地方政府文化治理能力現代化的路徑探討

○顏 金 朱 峰

（江蘇海洋大學文法學院，江蘇連云港 222005）

黨的十九屆五中全會明確將推進“國家治理體系和治理能力現代化，實現經濟行穩致遠、社會安定和諧，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步”[1]作為我國“十四五”時期經濟社會發展的目標。地方政府作為國家治理的重要責任主體，應當承擔起執行國家文化治理體系和治理能力現代化戰略規劃的主要職責。從某種意義上說，文化治理能力現代化的水平，將直接影響著我國文化治理能力現代化的目標能否順利實現。科學系統、有效的文化服務發展評價體系和評價機制，將直接影響我國文化服務體系進入“提質增效”的階段[2]。然而，文化治理能力現代化的程度，還需從其實現的具體路徑方面開展深入研究。當前，國內學者主要從宏觀角度分析、探討政府文化治理能力現代化，但對具體路徑的研究較少涉及。實際上，文化治理與經濟治理、社會治理、環境治理等具有同等重要性，從文化管理到文化治理，再從文化治理邁向文化善治，才能進入文化治理的更高境界。因此，對文化治理實現路徑的研究及后續優化完善，具有一定的現實意義和理論價值。

一、地方政府文化治理能力現代化的基本內涵

（一）地方政府文化治理能力現代化的概念界定

在當今的世界格局之下，基于不同國家的國體和政權組織形式，各個國家設置了不同層級的政府機關，以此確保本國治理的長期穩定[3]。基層地方政府是各個國家設置數量最多、直接與轄區內民眾接觸的政府層級，他們所面臨的政治、社會、文化、經濟等方面的問題也不盡相同[4]。對“地方政府”這一概念的理解，各國因國家制度的不同而存在一定的區別。在單一制的國家中，中央以下都屬于地方政府；在聯邦制國家中，以美國為例，地方政府指的是各州和以下層級的政府。而在中國語境下，較為普遍的觀點認為，地方政府是指中華人民共和國的各級地方行政機關，地方政府治理主要指政府機構履行職能，實現對社會的良好治理[5]。

關于文化治理的概念，學術界進行了詳細的界定。胡惠林從多元化的角度出發，認為文化治理體系包括政府與社會，政府作為主導，其他社會成員參與共治。同時，政府采取相關制度、措施，借助文化的獨特功能解決在國家發展中存在的系列問題[6]。《創造性歐洲》更加具體地闡釋了這一定義，認為文化治理指的是為文化發展確定方向的公共部門、私營企業、非營利團體組成的復雜網絡。其中包括來自公共部門、私營企業、非營利團體等各種性質的機構和個人，涵蓋文化、經濟、社會等各個政策領域，涉及跨國、民族國家、地區、地方等不同地理和行政運作層面[7]。由此可見，學者們都傾向于強調文化治理主體的多元性。

何為治理能力？學者們從不同角度進行了闡釋。易學志從善治的角度出發，將政府治理能力比作一個獨立的系統，系統內包含著政府法治、透明度、責任承擔、有效管理以及回應和獲得合法性的能力[8]。周平則從政府職能角度將地方政府治理能力分為八種能力，分別是資源配置、社會整合、制度創新、危機處理、經濟調控、公共產品和公共服務的供應、政策以及行政生態平衡能力[9]。目前，學術界對地方政府文化治理能力現代化尚無明確定義。胡惠林認為，“最重要的是要在文化和政治、經濟、社會以及生態文明的建設發展中正確處理好政府、市場和社會的關系，其中最核心的問題就是如何最大限度地激活和發揮人民群眾在國家文化治理中的主體性，在文化的創造活動中參與國家的文化治理，在民眾自身價值的實現中，建構自身與其他方面的文明關系”[10]。綜合已有的觀點以及我國地方政府文化治理能力現代化的建設實踐，本文將地方政府文化治理能力現代化定義為：地方政府為了滿足公眾日益增長的文化需求，充分發揮市場、社會、公眾等主體的參與作用，形成政府主導、市場助力、社會主管以及公眾參與的文化治理網絡，推動文化領域制度安排、資源配置、管理體制、治理手段等朝著現代化方向發展的過程。

