地方財政科技資金管理問題及對策
——以信陽市為例

■史雅潔 程東飛

（1.信陽農林學院財經學院；2.河南財經政法大學）

引 言

國家中長期科技發展規劃頒布以來，我國財政科技資金顯著增長，科研院校、企業、研究所等科研單位項目成果層出不窮，極大地增強了我國的科技實力，促進了經濟轉型步伐和發展進程，提升了我國綜合國力和世界競爭力。河南省委省政府也相繼出臺了改革財政科研資金管理和支持大別山科技驅動振興發展的若干意見。信陽市貫徹落實國家和省委的指示精神，也出臺辦法強抓科技資金的項目管理、預算管理和績效管理，優化項目申報流程，靈活科技項目資金的使用，并加強對財政科技資金的監管，制定了指項目績效標體系和監管措施。信陽市財政科技資金結合招才引智項目，激發青年人才的創新活力，培養青年科技人才，鼓勵科研院所和高校、企業中的青年人才自主選題，自主科研，加強產學研結合力度，推動科技引領信陽市經濟發展，帶動鄉村振興戰略和革命老區振興戰略的實施，全面提升信陽市科技創新的活力和效益。但是，信陽市在財政科技資金的管理、績效考核和監管方面，還存在著一些問題需要解決。

1 財政科技資金管理現狀

1.1 科技資金逐年增加，科技創新實力發展迅速

根據信陽市財政局、科技局公示的2020年度部門決算情況說明，信陽市2020年科技資金收入合計2973萬元，支出2912萬元，較2018增加60萬元。其中科技事務管理指出404萬元，基礎研究專項指出808萬元，應用研究社會公益研究支出150萬元。根據信陽市財政局公示數據，從信陽市全域來看，2018年信陽市全域投入的科學技術資金支出達2.29億元，2019年該項費用支出2.44億元，2020年猛增到9.2億元，實現了歷史性突破。2016年至2020年，信陽市專利申請達1.52萬件，發明專利達570余建，較十二五時期曾漲了3.5倍，科技創新實力迅猛發展。

1.2 支持科創平臺和產業園建設

信陽市利用自身環境優勢、區位優勢、人才優勢，著力打造智慧科技產業，國家級省級重點科技項目不斷獲批落地。2021年綠色風電項目、軟件產業園、電子信息產業智造科技園等項目陸續獲批，三緣光電、明陽風電、舜宇光學等一大批重點龍頭科技企業相繼入駐，項目將投入110億元，建設面積達200多萬平方米，形成了信陽智慧產業、數字產業集群。信陽市高新技術企業已近140家，高新技術產業工業經濟增加值占整個工業產業增加值的近30%。

1.3 科技項目帶動特色經濟發展效果明顯

2020年，信陽市獲批3個國家級科技帶動產業發展項目，其中光山縣山茶油種植推廣項目，潢川縣綠色優質蔬菜規模化生產技術和新縣的消毒防疫產品研發及產業化項目，獲得立項經費250萬元。以上項目的承擔主體均為企業，調動了企業科技創新的積極性，加強了科技項目立項的市場化，提高了財政科技資金使用效益，助力信陽市特色產業發展和企業復工復產。通過項目的實施，實現了信陽市百萬級苗木培育能力，提升低效茶園7萬余畝，油茶增產增收1100噸，產生經濟增加值可達1億元以上，助力信陽市鄉村振興戰略的實施和綠色示范生態區建設。

1.4 加大科技教育和宣傳的投入

為普及科學知識，加強科技教育和宣傳，信陽市于2020年，共撥付財政科技資金807萬元，著力建設信陽市科技館，加強科技精神宣傳，為全體市民尤其青少年提供一個學習科技、認識科技、普及科技知識的場所。2021年共下達免費開放補助資金100多萬元，提升全體市民的科學素養，為信陽市科技創新和經濟發展，提供良好的環境和土壤。

