農村脫貧人口反彈及其阻斷機制構建

秦亞凡

(山東師范大學公共管理學院，山東 濟南 250358)

1 問題的提出

2021年2月25日，在全國脫貧攻堅總結表彰大會上，習近平總書記莊嚴宣告我國脫貧攻堅取得全面勝利，現行標準下9 899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創造了又一個彪炳人間史冊的奇跡[1]。脫貧攻堅戰的全面勝利意味著我國的扶貧、減貧事業將由解決絕對貧困問題向相對貧困問題轉變，是生存性需要向發展性需要的轉折點，是從脫貧向防止返貧階段的過渡。2022年2月22日中央一號文件《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》公布，提出在新發展階段要堅決守住不發生規模性返貧底線，落實幫扶監測機制，推動脫貧地區更多依靠發展鞏固脫貧攻堅成果[2]。如何鞏固拓展脫貧攻堅成果，不發生規模性返貧，構建科學、有效、合理的阻斷機制，是當前農村工作的重中之重。

2 脫貧人口返貧的主要因素

從根本上而言，返貧的本質是“重新貧困”，即已經擺脫貧困的人口由于收入減少或支出增加等原因重新返回貧困狀況。導致脫貧人口返貧的主要因素在于脫貧主體內生動力薄弱，扶貧產業造血功能不足，社會保障兜底不夠及受自然環境的影響。

2.1 脫貧主體內生動力薄弱

脫貧意志缺乏和脫貧知識技能水平較低是脫貧主體內生動力薄弱的兩個主要方面。脫貧意志的缺乏表現為被動性脫貧，即“要我脫貧”。美國學者厄普霍夫曾提出“受援性自立”的概念,他認為農村發展及農民生計改善的主要資源在于農民自身,政府的外在力量需要將農村窮人的勤勞、智慧、自力更生和潛在能力有效地調動起來[3]。在扶貧工作中，脫貧主體思想觀念的提高是實現可持續性脫貧的關鍵性因素。但是，由于部分貧困地區地處偏遠、交通不便、科技化水平落后，導致該地區的脫貧主體思想觀念相對保守。部分已脫貧主體認為脫貧是中央和地方政府的工作，自身主動脫貧的意愿弱，政府通過各項政策促使貧困戶減貧、脫貧，在這種政策的影響下脫貧主體人群的“等靠要”和依賴思想嚴重，只會等著上級政府的資源去擺脫貧困。同時，部分基層政府為了提高扶貧的政績，在很多方面事無巨細，滿足脫貧主體的一切需求，一定程度上導致脫貧主體倦怠思想進一步加深。

脫貧知識技能水平的高低與其受教育程度相伴生。部分連片特困地區及偏遠地區的教育資源處于落后地位，因此大多數的返貧群體都伴隨著教育短板問題。農村的教育貧困主要表現為資源稟賦的有限性和早輟學早就業的貧困代際傳遞。首先，資源稟賦的有限性折射出的是教育基礎設施的落后、財政資金的補貼不足和師資水平的不完備。教師在農村人口所占的比重要遠遠低于城市，數量不足，質量不高，代課老師多，流動性大，多媒體教學資源匱乏。其次，貧困的代際傳遞主要是基于收入與教育的關系而產生的。多數貧困人口一般從事的是技術含量低、勞動強度大以及工資報酬低的職業，多圍繞在車間、工廠和碼頭，所得到的經濟收入及物質資料有限。農村教育的頑疾進一步加劇了脫貧人口返貧的風險，這些已脫貧人口不能適應眾多行業的人才需求，缺乏經濟收入來源，最終面臨著返貧困境。

2.2 扶貧產業造血功能不足

產業是地區經濟發展的根本，是實現可持續性脫貧的重要支柱。但是，部分脫貧地區的產業發展呈現出救濟式、輸血式的特點，不能真正實現產業振興的目標。扶貧產業的造血功能不足主要表現在產業的運營管理、扶貧產業模式單一及扶貧的人才隊伍建設質量差。

