕國家監察機關的辦案壓力，同時在這一過程中也能鍛煉與提升派駐紀檢監察人員的業務能力。需要注意的是，省屬高校派駐紀檢監察組如遇緊急情況需要行使留置權力時，必須上報省級紀委監委，經法定程序批準與備案后方可行使。

（三）健全監督機構，推進派駐監督

習近平總書記指出：“基礎不牢，地動山搖。”[14]只有高校內部基層紀檢監察機構完善、基層紀檢監察隊伍能力合格，才能夠真正推進省屬高校紀檢監察派駐制度改革持續走向深入。目前在省屬高校紀檢監察派駐制度改革過程中，對基層紀檢監察工作重視程度不足、二級單位派駐監督尚未完全鋪開的狀況在一定程度上影響了改革的成效，因此需要健全監督機構，推進派駐監督，打通高校監督的“最后一公里”。具體來看，可從以下幾方面入手：一是向二級單位派駐專職監督人員，推進二級單位的派駐監督。目前很多省屬高校仍采取在二級單位設置紀檢委員的監督模式，但這一“同體監督”模式的弊端在實踐中日益暴露，如紀檢委員由于日常工作繁忙無暇顧及對于二級單位領導和相關人員的監督、紀檢委員監督業務能力不足等問題。因此在目前省屬高校紀檢監察派駐制度改革全面推進的大背景下，省屬高校可以仿照省級紀委監委向其派駐紀檢監察組（監察專員）的監督模式，向二級單位派駐能力過關的專職監督干部，從而使二級單位實現由“同體監督”向“異體監督”的轉變，增強監督的專業性和獨立性。二是完善二級單位監督機制。目前省屬高校二級單位的紀檢委員往往“出力不討好”，無法得到開展監督應有的待遇，導致監督的積極性、主動性、創造性不足。針對這一問題，省屬高校在開展二級單位派駐監督的過程中，要建立健全二級單位派駐干部在職務職級晉升、職稱評定等方面的獎勵激勵機制，適當提高其政治待遇與工作津貼，將表現突出、盡職盡責、能力過硬的二級單位派駐干部提拔到重要崗位鍛煉，增強其監督動力。同時要逐漸探索二級單位派駐干部在人事編制、財政開支、工資待遇等方面直接由高校負責的機制，擺脫駐在單位在財政、人事等方面的限制，使監督更有底氣。

（四）堅持多措并舉，增強監督合力

目前在省屬高校紀檢監察派駐制度改革過程中，監督合力不足的問題也逐漸暴露出來，這在一定程度上也減弱了派駐紀檢監察組（監察專員）的監督效果。因此探索如何增強監督合力，健全權力監督協同與聯動機制，對于深化省屬高校紀檢監察派駐制度改革具有重要意義。健全權力監督協同與聯動機制，主要是為了充分構建派駐監督與巡視監督、高校內部監察部門、高校審計部門的監督合力：一是派駐監督與巡視監督的監督合力。一方面巡視監督工作人員可以將高校巡視過程中發現的問題、廉政建設風險點等反饋給省屬高校派駐紀檢監察組（監察專員），及時提供準確的監督信息，為開展派駐監督奠定基礎；另一方面，派駐紀檢監察組（監察專員）發揮“常駐不走”的優勢，將監督對象日常狀況及時與巡視組共享，使巡視監督盡可能克服巡視時間較短的弊端，進一步提高巡視監督的威力。二是派駐監督與高校內部監察部門的監督合力。由于派駐紀檢監察組（監察專員）的監督對象主要是高校中行使公權力的公職人員，而并非所有人員，因此高校監察部門需要處理某些派駐紀檢監察組（監察專員）難以開展的監督業務。而由于同處高校、同屬監督機構，兩者在監督工作方面可以開展有效合作。如對于派駐紀檢監察組和高校內部檢察機關監督工作重疊的地方，要合理分工、以派駐紀檢監察組為主；同時二者在案件對接、線索移送等方面可以在省級紀委監委領導下根據省屬高校具體情況制定監督章程，著力增強監督合力。三是派駐監督與高校審計部門的監督合力。審計部門是高校內部監督的重要機構，能夠與派駐紀檢監察組（監察專員）形成有效配合。如審計部門將派駐紀檢監察組（監察專員）的監督對象的財務收支、工程項目、科研經費等情況進行匯總，為派駐監督提供重要線索和技術保障。同時高校審計部門與派駐紀檢監察組（監察專員）還可以建立日常協作制度，如定期召開兩部門共同參加的聯席會議，分析高校哪些部門和個人存在較大廉政風險，從而進行重點監督。