我國國際刑事司法協助體系的構建與完善

魏梟梟（司法部國際合作局）

近年來，我國不斷深化刑事司法領域國際合作，外國司法機關對我國在文書送達、調查取證、涉案財物處置以及被判刑人移管等方面的需求明顯增加。鑒于此，我國立法、執法、司法等有關部門通力協作、多措并舉，進一步提高國際刑事司法協助領域法治化規范化水平，加大對跨國有組織刑事犯罪和涉外職務犯罪的打擊力度。

一、重要意義

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過了《中華人民共和國國際刑事司法協助法》，歷時10年的司法協助立法工作正式完成。這標志著我國刑事司法協助工作走向法治化軌道，為保障我國刑事司法協助工作的有序開展提供了堅實的法律基礎。由此，以刑法修正案九、刑事訴訟法新增“缺席審判”制度以及國際刑事司法協助法為主要內容的刑事司法協助法律體系構成了我國開展國際刑事司法協助的“三駕馬車”。深入研究我國國際刑事司法協助體系，有如下三點重要意義：

一是有助于我國提升大國法治形象。我國高舉和平、發展、合作、共贏的旗幟，全力維護世界和平，促進各國共同發展。習近平總書記提出的“構建人類命運共同體”和“打造新型國際關系”，為我國今后的外交工作提供了基本遵循。國際刑事司法協助工作涉及面廣、影響力大，是不折不扣的“外交大事”。一個國家對外提供刑事司法協助的水平和能力極大反映了國家的法治化水平。近年來，特別是黨的十八大以來，外國司法機關對我國提出的國際刑事司法協助請求呈現快速增長，在反腐敗、洗錢等重大跨國犯罪領域，我國也需要他國提供協助配合。可以說，做好國際刑事司法協助工作對于推動全面依法治國具有重要意義。

二是有助于我國應對外部挑戰。2018年以來的中美貿易摩擦表明，雖然大國間博弈的本質是國家綜合實力相互競爭的“政治戰”，但形式上卻往往表現為通過打“法律戰”來實現國家的政治目的。當前，中美兩國間的競爭領域已經從貿易逐步擴展到科技、金融、人才等多個領域，美國正在積極利用國家法律體系實現戰略目的。2018年11月美國司法部對外宣布正式啟動 “中國行動計劃”，明確計劃目標是反制其所認為的中國對美國國家安全造成的威脅，“中美刑事司法協助”是位列10項計劃核心內容之一的重點項目。因此，維護好我國司法主權和以國際法為基本準則的國際刑事司法協助渠道，在大國間對國際司法主導權的爭奪中下好“先手棋”，尤為重要。

三是有助于我國鞏固反腐敗國際追逃追贓壓倒性勝利。《國際刑事司法協助法》的出臺進一步規范了中外反腐敗機關在司法協助領域的權利義務，有力配合了中央反腐敗追逃追贓工作大局，發揮了重要的現實作用。以百名紅通人員為例，截至目前已經有過半的職務犯罪外逃人員和經濟犯罪外逃人員歸案。其中，中央追逃辦、國家監委國際合作局通過國際刑事司法協助途徑向外國反腐敗機關和司法機關先后在查封、扣押、凍結涉案款物方面提出了多次請求，國際刑事司法協助對我國監察機關打擊外逃腐敗分子的重要作用日益凸顯。

二、我國國際刑事司法協助體系完成初步構建

一是我國《國際刑事司法協助法》中首次明確了我國接收或提出國際刑事司法協助請求的管轄范圍以及我國司法機關在國際刑事司法程序中的送達原則。開展國際刑事司法協助首先需要確定本國司法機關是否對某一外國刑事司法協助請求具有管轄權。在最高人民法院《刑事訴訟法解釋》第二至十條規定的我國國內法確立的管轄原則的基礎上，《國際刑事司法協助法》第二條對國際刑事司法協助的范圍進行了明確的規定。同時，針對實踐中外國司法機關請求我國司法機關代為送達刑事司法文書或請求我國公民以被告人的身份出庭作證等司法協助請求，在我國《刑事訴訟法》第105條和最高人民法院《刑事訴訟法解釋》第167條至第171條的規定對我國國內法規定的送達方式的基礎上，《國際刑事司法協助法》第22條規定了“對于要求中華人民共和國公民接受訊問或者作為被告人出庭的傳票，中華人民共和國不負有協助送達的義務”的送達原則，為在雙邊條約沒有明確約定雙方送達義務的情形提供了基本遵循。