產業的運營管理存在短板。當前，產業扶貧資金多以貼息、補助、獎勵等形式發放，單向流通，難以形成內生重復循環，也無法發揮財政扶貧資金的杠桿作用[4]。并且，產業扶貧資金是自上而下發放的，審批環節較多，相關部門很難進行有效監督，影響了資金的使用效率。在實施產業幫扶時，最初是由中央或者地方政府進行項目投資建設，扶貧干部、當地政府和相關企業主導推進，而村民在產業發展過程中的參與度較低。許多龍頭企業是看中扶貧干部的能力進行投資建設，僅僅為當地貧困人口帶來短期增收，扶貧工作的完成意味著扶貧干部的離任，造成產業運營面臨著資金的不充足和管理不持續等問題。此外，由于村民的知識文化水平較低、創新意識不足，缺乏對產業的深度認識，依賴政府的“輸血扶貧”，脫貧主體自身發展能力不強，應對產業風險的能力不足，從而使得該產業的發展受到阻礙，對于依賴產業維持的家庭來說，產業的波動會導致家庭的持續增收困難，出現返貧風險。

扶貧產業模式單一。在扶貧產業發展的過程中，各地區產業模式簡單，多以小農生產為主，未能夠立足于自身特色，對當地市場前景、產業布局分析不足，產業同質化現象嚴重。隨著近年來湖南省內、包括鄰近省、市、縣的黃桃種植面積快速擴增,市場上黃桃供需趨近飽和乃至失衡，截至2019年,僅湖南省境內就有大小黃桃種植基地近百個,包括炎陵縣、桂東縣、麻陽縣、郴州市等地區[5]。生產規模龐大、品種結構單一導致產品在市場上的競爭力較弱，農戶的經濟收入受限。

產業扶貧的人才隊伍質量不高。產業發展除了地區所特有的地理位置和豐富的資源外，還需要素質較高、能力較強的農村實用人才進行指導和管理。當前，農村地區的人才不僅總量不足，而且結構不佳、質量不高[6]。在年齡結構方面，青壯年男子外出打工，留守老人和兒童居家；在村兩委班子成員方面，農村基層黨組織干部人才儲備青黃不接，多依靠扶貧干部進行幫扶。同時，部分基層干部市場意識薄弱，欠缺對“互聯網+農業”的了解，思想觀念因循守舊，創新性不足。此外，受制于農村地區基礎教育、成長環境、基礎設施落后，導致人才引不進、育不成、用不好、留不住。

2.3 社會保障兜底作用不夠

社會保障兜底扶貧的制度體系涉及社會救助、社會保險、社會福利3個重要內容，在人類減貧、脫貧事業中扮演著重要的角色。農村貧困地區社會保障制度水平是制約可持續性脫貧的一個主要根源，現行農村社會保障體系的不足主要分為3個方面。（1）社會保障資源配置非均衡化，即城鄉差異和地區差異大。受城鄉二元體制和地區經濟發展水平的差異問題，資源多向城市傾斜，導致農村社會保障體系的建設能力遠遠低于城鎮居民的保障水平，這與農村脫貧主體的需求契合度不高，兜底保障作用未得到充分發揮。農村社會保障資源的有限性在一定程度上增加了脫貧人口返貧的風險。（2）農村社會保障政策不靈活。雖然醫療保險、社會救助、低保政策等社會保障項目在解決絕對貧困方面發揮了重要的作用，但社會保障政策僅僅是具備兜底保障功能，是一種“輸血式”救助項目，未關注事前預防和可持續性發展等問題。（3）我國農村社會保障制度發展較晚，并且一直處于不斷改革過程中，因此在社會保障制度的管理方面呈現分散的特點。當前,農村社會保障各項目分屬不同主管部門,社會保險由人力資源與社會保障部門主管;最低生活保障等社會救助與社會優撫由民政部門負責;住建、衛生、教育等部門根據各自職能分別實施危房改造,醫療、教育救助等專項社會保障政策,同時財政部門負責社保資金的預算、決算[7]。這種分立的情況導致部門之間缺乏交流，信息無法及時共享，可能存在受保障人群重疊，惠民效果低效等問題。

