深化集體林權(quán)制度改革促進我國林業(yè)發(fā)展
——由農(nóng)戶營林積極性引發(fā)的思考

■陳茜

（廣東金融學(xué)院）

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加快推進生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計，不斷豐富和完善生態(tài)文明思想。習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時強調(diào)“保持加強生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力”。保護生態(tài)環(huán)境，守住生態(tài)紅線，在生態(tài)文明的建設(shè)中的根本，而林業(yè)在此其中起到了至關(guān)重要的作用。林業(yè)兼具生態(tài)功能、經(jīng)濟功能和社會功能，既是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，也是綠色屏障，因此林業(yè)可持續(xù)發(fā)展顯得至關(guān)重要。林業(yè)的發(fā)展，離不開農(nóng)戶的積極參與，農(nóng)戶是森林經(jīng)營的主要參與者，是林業(yè)政策的具體實施者與受惠者，農(nóng)戶的營林積極性直接關(guān)系到林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 新一輪集體林權(quán)制度改革取得的成效

2008年在全國范圍內(nèi)全面展開的新一輪集體林權(quán)制度改革（以下簡稱“林權(quán)改革”）迄今已歷時十年，主體改革已經(jīng)完成，通過林地四至邊界的明晰、林地產(chǎn)權(quán)配置，保障了農(nóng)戶權(quán)益，實現(xiàn)了我國林地面積和林木蓄積量的大大提升。此次林權(quán)改革被賦予了重大的歷史使命，被視為是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大改變，在我國整個市場化改革中具有重要地位，其意義不亞于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革（厲以寧，2011）。總體而言，此次林權(quán)改革的主要目標(biāo)是通過產(chǎn)權(quán)的有效配置實現(xiàn)以提高森林質(zhì)量為基礎(chǔ)的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。截至目前，98%的農(nóng)戶已獲得林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)（國家林業(yè)局“集體林權(quán)制度改革監(jiān)測”項目組，2017）。據(jù)第八次全國森林資源清查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國森林面積已達到2.084億公頃，森林覆蓋率21.63%，森林蓄積量高達151.37億m3。

2 林權(quán)改革中存在的問題——農(nóng)民潛在的營林積極性尚未得到充分發(fā)揮

從邏輯上講，農(nóng)戶森林經(jīng)營的積極性應(yīng)該有一個質(zhì)的飛躍，但事實表明農(nóng)戶潛在的森林經(jīng)營積極性尚未得到充分發(fā)揮[1]。數(shù)據(jù)顯示，林權(quán)改革后有69.4%的農(nóng)戶沒有造林。林權(quán)改革以來多數(shù)南方集體林區(qū)農(nóng)戶對生產(chǎn)要素配置的積極性沒有多大改觀，農(nóng)戶仍粗放地經(jīng)營林地，甚至出現(xiàn)近20億畝集體林地長期閑置、無人經(jīng)營的現(xiàn)象[2]。據(jù)全國第八次森林資源清查，集體林地面積占我國林地面積的60.01%，但其生產(chǎn)力水平僅分別相當(dāng)于全國和國有林平均水平的75.40%和51.88%，且畝均蓄積量不足2m3（1.94m3），遠低于世界平均水平（6m3）。林權(quán)改革后農(nóng)戶的營林積極性顯著增加：速生林和經(jīng)濟林等商品林增長較快，但是具有較高生態(tài)價值的混交林和天然林并未有顯著增長。部分農(nóng)戶雖然表現(xiàn)出日漸明顯的森林經(jīng)營的愿望，但實際上愿望還沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實行動。甚至出現(xiàn)了部分農(nóng)戶在林權(quán)改革后并未在森林管理活動中投入任何資本的現(xiàn)象[3]。

此次改革預(yù)期成果與農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革帶來的農(nóng)戶生產(chǎn)積極性大幅度提高和糧食產(chǎn)量翻倍[4]相比形成鮮明的反差。也有批評者認為此次林權(quán)改革違背了林業(yè)的經(jīng)營特性，現(xiàn)有林業(yè)政策的系統(tǒng)性和激勵性不強[5]。