二是我國《國際刑事司法協助法》以專章形式規范了對涉外刑事訴訟涉案款物的處置原則和程序，并進一步賦予了我國執法和司法機關依外國請求啟動查封、扣押、凍結的權力。《國際刑事司法協助法》第6章和第7章中寫有對我國執法、司法機關在國際刑事司法協助活動中開展查封、扣押、凍結涉案財物和沒收、返還違法所得及其他涉案財物的程序性規定。以我國《刑事訴訟法》規定的公安機關、檢察機關以及審判機關在不同訴訟階段均有權執行查封、扣押、凍結為基礎，《國際刑事司法協助法》第43條進一步規定“主管機關經審查認為符合條件的，可以同意查封、扣押、凍結涉案財物，并安排有關辦案機關執行。”由此，我國執法和司法機關得以更加靈活、更加規范地參與到國際刑事司法活動之中，也為配合我國《刑事訴訟法》中新增加的“缺席審判”制度，補強違法所得沒收程序，更好履行《聯合國反腐敗公約》等國際公約確立的國際法義務提供了條件。

三是國家各有關部門在參與國際刑事司法協助過程中的規范化轉辦機制得以正式確認。《國際刑事司法協助法》第6條規定，國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部等部門是開展國際刑事司法協助的主管機關，按照職責分工，審核向外國提出的刑事司法協助請求，審查處理對外聯系機關轉遞的外國提出的刑事司法協助請求，以及承擔其他與國際刑事司法協助相關工作。實踐中，對外聯系機關會依據請求涉及的犯罪事實、罪名向各中央主管機關轉遞請求，各主管機關依照各自權限依法審查處理有關司法協助請求。在必要時針對請求事項不明確等特殊情形，通常作為對外聯系機關的司法部會統籌協調有關中央主管機關，從而明確工作分工，提高刑事司法協助工作效率。此外，2018年增設國家監察委員會為《聯合國反腐敗公約》項下的對外聯系機關，成為和最高人民檢察院并列的“雙中央機關”，這也為我國通過國際刑事司法協助渠道加大反腐敗工作力度，做好國際追逃追贓工作奠定了堅實基礎。

三、我國刑事司法協助體系建設尚有完善空間

一是執行刑事司法協助法的法律責任缺失。一方面，《國際刑事司法協助法》第4條規定“非經中華人民共和國主管機關同意，外國機構、組織和個人不得在中華人民共和國境內進行本法規定的刑事訴訟活動，中華人民共和國境內的機構、組織和個人不得向外國提供證據材料和本法規定的協助。”但當前對于該條款的解釋和適用，在實務上有相當大的需求。由于當前對外提供證據材料的審查機制尚未確立，我國主管機關作出能否對外提供材料的依據不足，存在最后“沒人拍板”的現象。同時，對于違反中央主管機關決定，違法向外提供有關證據材料的我國境內公司或個人，也沒有明確的法律依據或配套實施細則追究其法律責任。另一方面，從國際刑事司法協助作為一項以國際法和國際慣例為基礎的國家義務來看，如果一國在沒有充分依據或合理理由的情況下拒絕執行或怠于執行國際司法協助請求，通常會受到請求國的催促、請求說明理由或在國際場合公開譴責。實踐中，外方對我國提出的刑事司法協助請求通常以發出催辦解釋函或外交照會來推動刑事司法協助請求的執行，但目前我國國內尚未設立具有監督或復核職能的機制來有效督促我國中央主管機關執行司法協助請求，外國請求方相關的救濟制度也有待確立。