2.4 自然災害的影響

貧困地區與生態脆弱地區高度耦合[8]。貧困地區按照資源稟賦情況可分為生態資源密集型地區和生態資源匱乏型地區。在生態資源匱乏區，由于因經濟增長方式不當或者人們長期過度開發超出環境的承載力，導致生態環境脆弱，各種自然災害，如沙塵暴、泥石流等頻繁出現。自然災害對農村脫貧人口生命健康造成損害，且脫貧人口生態保護和自我防護意識薄弱，因病返貧、因災返貧成為鞏固脫貧成果的障礙。我國是一個農業大國，同時也是一個受自然災害影響較大的國家。2020年，環境統計數據顯示，2019年全國發生自然災害6 181起，農作物受災面積1 925.7千hm2，絕收280.2千hm2，造成直接經濟損失3 271萬元[9]。

受自然災害的影響，農業生產經常具有供給的不穩定性，且市場價格機制具有彈性，導致農產品價格容易發生波動，這就使得已脫貧農戶的收入存在極大的不確定性。脫貧地區的農業生產多是以小農經濟為主，農民自身的經濟能力有限，區域內自然災害的暴發使得脫貧人口抵御風險的能力變弱，面臨生計風險，造成“脫貧-生計風險-返貧”的惡性循環。

3 脫貧人口返貧阻斷機制的構建路徑

由解決絕對貧困進入相對貧困時期，抑制農村返貧，全面助力鄉村振興將成為農村貧困治理的主要內容。以激活脫貧主體的內生動力，完善扶貧產業機制，推進社會保障體系的建設，構建生計環境的可持續發展機制四者之間的相互融合，相互協調，達到阻斷返貧、鞏固脫貧攻堅成果的目的。

3.1 激活脫貧主體的內生動力

人們的認知水準在一定程度上決定脫貧主體創造財富的可行能力和水準。堅決守住不發生規模性返貧底線，必須把扶貧的內涵從物資、資金等經濟層面擴大到轉變思想觀念、價值觀念等精神層面。實現主體自覺貫穿脫貧工作的全過程，構建脫貧主體的自覺行動邏輯，激活內生動力機制，這是抑制返貧的關鍵舉措。首先，部分地方政府可以召開講述脫貧攻堅成果的講座，對一些積極脫貧的群眾進行獎勵。其次，基層政府根據地區脫貧現狀，定期開展脫貧培訓活動，采取宣傳、引領、示范、感化教育等方式，弱化貧困群體的被動脫貧意識，增強脫貧人口的內生動力，引導貧困戶人群的“倦怠”和“等靠要”思想逐步過渡到主動脫貧。再次，基層政府要引導貧困人群樹立和培養理財觀念，以穩健性投資為主，拓寬投資理財渠道，引導貧困戶逐步將手中的閑置資金進行投資，從而增加收益，改善生活現狀。

教育先行機制是鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧之根源。政府需要將扶貧、扶志、扶智相結合，加大教育投資，努力完善中小學教育機制，阻斷貧困的代際傳遞。注重對農村的部分低教育水平人群進行教育引導，實現基礎教育與職業發展教育的融合，提高其科學文化素質，增強業務技能的學習。同時，結合地區的實際需求，制定符合當地生源發展的學科體系，合理分配財政資金，完善農村基礎教育設施的建設，改善農村的教學環境，為受教育的適齡青少年提供良好的教育，實現主體自覺。

在現今大力發展職業教育的背景下，技能型人才是國家的一個缺口，各地政府應深入貫徹落實職業教育發展觀，加大資金的投入，對農民進行技能的培養，充分發揮政府相關部門、高等院校特別是農業院校和高職院校、社會培訓機構以及相關企業的作用，形成農民職業技能培訓的合力；加強農民職業技能培訓的師資力量、場地設施等建設，加強對培訓過程的監督，確保培訓效果[10]。對于貧困地區存在的師資問題，踐行職稱考核與基層服務年限相結合的體制，要確保優秀師資在貧困地區留得住。將重心放在縮小城鄉教育資源的差距，按照“缺什么補什么”的原則，逐步補足教育資源、學習環境、教學方式、課程設置等方面的短板。

