提高我國基礎設施項目投融資風險管理的對策

■崔玉鵬

（東營市住房和城鄉建設發展服務中心）

引 言

因為對基礎設施項目進行投融資方式的建設周期比較漫長，這整個過程中的不可抗力因素也比較多，所以如果政府對基礎設施的投融資方式管理不當，會嚴重影響項目的正常進行。而我國對于實現基礎設施建設投資主體多元化和融資渠道多樣化的投融資模式起步較晚，在有關的法律政策、市場風險約束機制等方面均有較大的缺陷，從而導致對項目投融資風險無法進行合理的規避與管控。所以，建立健全基礎設施項目投融資風險管理機制是當下亟需的一項舉措。

1 構建基礎設施項目投融資風險管理機制的必要性

1.1 投融資風險管理的內涵特征

基礎設施項目的投融資，是指地方政府部門在基礎設施工程項目興建的過程中，利用財政手段，通過多種投融資模式達到籌集資金的目的，而后再將其分配給需要資金的基礎設施部門的一種方式。在通過投融資項目籌集資金之后，從建設項目開工至項目驗收期間，其相關的經濟指標很可能會和建設項目初期訂立的經濟技術指標出現一些偏離，有可能在建設項目的過程中增添新的投資成本，使得建設項目所投入資金的各方均產生一定的經濟損失。

而基礎設施項目的投融資風險管理，則是指建立在對上述一系列投融資活動全過程之上的一種監測管理機制，使政府部門可以在有效緩解財務壓力的同時，能夠順利地進行基礎設施工程項目的投資建設活動，從而規避投融資活動產生的風險。

1.2 投融資風險管理的主要內容

基礎設施項目投融資風險管理的主要內容概括來說包括對投融資風險的識別、評估和控制這三個方面。其中對投融資風險的識別是投融資風險管理的前提，指在對投融資風險進行全面細致的調查總結之后，對潛在的各種投融資風險進行具體分類和識別，以此來探究投融資風險出現的原因和其所造成的不同影響，并且能夠與我國實際情況相結合，得出具體的判定標準。

1.3 投融資風險的分類

基礎設施項目投融資風險的種類有很多種，從投融資的進程看，大體分為信用風險、生產風險、市場風險以及完工風險等。

信用風險指的是在簽訂投融資合約以后，涉及的各項目參與者有可能沒有能力履行合同中規定義務的風險。

生產風險指的是在試生產階段和生產運營階段，由于技術問題或者經營問題等而出現的風險。比如能源和原材料供應不及時、經營管理水平低下等。

市場風險指的是如果項目最終成果不能在市場中獲得有利的競爭地位，則這個項目是具有極大風險的。這其中包含兩類風險特征：價格風險與市場銷售量的風險。

完工風險指的是有些公司在項目的施工階段，可能會發生的工程建設成本超支、質量不達標或者項目施工滯后導致項目延期等一系列問題。基礎設施項目的完工風險，是在項目建設中出現概率較高的一類風險。引起該風險的因素非常多，比如承包商的資信狀況不好、施工技術水平較低或者由于投資者的資金沒有按時到位的問題，都有可能導致項目不能按照合同約定的工期完工，這給各項目參與方都會帶來不小的損失。

2 構建投融資風險管理中存在的問題

2.1 配套法律體系不夠完善，政策環境構建不足

基礎設施項目投融資方式決定了其投融資的風險所在，我國一直以來使用的單一的政府投資方式使得政府負擔過重、政府承擔的投資風險也較大。而目前國際上常用的BOT方式、TOT方式、ABS方式、PPP方式等新型投融資方式都能夠有效解決政府資金短缺的問題。然而盡管我國近年來采取了一系列積極的財政政策建設，開始鼓勵例如ppp模式等的投放運行，但是相關的投資渠道尚未完全搭建，我國對于投融資模式的利用還處于初級探索階段。這類多元化的投融資方法，都必須依托于一個更加透明、更加健全、更加規范的法律框架之上，但由于目前有關法律法規尚不完善，缺少投融資環境的支持，導致這類投融資方案不能平穩落地。