二是國際刑事司法協助中的各有關部門間的傳動機制有待優化。第一，在對外聯系機關和中央主管機關之間，《國際刑事司法協助法》明確了對外聯系機關負責外國向我國提出的或者我國向外國提出的刑事司法協助請求材料的形式審查職責。然而在實踐中還存在一定問題：比如，對外聯系機關對請求事項是否構成雙重犯罪的有無作出判斷的必要。法理上，判斷雙重犯罪屬于對案件的實質審查，應由中央主管機關進行。但實踐中，大量外國司法機關提出協助請求所依據的犯罪事實明顯不構成我國刑法項下的犯罪，對外聯系機關此時是像“郵局”一樣，向中央主管機關直接轉交材料，還是履行一定的實質審查職能直接依法回復外方退回請求或補充材料，并無定論。又如，如果對外聯系機關對中央主管機關提出合理的優化執行請求方式、建議增加執行請求內容或提高執行效率，又該如何推動主管機關接受建議，兩個執法主體之間如何實現有效互動仍有待研究。第二，在中央主管機關之間、中央主管機關和辦案機關之間，在特定領域的權責分配上還有待進一步明確。比如，對于外國司法機關的查封、扣押、凍結請求，最高法、最高檢、公安部均有權力啟動。但是對于具體由哪一家來啟動，并沒有明確的依據。在有的請求中，由于外國司法體制的差異，有的查封、扣押、凍結請求發生在調查環節，但是由外國法院向我國提出。此時，依據《刑事訴訟法》和《國際刑事司法協助法》的規定，我國的公安機關和審判機關均有權啟動相應程序，但具體由誰啟動并無明確依據，往往需要對外聯系機關進行部際協調。又如，中央主管機關對各地具體辦案機關實際執行國際司法協助請求的監督和督促尚無定型機制，基層執法、司法部門并不能完全確保高質量執行上級機關轉來的國際刑事司法協助請求。

三是監察機關在我國國際刑事司法協助中的定位有待厘清。我國監察體制改革之后，監察機關在我國法律體系中的新定位對于開展國際刑事司法協助工作提出了新問題。比如，在國際刑事司法協助中，國家監察委員會在《聯合國反腐敗公約》項下具有對外聯系機關和中央主管機關的雙重身份，既可以依據《聯合國反腐敗公約》與外國反腐敗機構直接聯系，對外提供刑事執法、司法協助或請求外方協助調查，也可以依據《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》通過司法部開展國際刑事司法協助工作，這就需要設計出與同為對外聯系機關的司法部間的協同配合機制，以提升對外提出司法協作請求的效率。又如，在我國監察機關和其他主管機關之間對于執行外國司法協助請求的分工上，是以具體的犯罪行為為區分點，還是以案件事實為區分點也有待商議。如在一起外國國家工作人員的腐敗案件中，行賄人在支付行賄款時使用了我國銀行的賬戶，外國有關部門以此向我國提出刑事司法協助請求，請求查詢該賬戶有關信息。以該請求產生于職務犯罪案件為由轉交監察機關處理，還是以支付行賄款行為涉及洗錢和商業賄賂犯罪為由轉交公安機關處理，均于法有據，但并無定論。此外，根據我國《監察法》規定，監察機關有權對我國行政機關的履職情況進行全覆蓋式監督。由此，監察機關是否可以探索承擔起在審查和執行國際刑事司法協助工作中的監督職責，進而推動和監督各主管機關在刑事司法協助領域工作的履職也值得我們深入研究。

四、進一步完善我國刑事司法協助體系的構想

一是將《國際刑事司法協助法》第四條第三款落實落地。該款的立法原意試圖解決我國境內保存的證據材料“合法出境”的問題，以達到既推動國際刑事司法協助又保障證據資料不威脅國家安全的兩方面目的。首先要構建證據材料出境的法律審查機制。涉事企業和個人要認真履行主體責任，在提出證據材料出境申請前，應當組織整理相關案（事）件基本情況、外國執法司法機關請求依據、由律師事務所出具的擬提供證據材料的法律意見書等書面材料；涉事企業和個人所屬的行業主管部門應在接收、報告和轉遞等環節發揮行業監管作用，在行業政策、專業技術、涉事企業和個人基本情況等方面充分收集相關資料進行事實審查；國家監委、最高法、最高檢、公安部、國家安全部等主管機關應根據《國際刑事司法協助法》的規定，依法對涉事企業和個人提交的擬對外提供的證據材料進行法律審查，并依據案（事）件在外國所處調查或訴訟階段，最終作出是否允許所審查的證據資料出境的決定。同時，對于沒有向我國司法機關申請對證據材料出境審查，或我國司法機關經審查作出不予批準出境的決定，而違法向外國執法司法機關提供證據材料的情形，有必要探索通過立法解釋的方式對上述違法行為規定行政或刑事處罰條款。當前《國際刑事司法協助法》第四條第三款缺乏可執行性的另一個重要因素就是該法缺少罰則，一旦確立了證據材料違法出境的法律責任，該項法律的實施基礎將進一步夯實。