3 農(nóng)戶營林積極性不高的原因

3.1 林業(yè)高風(fēng)險、長周期的天然弱質(zhì)性

林木的生長周期少則十余年，多則上百年，在此期間農(nóng)戶可能還需面臨林木病蟲害、火災(zāi)、偷砍偷伐、以及木材市場價格下跌等一系列自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，以及林業(yè)政策變動的政策風(fēng)險。森林經(jīng)營的高風(fēng)險、長周期的天然弱質(zhì)性，大大抑制了農(nóng)戶的營林積極性，也影響了農(nóng)戶的收入生計水平。部分農(nóng)戶寧可把林地流轉(zhuǎn)出去，外出打工，也不愿意從事營林生產(chǎn)。

3.2 營林勞動力外移

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢的存在，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，相比長周期的營林投入獲得的收入，非農(nóng)務(wù)工收入更易獲得，且無需前期投入。農(nóng)戶的森林經(jīng)營意愿和林業(yè)投入水平都大大降低，導(dǎo)致了集體林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)勞動力嚴重不足，阻礙了林業(yè)的發(fā)展。

3.3 林地細碎化程度高

林權(quán)改革加劇了林地的細碎化程度。林地細碎化的主要特征表現(xiàn)為農(nóng)戶擁有的地塊數(shù)量不斷增多，但平均地塊面積逐漸減小。現(xiàn)實中，大部分農(nóng)戶擁有的林地分散，難以實現(xiàn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，不利于林業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，最終導(dǎo)致林產(chǎn)品缺乏市場競爭力，影響農(nóng)戶收益[6]，而收益恰恰是農(nóng)戶從事林業(yè)生產(chǎn)的首要考慮因素。眾多學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，林地的細碎化程度制約了農(nóng)戶的營林積極性，林地細碎化程度越高，農(nóng)戶從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性和營林投入均越低[7]。

3.4 采伐指標(biāo)難以獲得

目前我國實施森林分類經(jīng)營管理制度。該制度下，根據(jù)森林的經(jīng)營目的和主導(dǎo)功能的不同，將森林分為公益林和商品林。公益林以發(fā)揮生態(tài)效益、社會效益為主導(dǎo)功能，包括防護林和特用林兩種。商品林以生產(chǎn)木材、薪材和其他工業(yè)原料等為主要經(jīng)營目的，包括用材林、經(jīng)濟林和薪炭林。

我國公益林采伐制度嚴苛，只準(zhǔn)許實施撫育和更新性質(zhì)的采伐，部分名勝古跡和自然保護區(qū)的林木甚至嚴禁任何采伐。對于商品林，實施采伐限額管理制度，只有在獲得采伐指標(biāo)的前提下農(nóng)戶才可對林木進行砍伐。在分類經(jīng)營管理和采伐限額管理制度下，經(jīng)營公益農(nóng)戶無法從營林生產(chǎn)中獲得收入，即使得到了一定的生態(tài)補償，但由于公益林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)較低，公益農(nóng)戶的營林積極性不高。木材等林產(chǎn)品的銷售收入是商品農(nóng)戶的主要收入來源，如果沒有成功申請到林木采伐指標(biāo)，那么農(nóng)戶便沒有營林收入。但現(xiàn)實中林木采伐指標(biāo)的申請需要經(jīng)過繁瑣的審批程序，往往難以取得。因此，采伐限額管理制度雖然一定程度上保護了森林資源，更好地發(fā)揮了森林的生態(tài)價值，但也抑制了農(nóng)戶的營林積極性。

3.5 林業(yè)資金缺乏

據(jù)隨著我國林權(quán)改革的推進和我國林業(yè)的發(fā)展，林業(yè)資金的需求上升，但是貸款難、營林資金缺乏成為了制約農(nóng)戶開展?fàn)I林活動的重要約束，嚴重影響了農(nóng)戶的營林積極性和營林投入。眾多學(xué)者通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民營林資金來源主要是自有資金（約占90%），由于銀行等金融機構(gòu)的授信機制嚴格，散戶很難從金融機構(gòu)獲得貸款，實際借款規(guī)模僅為借款需求的52%。少數(shù)資金需求量較大的林業(yè)大戶可以通過正規(guī)金融機構(gòu)獲得資金，但是大部分農(nóng)戶仍通過非正規(guī)金融提供的信用拆借，尤其是其向親戚朋友的借款，獲得林業(yè)資金的來源，普惠金融并未完全集體林區(qū)并未能完全實現(xiàn)。林權(quán)抵押貸款開辟了農(nóng)戶融資發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營林業(yè)的新途徑，農(nóng)戶可以通過向銀行等金融抵押林地使用權(quán)和林木所有權(quán)來獲得營林資金。但是從目前我國林權(quán)抵押貸款實施現(xiàn)狀看，尚處于起步階段尚存在許多問題，有待解決與完善。

