行政執法監督工作的探索與思考
——以北京市海淀區為例

李 京（北京市海淀區司法局）

黨的十八屆四中全會提出，對行政權從八個方面進行監督和制約，即黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督。其中，行政監督與當前的行政執法監督相契合。近年來，北京市海淀區行政執法監督工作有了較大程度的提高，已形成了人大政協監督、司法機關監督、行政機關內部監督、紀檢監察監督和社會輿論監督等多層次、多形式的監督體制。本文中行政執法監督工作特指行政機關內部監督，主要包括：行政執法主體管理、執法人員及監督人員管理、執法崗位管理、權力清單管理、執法數據管理、案卷評查管理及兩法銜接等方面的內容。

一、北京市海淀區開展行政執法監督工作的基本情況

（一）推行權力清單制度，確保行政執法監督工作的規范化

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。關于如何加快建設法治政府，《決定》提出了依法全面履行政府職能、健全依法決策機制等六個方面的具體要求。而“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”是實現全面履行政府職能的重要措施，也是加快建設法治政府的重要內容。

權力清單制度，就是政府及其部門在對其所行使的公共權力進行全面梳理的基礎上，依法界定每個部門、每個崗位的職責與權限，然后將職權目錄、實施主體、相關法律依據、具體辦理流程等以清單方式進行列舉和圖解，并公之于眾。截至2019年底，海淀區行政處罰權力事項共有8333項。

按照中央關于建設法治政府、推進依法行政的新要求，隨著權力清單制度的不斷推進，行政執法的內涵已經從相對狹義的主要以行政處罰、行政強制、行政檢查為核心的執法，變更為包含行政處罰、行政強制、行政檢查、行政許可、行政征收、行政給付、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他權力的廣義范疇，也就是通常所說的權力清單中“9+X”。對于“9+X”行政權，海淀區將其大致再次劃分為兩個類別：

第一類是依職責主動履行的監管類權力（A類），主要包括“行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收（實物類）”。通常所說的強化監管，主要是針對這類權力，這類權力更多體現責任屬性，其行使應當以“法定職責必須為”為首要。

第二類是依申請被動履行的政務類權力（B類），主要包括“行政許可、行政確認、行政征收（稅費類）、行政給付、行政裁決、行政獎勵”。通常所說的簡政放權，主要是針對這類權力，這一類更多體現權力的屬性，其行使應當以“法無授權不可為”為約束。

但是，從當前執法情況來看，很多執法部門對應當主動履行、需要強化的監管類權力缺熱情、不主動，屢屢強化卻無動于衷；而對被動履行、需要精簡的政務類權力卻更熱衷、很主動，每每精簡都難以割舍。

（二）搭建行政執法信息平臺，提高行政執法監督工作智能化水平

為貫徹落實《決定》，加快法治政府建設，深入推進“互聯網+政務服務”，促進治理體系和治理能力現代化等，北京市自2013年起開始建設執法信息服務平臺。

目前，平臺歸集了執法主體、執法崗位、執法人員、執法依據、行政權力等靜態數據和執法檢查、行政處罰、行政強制等動態數據，完成了考試培訓、案件移送、案卷評查等業務模塊開發使用，接入了部分行政許可數據和“12345”舉報數據，建立了100多個分析評價指標模型。

海淀區政府依托行政執法信息服務平臺加強對全區行政執法主體、執法崗位以及執法人員的管理。區政府每月對全區行政執法情況進行統計分析并上報區領導，定期向行政執法部門通報其在本市執法系統排名情況，督促行政執法部門加大履職力度。

截至2019年底，海淀區區級行政執法主體共計32個（不含公安系統和街鎮），執法崗位166個。各類行政執法崗位執法人員在崗率93.13%。其中：主動履行行政檢查、行政處罰、行政強制等監管執法職責的“A類崗位”在崗人員編制比為33.76%；被動履行行政許可、行政確認、行政給付等政務服務職責的“B類崗位”在崗人員編制比為14.69%。全年實施行政處罰人均62.27件，人均行政執法檢查262.72件。通過對全區及各部門的案件數量、人均案件數量、職權使用情況，可以對行政執法部門的執法效率進行評價，對下一步執法工作做出預判。