2.2 政府監管力度不大

對ppp模式來說，其要求政府部門必須與私人公司之間開展深層次的合作，而在這其中，市政部門和特許經營公司之間既是合作伙伴關系，又是監督與被監督的關系。不同的特許經營管理模式，所要求的監管內涵不同、監督管理所實施的主體不同、監督管理的深度不同、監督管理組織的形式也不盡相同。因此，政府特許經營監管的深度、監管的廣度仍需拓展。實行全面的監督管理機制，才能夠有效降低投融資風險[1]。

2.3 投融資風險管理專業人才不足

對于現階段中國的經濟發展狀況而言，很多的投融資模式都還處在一個摸索的階段，政府部門在開展投融資活動時，往往對于相關基礎設施建設的市場潛力以及其價格變化的情況掌握不夠全面具體，從而導致投資者對建設項目并沒有總體的了解，對其產生的風險缺乏預見性。因此，對于各投資方來說，需要真正專業的人才或者機構參與到整個投融資的過程中來，從而能夠真正對投融資風險進行準確的識別和評估，針對具體項目能夠給出專業的意見和建議。而目前，這類人才或者咨詢機構的數量屈指可數，專業人才配備嚴重不足。

2.4 投融資過程中的擔保手續不正規

信譽借貸、土地質押以及其他多種形式的政府部門投融資平臺擔保是信譽保障的基礎。但按照法律規定，除經中國國務院批準的外國政府及國外機構的信譽轉貸以外，政府部門機構均不可以作為擔保人。但仍有不少地方政府部門的兜底保證基本上向國內外機構進行了信譽借貸，而如果地方財政部門無法確保預期收入，那么及時償還債務的風險就大大增加了。另外，有部分機構也會利用地方政府部門兜底償還的資金支援建設，造成重貸輕還的現象，使得政府負擔大大增加。

2.5 還貸能力不足

大多數的政府融資項目的投融資平臺渠道都較為單一，受政府信貸政策的影響也較大。金融機構所投入的資金比重過大，說明國家財政在開展大型基礎設施建設過程中資金來源的途徑不夠豐富，很容易形成財務風險，進而造成銀行金融風險。同時，如果金融機構信用嚴重緊縮，也會對投入建設的投融資鏈條形成直接的負面影響，而正是由于投融資鏈條的中斷造成了許多爛尾工程以及其他金融機構的不良資產的形成。

3 對 策

3.1 建立健全相關法律法規，讓投融資模式有法可依

政府仍需制定正式完備的法律條文，建立健全投融資相關法律法規，使得多元化的投融資方式都能夠在法律中找到依據，規范投融資模式的細節管理，建設安全可靠的投融資環境，鼓勵多種投融資模式發展。在此基礎上，進一步推進相關資金體制機制變革，通過選擇更適宜的融資方法，吸納社會上更多的資金，以推動市政基建工程項目的順利開展[2]。

3.2 加強政府監管，降低投融資風險

加強政府特許經營監督管理工作的深度與廣度，形成全面的、多元化的監督體制，讓投融資的過程更加透明、安全、高效，降低投融資的風險。建立健全風險評價體系，嚴密審查各個項目，確定其擔保的內容真實完整，規范各種合同的有關條款，從而確保合同中約定的有效性。尤其是對社會投融資資金的流轉形態要進行即時的監測管控，及時了解資金的最新動向，并對新形勢下所遇到的具體問題做出合理的解決方法。地方政府部門在選擇PPP或其他模式的社會合作方時，也要注意對合作方的資格和實力進行審核，從而降低因合作方實力不足而造成的投融資風險。

3.3 培養優秀人才，促進行業發展

大力培育投融資風險管理的復合型人才，首先需要教育部門與各大院校進行合作，并且設立相關的金融、管理類專業，并提供相關的投融資風險管理類課程，以此來培訓高等院校的投融資風險管理專業的人才；各對接公司也可進行相關風險管理類的技術培訓，或與各院校合作，為公司提供職業培訓的良好環境，定期對公司人員開展相關技術培訓。通過多種方式增加投融資風險管理專業人才的培養渠道。