（二）地方政府文化治理能力現代化的基本要求

地方政府文化治理能力現代化是在摒棄傳統文化管理模式固有缺陷的基礎上發展起來的一種全新的政府治理模式，與傳統文化管理追求的行政、管制、全能以及人治等價值取向不同，文化治理能力現代化追求的是法治、治理、有限和開放。

1、法治性。法治性是地方政府文化治理能力現代化的重要基礎。“我國‘官本位’色彩比較濃厚，政治權力有著鮮明的人格性特征，權力與特定的個人緊密相連，缺乏形式理性的法律基礎。”[11]這種現象在文化治理領域主要表現為尋租、腐敗和不作為等，導致效率十分低下。“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”[12]因此，我國地方政府文化治理要實現現代化，根本途徑還在于文化治理實現由人治向法治的轉變，由權力至上走向法律至上。

2、治理性。從文化管理走向文化治理，是文化治理能力現代化的內在要求，亦是文化治理能力現代化的價值目標。這一重大轉變主要體現在兩個方面：一是文化治理主體的多元性。地方政府改變單一的政府管理模式，在文化治理過程中，積極構建與市場、社會以及公眾的合作伙伴關系，形成政府主導、市場助力、社會主管以及公眾參與的文化治理網絡架構。二是文化治理手段的先進性。在信息高速發展的時代，依托先進的科學技術，利用互聯網、電子信息等先進設備實現地方政府文化治理的高效、便捷和透明。

3、有限性。長期以來，原先受計劃經濟生產模式的影響，地方政府文化治理具有濃厚的“官辦”色彩，地方政府直接充當文化資源的掌控者、組織者和提供者，市場、企業、社會等三大主體的地位被邊緣化。然而，地方政府文化治理能力現代化主張“有限政府”理論，認為政府在文化治理領域存在失靈現象，要求奉行“小政府大社會”的管理模式，主張“政府、市場、公民社會是組成國家治理結構的三大制度系統”[10]，這一價值旨趣恰與“推進國家文化治理體系和治理能力現代化”的目標耦合。

4、開放性。我們處于一個開放的生態環境，任何事物都與外界進行著物質、能量和信息的交換，兼之文化自身具有的開放性特質。因而，在文化治理領域，地方政府須打破信息壁壘的框架，實現陽光治理、透明治理。一方面，地方政府必須保持開放的心態，認真傾聽群眾呼聲，多為群眾辦好事辦實事。另一方面，地方政府之間必須實現資源共享、信息共享，實現部門與部門、政府與政府之間的聯動和協同發展。

二、地方政府文化治理能力建設現狀分析

習近平總書記高度重視文化在政治、經濟、社會發展中的重要作用，他在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆六中全會精神專題研討班開班儀式的重要講話，對政府文化治理工作的開展具有很強的指導性。同時，黨的十九屆六中全會對推進國家文化治理工作進行了相關部署，在新的征程上，“要扎實推進社會主義文化強國建設，推動旅游業高質量發展”[13]。可見，推進文化治理體系的不斷豐富和完善，已成為新時代我國文化體制改革亟待解決的首要任務和重大課題。