在開展教育扶貧的工作過程中，要引導優秀人才服務基層建設，例如北京師范大學推出“志遠計劃”，面向尚未摘帽的52個國家級貧困縣所在省份招收本科定向就業師范生，為貧困地區培養輸送志存高遠、樂教適教的基礎教育高素質師資，特別關注孤兒、殘疾兒童、因病因故導致的家庭經濟困難兒童、喪失家庭教育監管能力的兒童等存在較高返貧致貧風險的群體，進一步健全特殊兒童群體教育權利保障機制[11]。基層政府應主要落實4個方面的工作：（1）健全教師隊伍建設，按照城鄉統一的編制標準，逐步向規模較小、地區較偏遠的學校增加教職工編制，實現質量和數量的優質供給；（2）提升農村教育的信息化水平，實施在線課堂常態化教學，推進偏遠地區智慧學校建設；（3）政府在教育事業方面的財政補助，保障資金的合理配置。（4）加強農村中小學圖書館建設，利用政府補貼和社會募捐協同推進。

3.2 完善扶貧產業機制

為實現“造血”和阻斷返貧的目標，中央和地方應將脫貧舉措與鄉村振興戰略、區域發展戰略相互滲透。以鄉村振興戰略為契機，創新產業防返貧機制，實施龍頭企業拉動型幫扶，逐步引導資源向農村地區傾斜，加快地方經濟發展。以涓滴理論為基礎，通過經濟發展分流讓貧困人口受益，從而帶動更均衡的發展，利用產業振興實現農民的持續增收。

在產業幫扶政策上，逐步提高中央財政銜接推進鄉村振興補助資金用于產業發展的比重，逐步推動脫貧地區依靠自身發展鞏固脫貧攻堅成果。在產業發展初期，基層政府應注重吸納和培養有關產業管理方面的優秀人才，使得政府在退出干預機制后，整個產業的發展能夠正常運營。在創新防返貧產業機制時，主體應積極發揮本地區的資源優勢，因地制宜，具體可從以下4個方面展開：（1）利用該地區的文化優勢，如紅色革命文化，通過脫貧主體在情感上的共鳴實現該地區文化產業的發展，增加經濟效益。（2）通過建立產業鏈，將具有共同目標的地區或者人群匯聚到一起，建立利益聯結機制。（3）利用互聯網+產業扶貧，擴大市場份額，精準利用“淘寶村”和“電商扶貧”。（4）依托部分地區的公路網優勢，例如，甘肅省臨潭縣以其本身的交通優勢，以交通基礎設施建設項目為紐帶，形成“交通帶動區域經濟、基金撬動產業項目”的交通業模式[12]。

對于擁有不同優勢的連片特困地區，實行專業化的分工，秉承先脫貧者幫助后脫貧者的思想，利用集聚效應進行脫貧，警惕出現“馬太效應”。為達到緩解農村人才結構不優，實現產業的專業化管理和人才振興的目標，農村人才扶貧工作可以從以下3個方面展開：（1）健全鄉土人才機制，培養新型職業農民，以本土化人才和濃郁的鄉風文明帶動特色產業的發展。（2）引導社會各界人才投身農村產業實踐，為回鄉創業的人才提供優質的環境，積極吸納優秀的青壯年進入鄉村精英隊伍，注重提高扶貧隊伍的服務能力和綜合素質，組建專業化管理團隊。（3）完善基層政府領導班子，建立健全黨組織工作體系，強化經濟薄弱村黨組織建設，發揮黨建引領作用，精準選派各級干部奔赴貧困村和基層黨組織軟弱渙散的村莊擔任“第一書記”；加強村級黨群服務中心的設施建設，規范功能室配置；提升村黨組織帶領群眾脫貧致富的凝聚力、號召力和戰斗力，積極發揮基層黨員干部模范作用[13]。

3.3 推進社會保障體系的建設

社會保障是國家鞏固脫貧攻堅成果的重要手段，在保障易返貧人口的生存發展和生活需求方面發揮重要作用。

科學規劃社會保障體系的建設。明確政府應當承擔的職責、各個部門的隸屬關系以及他們的權利和義務，利用互聯網技術搭建統一的信息管理平臺，建立農村社會保障動態管理機制，依托村兩委班子成員對易返貧對象的貧困狀況進行動態檢測，精準返貧群體的進入和退出機制。為促使農村社會保障體系發揮兜底建設作用，需健全農村最低生活保障機制，推進農村養老體系建設，完善農村醫療保障制度。