3.4 建立完善的風險評估體制

建立健全風險評價體系，首先需要嚴密審查各個基礎設施建設項目，確保其項目內容的真實完整性。其次，在有關法律法規健全的基礎上，政府可以開展多元化投融資業務平臺的建設，通過充分利用各種投融資方法，以達到降低政府財政負擔、減少企業經營風險的目的。同時對于部分存在競爭性的建設項目，可以實行政府出讓重點基礎設施項目所有權的新型管理模式。這樣能夠增加企業的競爭力，為投融資建設更多的資源橋梁。例如可以適當嘗試使用BOT投項目融資模型，這個管理模式從長期來看是建設項目在特許期內的完全民營化形式，對技術基礎設施投資融資合作的企業來說，由于政府已經失去了對項目的所有權和經營權，為減少融資風險、降低企業經營上的債務壓力，合作企業會更加高效、高質量的完成項目的建設活動。而對于作為大股東的政府部門來說，采用BOT投融資模式更能夠對政府相關投資項目實施全面的監督，從而有效地解決了一系列的政府融資問題[3]。

3.5 加強投融資管理

加強投融資管理體制的改革，對于投融資管理平臺適當擴大其自主及其運營決策權，以增強其市場化運作的綜合實力，形成舉債、融資、還款等一系列的管理機制，減少項目重復建設，完善計劃管控與成本管控，以提升項目融資效率；拓展投資渠道，合理引導民間資金，有效分散集中償還風險。同時加強各機構彼此之間的互動協調，對預期出現的風險共同想方法化解，以實現合理防控風險的目的。

3.6 提高對風險的控制能力

現代基礎設施建設工程是一個極為復雜的工程項目，關乎到我們的方方面面。所以，要以大系統的視角，面對大系統內、外部的風險，必須增強管理、預防能力。目前關于大信息系統風險的管理預防，主要有這樣一些方面：

3.6.1 完成了經營風險的管控

而貸款商業銀行是基礎設施項目完成后經營風險的重要承接者而已。為管控和傳遞工程建設項目的完工風險，信貸銀行一般需要為工程承建企業提供一定的”完成擔保”作保障，同時還可以委托項目代表。代表信貸方監管工程項目的施工進展和完成狀況。而項目企業也可以通過投保方式來爭取工程完成保證。

3.6.2 工業生產經營中風險的管理

工業生產風險管理主要是利用各種融資文書和信譽保障合同來進行規范管理的。根據產品風險類型不同，可設計不同的合同文本。例如：與基礎設施項目企業和信譽良好且可信的商業合作伙伴，就供電、燃氣和交通運輸等問題，訂立有約束力的、長久的、固定價格的合作協議；工程項目企業必須具有自己的供應來源與基礎設備（如建設專門運輸網絡或發電機），并在項目文件中約定了嚴厲的規定和對有關承包人與提供者的延期處罰準則等；此外，提高工程項目經營者的業務技術水平還是降低生產營運風險的途徑。

3.6.3 風險的管理

風險管控重點是評估項目投資方對所開發項目的運營管理能力，而這個能力是決定項目的品質管理、成本管控以及產出效益的一項關鍵因素。尤其要重視公司對基礎設施工程總監人選的控制，內容主要涉及以下三個方面：公司項目經理是否具備在同一領域內的長期工作經歷和資信；公司項目經理是否為項目投資方之一；除公司項目經理的直接投入之外，對公司項目經理是否存在投資收益以及成本控制獎勵等的鼓勵制度。

3.6.4 信用風險的控制

在基礎設施項目投資中，盡管信貸金融機構對貸款人和項目組織者有一定追索權，但必須正確評價項目參與者的信譽、績效以及管理技能等指標，因為上述因素是信貸金融機構要取得項目成果的保障。

4 結 語

目前中國的基礎設施建設項目的投融資體系已經初具規模，各種投融資模式也開始逐漸發展，在一定程度上促進了我國經濟的蓬勃發展。而對于這些如雨后春筍般不斷出現的新模式，政府層面需要給予足夠的政策支持，構建寬松的發展環境，為多元化發展提供可能。其次需要政府不斷加強監管、加強專業人才隊伍的建設，為投融資提供前提保障。總而言之，合理的管理項目投融資管理中存在的風險問題，仍是現實而重要的課題。需要政府和企業共同改進和探索，不斷完善、發展中國市場經濟體系。