4 對策與建議

4.1 繼續(xù)深化主體改革

迄今為止，新一輪集體林權(quán)改革的主體改革已經(jīng)基本完成，改革紅利在源源不斷地釋放：南方大部分集體農(nóng)戶通過林權(quán)改革獲得的林地使用權(quán)證、林地使用面積增加、林木蓄積量增大、農(nóng)戶實現(xiàn)了增收，改革績效得到大部分農(nóng)戶的支持和肯定。但是改革后的林區(qū)仍然面臨著如何穩(wěn)步增加畝均森林蓄積量、提升森林質(zhì)量、完善采伐制度、發(fā)展林業(yè)規(guī)模經(jīng)營等問題。

4.2 深入推進各項配套改革措施

完善公益林補償制度，秉承“誰開發(fā)誰保護、誰受益、誰補償”的原則，建立森林生態(tài)效益補償基金，進一步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，探索分類補償辦法，同時拓展多渠道補償?shù)耐緩健?/p>

完善林木采伐限額管理制度，為農(nóng)戶增加營林收入創(chuàng)造寬松環(huán)境和有利條件。一方面加快推進依據(jù)森林經(jīng)營方案自上而下編制森林采伐限額的改革，另一方面在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進一步降低育林基金的征收標(biāo)準(zhǔn)，減輕農(nóng)戶負擔(dān)。

4.3 大力發(fā)展林權(quán)抵押貸款和林業(yè)保險，構(gòu)建林業(yè)金融體系

林業(yè)資金缺乏是抑制農(nóng)戶從事林業(yè)生產(chǎn)的重要因素之一，伴隨著主體改革的完成，林地基本完成了確權(quán)發(fā)證的工作，以林地和林木為抵押的抵押貸款項目可以很好地位農(nóng)戶解決營林資金融通的問題。但目前由于林權(quán)抵押貸款對抵押對象范圍限制嚴格，個體農(nóng)戶很難從銀行等金融機構(gòu)貸款，因此建議金融機構(gòu)加大適當(dāng)放寬抵押對象范圍，開發(fā)出更多適合個體農(nóng)戶的信貸產(chǎn)品,大力推進小額金融服務(wù)。

林業(yè)保險是抵御營林風(fēng)險的重要措施之一。目前森林保險的參與主體主要是林業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶，森林保險險種主要針對對森林火災(zāi)、病蟲鼠害等自然風(fēng)險，較為單一。農(nóng)戶風(fēng)險意識和投保積極性有待提高。建議政府進一步推進政策性保險制度，通過貼息等形式積極引導(dǎo)農(nóng)戶參與林業(yè)生產(chǎn)，擴大保險的種類、面積，幫助農(nóng)戶提高抵御林業(yè)自然災(zāi)害和其他風(fēng)險的能力。

4.4 加強林地流轉(zhuǎn)，促進林業(yè)規(guī)模化經(jīng)營

各級政府應(yīng)為農(nóng)戶搭建林權(quán)和林地流轉(zhuǎn)的平臺，組織交易，促進林權(quán)林地流轉(zhuǎn)，降低林地細碎化程度，促進林業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。同時，大力開展林權(quán)林地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策的宣傳，使農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中充分體會林權(quán)林地流轉(zhuǎn)在盤活林業(yè)資產(chǎn)、促進林業(yè)增收中的重要意義。同時，加快森林資源評估機構(gòu)培建設(shè)和專業(yè)評估人才培訓(xùn)工作；規(guī)范林產(chǎn)品交易要素市場，加強執(zhí)法。扶持農(nóng)民林業(yè)合作組織的發(fā)展，更好地增強農(nóng)民抵御市場風(fēng)險的能力，推進林業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營。