目前，海淀區通過對全部需要主動履行的權力運行狀態進行歸集、監測和分析，已經在支撐政府決策和改革方面開始逐步發揮作用。隨著這項工作的進一步開展，海淀區將在集成數據、挖掘數據、尋找分析單元、構建分析模型方面加大投入，完成對執法要素配比、力量投放以及產出效能等狀況更加精準的分析，進一步提升服務決策和改革的能力。

（三）多層次開展案卷評查，加強行政執法監督工作標準化建設

當前，海淀區案卷評查工作主要分三個層次：一是各執法部門開展自評；二是區政府對各部門自評過的案卷進行抽驗；三是市級部門及市政府對執法部門案卷進行抽驗。也就是說行政執法部門一本案卷有可能面臨4次評查，這種高頻次、高水平的案卷評查制度安排，對行政執法部門的案卷水平提升有很大幫助。

2019年度，海淀區有26個部門75本案卷參加了區政府組織的質量抽驗。通過抽驗也發現不少問題，可以概括為兩個方面：一是部門案卷自評水平參差不齊，有些部門在自評時認真、細致，能準確發現案卷中的多數問題，評卷人員水平較高。而有的部門自評成績優秀，但在區質量抽驗時，卻發現存在許多扣分項。也有的部門自評的扣分項與區質量抽驗的扣分項完全不一致。明顯存在的問題，部門自評并未發現，表明部門評查人員的水平和素質還有較大提升空間。二是案卷評查監督效果不明顯。有些部門案卷評查流于形式，去年反饋的問題，今年重復出現。案卷評查不僅僅是為了發現問題和提高評查人員水平，還應當將問題及時反饋給執法機構，在以后執法工作中予以改正。

多年來，通過開展案卷評查工作，海淀區已經取得了一定成效：一是制作卷宗的標準統一明確；二是培養了一批案卷評查人員，已經成為執法部門的業務骨干；三是通過反饋機制和業務培訓，提高了執法部門制作案卷的水平。

（四）落實行政執法責任制，強化行政執法監督工作的效能

提高行政執法規范化水平是全面推進依法行政、建設法治政府的重要內容，黨的十八屆四中全會對全面落實行政執法責任制提出明確要求。海淀區政府圍繞構建橫有分工、縱有層級、權責明確、邊界清晰、銜接有序、傳導有效的行政執法體系作出工作安排，各級行政執法部門認真貫徹《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》，結合本部門的法定職責，完成了執法依據梳理，分解執法職權，確定執法機構、崗位執法責任，建立健全行政執法考評機制，在推進行政執法責任制工作中取得較好成效，行政執法工作的規范化、制度化水平有了全面提升。

海淀區以建立權責統一、權威高效的行政執法體制為目標，全面落實行政執法責任制，強化行政執法監督工作的效能。一是加強部門內部執法考評。各部門明確執法人員崗位職責，細化執法流程，公開執法職權，堅持定性與定量、內部與外部、檢查與自查相結合，通過聽取匯報、定期檢查、受理舉報投訴等方式，切實解決職權不清、責任不明、出現過錯難以查究的問題。二是將執法綜合情況作為依法行政專項考核的重要內容。在依法行政專項考核體系中，加大對行政執法部分的考核比重，重點考察各部門制定和落實行政執法責任的情況，將執法人員資格管理、行政權力清單制度、執法案卷評查、貫徹自由裁量權標準等情況，以及行政執法信息平臺和兩法銜接信息共享平臺的使用情況作為考核的主要內容。三是不斷完善社會公眾對執法工作的評議機制。探索建立民意為重的考核評價機制，提高執法評議考核情況的公信力。暢通傾聽社會民意的渠道，委托第三方機構開展執法社會調查，了解社會公眾對行政執法的基本態度，發現執法中存在的問題，制定有效的整改措施；采取多種方式，征集社會公眾關于執法工作的意見和建議，及時作出回應，不斷改進行政執法工作。