（一）地方政府文化治理能力建設的成功經驗

近年來地方政府為了滿足公眾日益增長的文化需求，因地制宜，紛紛采取措施加強文化治理能力建設，并積累了豐富的經驗。

一方面，加強文化制度建設。近幾年一些地方政府出臺了一系列有關文化的地方性法律法規，夯實了文化治理的法律基礎，并為提升文化治理能力提供了堅實的制度保障。2011 年12 月31 日，廣東省出臺了中國首部公共文化服務地方性法規，即《廣東省公共文化服務促進條例》（以下簡稱《條例》），對公共文化服務的提供主體、表現形式等進行了初步界定。同時，《條例》的出臺也為國內有關公共文化服務的立法提供參照文本。2015 年9 月24 日，山東省出臺了《山東省非物質文化遺產條例》，標志著山東省首部非遺保護地方性法律的誕生，為新形勢下加強非遺保護工作提供了有力保障。這些條例的頒布意味著我國地方文化制度建設更趨完善。另一方面，加強資源配置能力建設。首先，創建城鄉文化一體化聯動發展模式，促進資源配置公平。政府部門應當統籌兼顧，開展文化進鄉村、進企業、進棚戶區等活動，成功地實現了城鄉文化資源共享和互補，極大縮小了城鄉公共文化服務差距。其次，調整產業結構，推進產業升級，提升資源配置效率。地方政府積極創新產業發展模式，大力發展創意產業，積極探索“文化+”融合模式，主動把文化與其他業態嫁接和推廣，推進“文化+科技”“文化+創意”“文化+旅游”“文化+體育”等跨界合作與融合發展，大大增加文化產業附加值。以“文化+旅游”的文旅融合模式為例，2022 年山東省青島市嶗山區積極推進文旅融合，將文化與旅游緊密結合，以文化特色鑄就城市旅游核心競爭力，不僅豐富了游客的旅游感受，更帶動了城市文化的發展，起到了良好的宣傳效果。諸如嶗山區所推出的《艦證中德交往——中山艦出土文物特展》《溢彩奇珍——法門寺地宮的驚世寶藏》等系列主題活動，為游客們提供了豐富多彩的文化盛宴[14]。

（二）地方政府文化治理能力建設存在的不足

地方政府文化治理是一項艱巨而又復雜的系統工程，現代化的進程并不是一蹴而就的。地方政府在文化治理能力建設方面雖然積累了一定的經驗，但暴露出的諸多不足同樣值得深思。

1、法律保障薄弱。法律保障是推進地方政府文化治理能力現代化的一項基礎性工程，盡管各地方政府在文化治理領域出臺了大量的法律法規，但從實踐層面來看，文化法律保障仍很薄弱。主要表現在三個方面：一是缺乏系統的法規體系。目前大多數法律法規規定比較分散，導致不同地方或者同一地方不同部門之間的文化規章不能有效銜接，文化治理領域容易出現交叉管理、分業管理、標準不一等亂象。二是有關文化的頂層設計缺乏可操作性。主要原因在于已有法律法規相對陳舊，與目前文化事業、文化產業發展對法制環境的要求相去甚遠。加之法律制定沒有充分考慮到地方具體實際，致使文化領域很多現實問題皆無法可依，只能通過地方政府臨時性行政干預，然而這種行政方式帶有很強的主觀色彩，隨意性強，透明度低，缺乏民主性和科學性。三是法制建設偏政治化。文化法律法規的建設是以保護人民的文化權益為宗旨，以滿足人民日益增長的文化需求為導向。然而在現實實踐中，很多法律法規的建設偏離了這一宗旨，不但忽略文化發展的價值取向，反而追求文化建設中的管理和控制，制約了文化發展活力。

2、管理缺乏活力。受我國傳統計劃管理模式的影響，地方政府文化管理機制在運行過程中缺乏一定的活力，表現較為僵化。其一，文化管理領域實行條塊分割、多頭管理模式，政府部門界限不明、職責不清，管理缺位、越位、錯位現象屢見不鮮，成為文化產業發展滯后的制度性根源之一。其二，地方政府內部缺乏統一的部門進行宏觀管理，各部門之間缺乏必要的協調機制，導致職能交叉和多重管理，不僅降低了政府工作效率，還一定程度上滋長了人浮于事、相互推諉的作風。其三，有的地方政府過多干預文化市場，統管各項文化事業，直接充當文化事業的所有者、經營者和管理者角色，政事不分，有的文化事業單位幾乎成為地方政府部門的附屬機構。其四，地方政府把公益性文化事業與經營性文化產業等同起來，用計劃經濟的手段管、辦文化產業，抑制了市場配置資源的決定性作用，導致區域性統一開放競爭有序的文化市場無法形成。