二是國際司法協助部際協調機制常態化。黨和國家機構改革后，重組后的司法部繼續承擔國家司法協助職能，《國際刑事司法協助法》也首次明確了司法部作為國際刑事司法協助對外聯系機關的法律地位。在審查處理國際刑事司法協助請求的多年實踐中，司法部多次以部際協調的形式，召集各政法單位和有關部門，對個別案件性質、職責分配、工作流程等方面進行集體研商，從而及時破除司法協助執行障礙，不斷提升開展司法協助工作的水平和效率。當下，針對對外聯系機關與中央主管機關、中央主管機關與辦案機關之間的協同關系，有必要探索設立常態化的部際協調機制來發揮“統”的作用。黨和國家機構改革后，中央全面依法治國委員會辦公室設在司法部，表明了黨中央進一步加強對法治工作的集中統一領導。國際司法協助工作涉及部門多、工作性質敏感，如果可以充分發揮中央依法治國辦的組織優勢，將司法協助部際協調機制常態化，組織協調有關部門相互支持相互配合開展國際司法協助工作，那么國際司法協助工作將實現在黨的統一領導下分工更明確、流程更優化、協助更高效的工作目的。同時，常態化的部際協調機制還可以成為各主管機關之間定期分享并逐步推廣司法協助工作好的經驗做法的學習交流平臺，這對于各主管機關進一步激發本系統辦案機關司法協助工作主動性，提升辦案機關涉外執法司法工作能力具有重要意義。

三是發揮國家監察委員會和最高人民檢察院的監督推動作用。我國《憲法》第127條分別規定了監察委員會和人民檢察院在依法獨立行使監察權和依法開展法律監督的憲法地位。2018年出臺的《監察法》第五十二條明確規定了國家監察委員會在反腐敗國際追逃追贓和防逃工作領域對有關單位和人員進行組織協調和督促做好相關工作的權力。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第二十條第五款明確規定了人民檢察院對訴訟活動實行法律監督的權力。《監察法》和《人民檢察院組織法》形成了國家監察委員會和最高人民檢察院對我國有關機關開展國際刑事司法協助工作進行監督和推動的對“人”和對“事”的法律基礎。作為刑事訴訟活動的重要環節之一，對主管機關和有關辦案機關開展國際刑事司法協助工作進行監督和推動是執行我國刑事司法協助相關法律規定的應有之義。國家監察委員會可以探索通過加強對參與國際刑事司法協助的各級執法司法人員行使公權力的監督，實現對“人”的推動。最高人民檢察院可以探索通過加強對國內外司法協助請求的轉辦、審查和執行流程的合法性監督，進一步促進《國際刑事司法協助法》有關規定的落地落實，從而最終推動形成一整套我國國內的國際刑事司法協助內部監督機制，進一步提升國際刑事司法協助工作的質量和效率，及時回應和滿足我國和外國執法司法機關在刑事司法協助領域的關切和需求。

五、結語

國際刑事司法協助體系的構建是我國開創法治外交新時代的客觀需要，國際刑事司法協助體系的完善必須隨著我國對外開放程度的不斷加深進行相應推進。《國際刑事司法協助法》不僅是我國與各國開展刑事司法合作的法律依據，更是我國今后面對外部風險挑戰的重要法律武器。各級執法、司法機關要堅決貫徹落實黨中央關于加快推進我國法域外適用的法律體系建設的決策部署，充分運用好有關機制，依法發揮相關部門職能作用，進一步提升涉外執法、司法能力，擴大對外法治交流合作，推進法治國家建設，共同譜寫我國參與國際治理和國際法律體系建設新篇章。