二、北京市海淀區行政執法監督工作面臨的問題與困境

（一）行政執法數據需要深入挖掘與系統化分析

行政執法監督工作需要對區域內行政執法情況進行監控，通過全口徑歸集執法數據、全過程監控權力運行、全方位評價執法效能，從而實現對權力運行和職責履行的監督評價，為政府決策提供“大數據”支撐。

目前，行政執法信息“業務壁壘”“信息孤島”問題依然存在。一方面，行政執法部門執法條塊化、部門化的趨勢仍沒有根本改變，各部門均有自己的執法平臺，行政執法業務差異和信息共享滯后。以北京市行政執法信息平臺為例，部分行政執法部門通過數據導入方式把執法信息共享至平臺，數據傳導過程中發生丟失，使得執法信息無法達到絕對準確。另一方面，平臺功能開發傾向于宏觀層面，主要是從北京市級層面統計、發現、分析問題，基層政府對數據功能的使用還處于初級階段，對基層執法部門與執法個人的數據分析都不充分。已經存在的數據，沒有進行深入挖掘和系統分析，很難準確判斷行政執法的情況，并對政府決策提供詳細的意見建議。

（二）行政執法爭議解決機制亟待完善

行政機關在實施法律、法規和規章時，既需要明確分工、各司其職，也需要互相配合、密切協作。實踐中，因執法問題產生的矛盾和扯皮情況時有發生，基本上可分為積極執法爭議和消極執法爭議。前者表現為不同行政執法部門針對同一事項或者問題互相爭奪管理權，或是各自都在行使管理權，重復執法，造成行政相對人利益的損害；后者表現為有關行政執法機關在某方面的管理上相互推諉，使執法出現“空檔”。究其原因，既有行政執法機關彼此對法律、法規和規章理解不同的原因，也有行政執法機關在執法活動中相互配合不夠等問題。目前行政機關遇到類似問題，多用“一事一議”方法解決，缺乏系統性解決機制，這些問題勢必影響法律、法規和規章的正確實施，影響行政執法效率。

（三）現有行政執法依據不能用好、用足、用盡

在執法活動中，不少基層執法部門認為本部門權力不夠、手段不足。在查看各執法部門權力清單時發現，實際履行的行政處罰職權不足30%，大部分權力事項處于“休眠”狀態。經過調研分析，主要原因如下：一是執法人員流動較快，新到崗的執法人員在短期內難以熟練掌握全部職權事項及執法依據，往往只用經常使用的執法依據；二是審視權力是否夠用應當以政府作為各部門權力的集合體來衡量，看的是政府權力的“整體性”，而很多部門審視權力夠不夠用的視角是從部門局部權力出發，由于部門權力是按照“專業性”配置的特定職權，因而面對綜合性執法問題時，感覺無從下手。

三、北京市海淀區進一步加強行政執法監督工作的思考

目前，海淀區已完成機構改革，行政執法監督工作將迎來新的機遇和挑戰。針對海淀區存在的問題，為進一步加強行政執法監督工作，提出如下意見。

（一）落實“數字法治、智慧司法”信息化體系建設，運用人工智能方法提升行政執法監督工作效能

為深入貫徹落實習近平總書記網絡強國戰略思想與全國網絡安全和信息化工作會議精神，司法部印發了《“數字法治、智慧司法”信息化體系建設指導意見》，提出建立“數字法治、智慧司法”信息化體系，形成“大平臺共享、大系統共治、大數據慧治”的信息化新格局。

海淀區應當率先探索以創新為動力，通過科技創新補齊短板，推動行政執法工作整體升級。最大限度整合資源，發揮整體合力，徹底釋放信息技術的戰斗力。探索實施行政執法輔助系統，運用人工智能方法，為執法人員提供準確詳盡的執法依據，通過對行政執法全過程進行記錄、提示，發揮全過程記錄信息對案卷評查、執法監督、評議考核、輿情應對、行政決策和健全社會信用體系等工作的積極作用。善于通過統計分析記錄資料信息，發現執法薄弱環節，改進行政執法工作，依法公正維護執法人員和行政相對人的合法權益。建立健全記錄信息調閱監督制度，做到可實時調閱，切實加強監督，確保行政執法文字記錄、音像記錄規范、合法、有效。從而，全面提高行政執法監督工作效能。