2 財政科技資金管理存在的問題

2.1 科技研發資金雖逐年增加，但相對不足

2019年，信陽市財政科技項目投入資金2.44億元，但河南省全省科研項目經費投入達3008億元，信陽作為河南省17個地級市之一，占比相對較少。同年，鄭州市科研項目資金達237億元。2020年，信陽市科研經費投入9.2億元，同年南陽市科技經費投入達44.6億元。

2.2 預算安排科學性需要提升，精準度有待提高

科技項目的預算安排是否科學，是否精準，是影響科技經費使用效果和管理效益的重要因素。項目的預算和立項是有多個部門參與，造成了數據的鴻溝和流程的繁瑣。財政科技資金主要有財政部門安排，科技部門上報，科技部門內部也有兩上兩下的項目申報流程，信陽市科技部門并不能直接規劃項目自己的預算。另一部分科技資金是由省市發展改革委員會參與的二次資金分配，是由信陽市政府直接對項目資金進行行政批劃，失去了對項目自己的有效評估和監管。以上多部門對科技資金的管理和分配，導致科學的、精準的科技項目資金預算體系無法建立。多頭批復多頭立項，也造成了一些科技項目課題重復，造成科技資金的浪費。

2.3 項目績效管理力度不足，監管能力較弱

因為多頭部門、多頭審批、多頭監管，造成科技項目和科技資金的低效監管，財政科技資金績效管理體系的不完善，也造成了科技資金績效數據的缺失。根據信陽市財政局公布的信陽市科技局部門決算公開情況，從2018年到2020年信陽市科技局連續三年未開展績效管理工作，科技項目績效自評和以單位為主體的重點績效評估也未開展。在日常調研中，發現財政資金科技項目承擔單位很多科技項目資金的執行未結清，留有余額。一部分原因是費用報銷手續繁瑣，另一部分原因是項目資金供大于需，研發成本和需求相對于申請資金較小。以上原因造成一部分科技項目資金的結余，造成財政資金的低效使用，管理成本也隨之上升。

2.4 科研經費使用效率不高，產出效益低于全國平均水平

一是信陽市由于科研人員能力、規模、設備等條件有限，導致財政科技項目研究程度不深，論文質量較低，很多項目并未達到預期目的，或完成程度不高。被采用、被推廣、被復制、被引用等低于全國平均水平，尤其與東部沿海城市差距較大。一些科技項目的論文和其他形式的研究成果發布在核心期刊或國外著名期刊的比例較小，影響力較差。二是產學研結合不緊密，市場適應性較差，科研成果落地較難、較慢，市場接受程度不佳。某些科研院所、高校等申報的科技項目，與當地的產業聯系相對較弱，推廣力度不足，適應性較差，很多技術不能夠有效銜接當地的特色產業和市場需求，造成科研成果束之高閣。

2.5 政府投入科研資金占比較大，對全社會科技創新撬動作用不明顯

根據2020年的數據，信陽市財政對科技資金的投入達9.2億元，但信陽市個人或企業對科研經費的投入不到10%。財政科技資金占比過大，對社會資金和社會資源的撬動力度不足，社會創新熱情和創新力量略顯不足。企業等科研項目承擔單位，對財政科研項目資金的依賴度較大，自有資金和配套資金不足。財政資金投入后，項目結項周期較長，程序繁瑣，導致一部分具有科研能力的組織對財政科技項目申報的熱情不大，自有資金投入較少，全社會對科技項目的關注度不高。

3 對策和建議

3.1 加大對科技項目的資金投入，完善相關制度

一是要建立流程化的、透明化的科技項目制度體系。要建立常態化的穩定的科技資金增長體系，簡化項目立項、預算管理到項目申報流程，做好績效管理和監管，建立明確的制度建設和流程再造。二是在資金分配上，杜絕多分配和少分配情況發生，杜絕不透明、不規范情況發生，杜絕不合理、不合情情況發生，加強資金使用的可操作性。三是改變現有對財政科技資金的多頭管理現狀，建立統一管理、統籌規劃、統一調度、統一考核的財政資金管理系統，對每筆資金做到可追溯、可考核、可監控，在充分尊重科研承擔單位對項目資金自主、合理、合規支用的基礎上，做好標準化、流程化工作。