健全易返貧群體的生活保障機制。拓寬資金籌集渠道，構建政府-企業-社會-個人的多渠道資金籌集。對于因疫因病因災導致返貧的人群，應及時進行社會救助和醫療幫扶，將易返貧人口納入最低生活保障范圍，提高農村最低生活標準。加強政府各部門的組織領導及宣傳工作，建立政府、市場及社會組織等多主體參與和幫扶的社會救助機制，實現脫貧主體最低生活保障機制與社會救助的一體化。此外，推進最低生活保障監管機制的建設，保證兜底建設工作的有序推進。

完善農村養老保險體系。農村養老服務亟需發展，逐漸形成以居家養老為主體，以機構養老為補充，以社區養老服務為依托的城鄉養老服務體系。擴大社會保險的受益范圍，拓展農村社會保障與援助的適用范圍并提升保障水平，給予60周歲以上的老年人較高福利津貼,繼續推進老年福利中心、養老院、敬老院等養老機構建設[14]。在財政資金供給充足的情況下，逐步補齊老年人精神文化建設短板，提供文化娛樂設施及服務，豐富老年人的精神文化生活。

推進農村醫療體系建設。脫貧攻堅戰取得全面勝利后，因病返貧、因病致貧依然是一個嚴峻的問題。同時，農村缺少醫療資源，看病難、看病貴的問題依然突出。地方政府應改善鄉鎮以及村衛生院的建設，增加對醫療衛生的投入，不斷提高鄉鎮衛生院醫療條件和醫療水平，提高醫護人員與人口的比例，提高床位數與人口的比例[15]。加強對婦幼、老年人、殘疾人等易返貧人群的重點監測，健全重大疾病醫療保險和救助制度，阻斷農民“因病返貧”的源頭。要保障扶貧資源投入結構的合理化，逐步普及農村醫療項目。加大對農村地區醫療資源的財政資金投入，增加部分地區農村醫療保險的報銷比例，切實地落實好異地就醫政策，完善農村的醫療基礎設施建設，縮小城鄉醫療資源分配不均，解決農村醫療資源供給不足的問題，真正地做到農民看病少花錢，有病及時醫治。將東西扶貧合作轉為東西發展合作，利用東部的資金、人才以及先進的醫療水平和設施建設對欠發達地區幫扶[16]。

3.4 構建生態環境的可持續發展機制

鞏固生態扶貧成果，實現鄉村生態振興，健全生態環境綜合治理機制是現階段阻斷返貧問題的關鍵。以保護環境為前提，以促進農民持續增收為目標，構建脫貧-生態產業發展-阻斷返貧的機制體系，從而實現各地區全面協調可持續發展。健全農村生態環境法律體系，針對脫貧地區實際情況，制定符合區域發展的農村生態環境評價體系，實現農村生態環境有法可依，有法必依，執法必嚴；根據該地區的自然風貌以及人文地理特征，構建生態產業扶貧機制，以生態保護和改善為原則，以生態產業化和產業生態化為導向，引導農戶和市場經營主體發揮生態資源優勢發展環境友好型產業，帶動貧困人口通過多種形式參與生態產業發展，增加收入[17]。

基于農村地區“臟亂差”和少數貧困地區濫砍濫伐的現象，基層政府要強化責任機制和監督機制，建立有效的農民參與環境保護的機制，發揮農民的主體性，緩解環境與當地經濟社會發展不協調的壓力，必要時采取罰款等行政處罰。同時，完善災害預警機制，普及脫貧主體的災害防范意識，增強脫貧主體應對各種自然災害等風險的能力，借助物聯網、無人機和衛星遙感技術有效實現災害預警及監測，減輕災情對于脫貧家庭以及邊緣農戶帶來的沖擊。最后，在資源開發方面，注重資源的可持續利用，加強對不可再生資源的保護，逐步探索新能源的使用。以統一規劃、協同治理為原則，保障地區經濟、資源、人口和環境的循環發展為目標，全面助力鄉村振興，堅決守住不發生規模性返貧底線。