（二）深入挖掘數據，運用“大數據”分析增強行政執法監督工作效力

通過執法信息服務平臺，監測并計算出各部門的崗位設置、執法頻度、執法強度、履職均衡度、執法響應度等指標，當把這些指標與機構編制、人力社保、財政、監察等部門的基礎數據組合分析并通過平臺與相關部門共享后，就可建立起一個以數據分析評價為核心的執法監督共同體，將相關部門既有的監督手段和處置手段整合、串聯起來，從多個層面調動更多的部門資源，發揮出“盟友”的力量，從而達到進一步提升行政執法監督水平的整體效力。

2018年初，海淀區政府對平臺的數據二次開發進行了理論上的嘗試，以期設計一套適合海淀區情的綜合系統分析體系。

一是依據北京市行政執法信息服務平臺數據建立各執法部門綜合評價指標體系。主要指標應包括：行政處罰總量、人均行政處罰量、立案平均用時、立案處罰率、立案撤銷率、調查取證時長、案件處理時長、當事人主動履行行政處罰比例、執法處罰案件來源比例、行政處罰職權履行率、行政處罰履職均衡度、執法檢查總量、人均執法檢查量、整改復查平均時長、執法檢查處罰比例、行政許可總量、人均行政許可量、行政許可職權履行率、執法資格證考試通過率等。其中常規指標的計算結合同業評比與縱向評比結果：同業評價指標=海淀區本年度指標/全市平均指標，縱向評比指標=海淀區本年度指標/海淀區上年度指標。

二是對行政執法工作情況設計展示指標。考慮到各執法部門部分指標（如行政處罰總量）之間不存在可比性，所以在綜合評價指標體系的設計時，對這些不可比的指標進行了改進，以增強綜合評價指標體系的合理性。這些指標雖然在綜合評價體系中不體現，但是對于各部門來說，掌握整體的業務量情況也是非常重要的，因此設計了工作情況展示指標，區政府和各部門可以實時觀察到這些指標值。主要包含行政處罰、執法檢查、“兩法銜接”、考試培訓管理、行政許可等方面的指標。

三是對各執法部門綜合評價的計算。每個局委辦最后的依法行政綜合評價值計算公式為：TOTAL=∑（每項指標的權重*每項指標的賦值結果）。其中，每項指標的賦值結果計算為：每個局委辦每項指標的賦值結果=（n-i+1）/n。其中，n為參與排名的局委辦數量；i是某局委辦在該項指標中排名的名次數（排名第一則i=1，排名第二則i=2，依此類推。）依照以上計算，可以實時得到各局委辦依法行政考核的綜合評價值。最終通過數據挖掘能夠達到實時監測區域內執法情況以及執法部門內部運行情況的目的。

（三）建立行政執法爭議協調機制，提高行政執法監督工作效率

行政機關間的爭議涉及政府各部門間的職責分工，因此，需要加強政府對所屬部門職能爭議的協調，政府的行政首長或上級部門應當依法進行協調。在實踐中有兩個機構發揮重要作用：一是政府司法機構，作為政府在依法行政方面的參謀助手和法律顧問，政府司法機構具有重要的協調職責；二是機構編制部門，由于其在政府領導下負責行政機構設置和編制管理的具體工作，因此，對于政府部門間的職責劃分、權限沖突的協調也發揮重要作用。但由于這兩個部門缺乏權威性，其結果可想而知，爭議也往往局限于一事一議。有人將此現象稱為“強勢部門制造矛盾，弱勢部門解決矛盾”。為妥善解決此類問題，應當從以下三方面予以完善。

一是明確牽頭部門。鑒于行政機關爭議的普遍性、復雜性和嚴峻性，在行政系統內部，有必要建立一個專業、獨立、權威的機構來負責政府職能部門權限爭議工作。依據職權法定原則，解決權限沖突，只能在法律框架下進行，政府司法部門熟悉法律法規，建立由政府司法部門和編制部門牽頭的議事機構非常有必要。