3.2 加強科技資金預算管理，合理進行資金分配

要充分調研信陽市科研需求，從信陽市自身的科研實力和科研需求出發，對項目課題進行立項或審批。一方面要加強科研項目資金需求的規模分析，合理配置項目預算資金。充分調研各類項目的研究周期和研究特性，根據項目的進度實時適量給予充足的資金保證；另一方面，要對現有的科研經費制度查漏補缺，對于供大于求和求大于供的現象進行摸排，杜絕平均分配，給予差異性分配，優化資金的配置。對于不同研究特點、不同研究風險、不同研究領域和不同研究性質的項目給予差異化對待，加大對基礎科學和公益性項目的支持力度，加大對應用性研究的市場效益考核，根據項目效益和項目效果，對不同項目的科研資金進行二次分配。最后，要貫徹落實中央和省政府對于放寬科技資金支配權和更大資金協調權利的要求，給予項目承擔單位或個人最大的自由權，在合規合法的情況下，最大調動科研單位或科研人員的積極性，這樣科研資金才會形成一池活水，產生更大的社會效應和科技效果。

3.3 加強財政科技項目資金的績效管理，強化科研信息系統建設

我國政府對財政資金的績效管理和績效考核，及考核結果的運用，一直是我國財政資金高效利用的短板，財政科技項目資金的績效考核也是如此。首先要系統建立績效管理的制度體系和考評指標。科學、合理、持續的績效考核對于財政項目資金的高效利用十分重要。考評指標為引導，考評結果為導向，對資金進行合理地配置。在財政科技資金的立項、投入、產出、效益方面，多方面入手考核財政資金的績效。梳理項目的評價標準、公眾看法、標桿體系和產出成果，采用可量化、可監控的評價指標，真實、完整、準確的方面以上四方面的項目完成程度和實際效果。另一方面，要加強績效考評指標的應用，對于科研信用缺失的項目承擔單位要嚴肅問責，削減其項目申報經費規模。對于績效良好，社會效益和科學效應明顯的科技項目，要加大支持力度，尤其在基礎科學和應用技術領域，要加大對基礎科學突破和產業技術創新的培育。

3.4 重視青年科研人員成長，減輕科研人員負擔

一是要重視青年科學家的培養和支持，在科研項目立項和科研經費申報方面，要加大對青年科學家和科研人員的支持力度。青年是我國科學的未來，要給予青年科學家充分的信賴。在科研設備、軟硬件開發、學術會議參與、差旅費報銷等方面給予必要的保障，設立青年科研人員特別獎，對于在基礎科學和應用科學領域做出突出貢獻的青年科學家要充分肯定，給予精神和物質的鼓勵。二是要打破唯論文論，因為一些技術原因，很多青年科學家在科研初期，并不能發表很有影響力的論文，在“帽子”和科研經歷方面不如一些前輩，但是“一刀切”的強硬措施，也讓一部分優秀的有想法的青年科學家遇到了重重困難，這就要求我們要盡力營銷寬松、有序、高質的科研環境，既要競爭，也要相對公平，致力于打造一支奮發有為、碩果累累的青年科學家隊伍。

3.5 堅強財政科技項目的資金監管，防止稀缺資金的浪費

建立強有力的問責制度和追溯制度，對于項目資金運用存在徇私舞弊、偷梁換柱，唱空城計的現象，要一查到底。建立財政科研資金監管系統，建立科研人員信用系統，加強對資金運用的全程監控和進度了解，對于資金運用和報銷存在的瑕疵要及時提醒整改。對于已經產生的風險要及時揭露、追責。要對項目系統實時對比，對于重復申報、虛假申報項目的行為嚴厲問責。對于項目效能不佳，市場適應差的現象，要及時止損，削減該類項目的報批。各級政府直接也應該在財政資金的監管上，形成數據鏈條，要一環扣一環，防止數據鍛煉，監管無門，積極推動全省科研統一的技術、資金、項目管理網站，形成網絡化作業，網絡化申報，網絡化審批，提升財政科技項目資金的使用效能，促進我市科技事業高質量發展。