3、治理主體單一。長期以來地方政府在文化治理領域一直處于統管地位，部分地方政府對市場經濟的認知還停留于工具性層面，即不是將市場經濟視為一種有著自身運行邏輯和自我調節機制的經濟秩序，而是可供政府隨意拿捏的制度安排或隨意取舍的政策工具。加之我國公民權利意識和參與意識不夠強烈，市場和社會組織被不同程度地邊緣化，其作為治理主體的作用也遭到部分削弱。有的地方政府往往借助行政權力尋租，干預甚至影響其他文化產品的進入，制約了文化生產要素的自由流動。這種政府單一主導的治理模式嚴重阻滯了我國文化事業的健康發展。時下我國已進入新時代，推進文化治理能力現代化要求打破傳統的單一治理模式，形成政府主導、市場助力、社會主管以及公眾參與的文化治理網絡。

4、治理手段落后。地方政府文化治理手段是地方政府文化治理的工具，是衡量地方政府文化治理水平和治理能力的重要標尺。目前，地方政府主要通過經濟、法律和行政等基礎性手段，實現對文化產業和文化事業的規范和指導。主要表現在：通過政策、指令、計劃等形式規劃和配置文化資源，對文化事務進行指導、管理和監督；通過財政、稅收、價格等經濟杠桿，支持文化基礎設施建設，在資金、人才、技術等方面加以扶持，促進文化事業和文化產業順利發展；通過文化立法、文化執法和文化司法等多個環節對文化發展中的文化行為加以規范和指導，嚴厲懲處文化腐敗和文化犯罪。這些治理手段在一定時期內取得了顯著的成效。然而，隨著信息革命的迅猛推進和日益普及，信息技術已經滲透到文化治理的各個領域，文化治理的技術環境發生了根本性變化，文化創作、生產、傳播的方式也面臨著巨大挑戰。可見，目前的治理手段和治理方式已經很難適應日益增長的信息文化要求。

三、地方政府文化治理能力的路徑選擇

根據歷次重要會議對于我國文化治理的基本要求，同時結合目前我國地方政府文化治理能力建設現狀，可以從以下幾個方面探討實現地方政府文化治理能力現代化的路徑。

（一）健全地方政府文化治理法制建設

目前我國地方政府文化治理法制不盡完善，不僅缺乏可操作性的法律法規，更缺乏系統的法律體系，嚴重阻滯了地方政府文化治理能力現代化的進程。因此必須加強法制建設，健全和完善相關法律法規，將文化治理納入法制化軌道。

第一，建立系統完備的法律體系。當前地方政府文化治理法制比較薄弱，很多問題都缺乏相應的法律依據，行政行為主觀性強。加之有的地方政府各自為政、多頭管理，文化法律重復矛盾的現象比比皆是。因此，必須加強立法，建立覆蓋文化領域各個層次的法律體系。同時，制定區域性的文化政策，明確各地方文化發展的方向和標準，在專業分工的基礎上細分體系運作的具體規則和程序，形成各地方政府同抓共管的發展格局。第二，增強法律的可操作性。首先，地方政府必須以憲法和國家法律為準繩，遵守國家法律法規，保證地方立法的合法性前提。其次，在立法工作中，地方政府必須減少或防止原則性立法，加強實地調研，正確處理好法律依據和事實依據、“一步到位”和“分布到位”的關系，注重立法的可行性研究。此外，地方政府必須結合本地實際，做好細化工作，并明確立法原則、立法程序以及專業分工和責任追究等，制定符合當地實情的相關文化實施細則和條例，提高法律的可操作性。第三，保障人民的文化權利。必須正確區分文化法與行政法的關系，減少行政權力的過度干預與控制，同時加強文化權益保護法建設，充分保障人民的文化權利。