二是完善解決爭議機制。在法治化背景下，政府職能是法定的，相應的協調機制也應該是法定的。唯有如此，才能明確各相關部門在協調機制中的職責、程序、監督等問題，實現行政協調機制的制度化、規范化、程序化。因此，建議起草部門職權爭議解決辦法，為協調機制的運作提供法律保障，確保協調機制在法治軌道上運行。

三是強化協調合作觀念。行政機關各部門間是互相聯系的整體，需要互相配合、協調運轉。由于經濟社會事務的復雜性，即使行政機關間的權限劃分再嚴密，法律再完備，也不可能完全消除政府權限劃分中的模糊現象，也不能期望僅僅由各個部門單打獨斗，就能夠實現有效的政府管理。因此，各部門在分工的基礎上互相配合協調運轉，是政府履行職能的客觀需要。只有行政機關擯棄部門本位觀，強化協調合作的大局觀，并且在實踐中有效踐行，才能更好解決行政機關間的沖突問題。

（四）落實行政執法三項制度，推動形成權責統一、權威高效的行政執法體系

2019年，國務院辦公廳印發了《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》，就全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度工作有關事項提出明確要求，對促進嚴格規范公正文明執法具有基礎性、整體性、突破性作用，對切實保障人民群眾合法權益、維護政府公信力具有重要意義，海淀區擬從以下三個方面進行部署。

一是按照“誰執法誰公示”的原則，建立行政執法公示的信息審核、發布、撤銷和更新制度，以政府網站公示、辦公場所現場公示、政務新媒體公示等多種方式，將與行政執法有關的信息主動向社會公開，提高行政執法透明度，主動接受社會監督。二是通過文字、音像記錄等記錄形式，對行政執法的啟動、調查取證、審核決定、送達執行等全過程進行記錄，特別是對容易產生執法爭議的環節進行音像記錄，并全面系統歸檔保存，做到執法全過程留痕和可回溯管理。三是制定重大執法決定目錄清單，執法部門在作出重大執法決定前，要嚴格進行法制審核，未經法制審核或審核未通過的，不得作出決定。

（五）提高行政執法案卷質量，以標準化為抓手強化行政執法監督工作效果

黨的十九大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治”。行政執法人員的法治意識和法治觀念，決定著一個地區、一個部門的依法行政能力。因此，行政執法人員要牢固樹立社會主義法治理念，自覺養成依法執法、依法辦事的習慣，切實提高依法行政的能力。行政執法案卷是行政執法工作的重要載體，是檢驗是否依法行政的重要依據，提高行政執法案卷質量應當作為加強行政執法監督工作的重要抓手。

一是加強行政執法人員業務培訓。行政處罰執法崗位每年都會有新錄用公務員或輪崗的人員，要重視新進入行政處罰崗位人員實際執法的業務培訓。要重視部門行政處罰案卷自評工作，通過自評和參加區質量抽驗，為部門培養一批熟悉行政執法程序、執法文書規范的業務骨干。

二是對發現的問題及時整改。自2017年開始，海淀區行政處罰案卷評查在北京市行政執法信息服務平臺上進行操作，部門自評分數、區質量抽驗分數以及存在的具體問題、扣分項、建議項已經被錄入到平臺。各行政執法部門應當認真查看行政處罰案卷存在的問題，對被評案卷問題進行綜合分析，以發現執法工作中的問題，在今后工作中督促執法人員切實改正。

三是嚴格落實案卷標準及行政處罰自由裁量標準。各執法部門應當嚴格落實2016版《北京市行政處罰案卷標準》，根據北京市統一部署，市、區各委辦局已經于2015年11月底和2016年3月底完成兩級行政處罰自由裁量基準制定和公示。各部門在調查違法行為時，應當一并調查和取得自由裁量標準需要的條件證據。執法人員在行政處罰呈批報告時，應當嚴格按照行政處罰自由裁量標準提出處罰建議。