（二）創新地方政府文化管理機制

創新地方政府文化管理機制，關鍵在于處理好政府內部關系，切實增強整合功能，打破原有的分割體系和局面，做好部門之間的合作溝通，把原先屬于“塊塊”的職能從“條條”歸位給“塊塊”。政府部門之間需要注重聯合，部門與部門之間的關系是一種分工協作關系，在分工基礎上注重建立各部門之間的合作關系，避免各辦各的事，各唱各的調。其次，確立“大文化”概念，建立大文化管理體制。根據大部制改革的思路，注重文化部門的整合，探索大文化管理格局。例如原國家新聞出版廣播電影電視總局是由原國家新聞出版總署、國家廣播電影電視總局合并而成，是國家實行文化大部制改革的第一步，這一舉措在節省機構經費的同時大大提高了工作效率。還可以通過組建文化管理委員會，統一制定地區文化發展規劃，減少因部門林立、程序繁雜引起的治理成本。再次，必須切實轉變政府職能，建立文化服務型政府，明確文化行政管理部門職責，理順行政管理部門與所屬企事業單位關系，實現政企分開、政事分開。

（三）構建多元主體參與的文化治理模式

文化治理的開放性、多元性特質以及政府治理的有限性特征需要市場、企業、社會以及公民等主體從文化方面進行回應，實現地方政府文化治理能力現代化離不開多元主體的互動參與。地方政府必須積極建立與市場、社會以及公民的合作伙伴關系，形成政府主導、市場助力、社會主管以及公民參與的文化治理網絡架構。首先，必須正確處理政府與市場的關系。政府所應關注的重點是市場無法處理的事務，對于市場自身可以解決的事情要主動放權，這樣才可以有效發揮市場的自主能動性。一方面，政府應該加強文化基礎設施建設，推動勞動力、技術、信息等生產要素的自由流動和合理配置，建立統一開放、競爭有序的市場環境。同時，制定中長期的文化發展政策，為文化發展創造良好的制度環境。另一方面，政府必須合理限定好自身的權力邊界，市場具備一定的波動，剛性干預會適得其反，要學會借力打力，充分發揮市場的能動作用和自我調節能力是關鍵。其次，必須正確處理政府與企業的關系。一方面，按照公有制實現形式的要求科學界定政府職能，做到政企分開，使企業成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。另一方面，健全國有資產管理體制，取消企業的行政主管部門。同時，企業也應該承擔起相應的社會責任，推動文化產業，為社會提供更多的文化產品和服務。最后，必須正確處理政府與公民社會的關系。隨著公民主體意識和權利意識的不斷增強，公民日漸成為社會治理的重要主體，在激發社會活動、調動社會資源、促進社會公平等方面發揮著愈來愈重要的作用。政府必須重視公民參與，同時加強與公民團體、社會組織等社會自組織的合作伙伴關系，實現政事分開、政社分開。

（四）優化地方政府文化治理手段

在網絡技術飛速發展的今日，我國目前已進入數字化時代。數字化以其覆蓋面廣、數字處理快、數據量多以及商業價值高等特點對我國地方政府文化治理能力提出了更高的要求。《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》更是將數字化文化建設提升到國家治理層面，實現文化治理能力現代化，加快推進文化數字化建設勢在必行。一方面，優化地方政府文化服務手段。依托云技術，利用大數據技術，可以構建文化數據庫。如傳統實體的博物館、圖書館以及文化館可以將其資源上傳后建立數字館，形成類如“云上圖書館”的模式，提高公共文化的傳播和使用頻率。其次，通過學習倫敦、巴黎等國際都市的文化服務成功經驗，結合我國各個城市的實際情況，在構建電子政務、智慧城市的同時，利用5G 等先進技術，加快推進數字化民生工程。通過技術運用，實現政務大數據對政府文化治理現代化的賦能[15]。另一方面，優化地方政府文化傳播手段。首先必須實現地方文化傳播媒介的有機整合，充分發揮電視、廣播、報紙、網絡四大媒介的協作作用，保障信息傳播的高效快捷和安全有序。其次，建立交互式的雙向傳播渠道。靈活運用博客（Blog）、播客（Podcast）、維基（Wiki）、訂閱（RSS）、網摘（TAG）、社會網絡（SNS）、即時通訊（IM）等網絡新技術，為地方文化建立一個交互式的傳播渠道，實現公眾與政府的雙向良性互動。