建構罪犯危險評估與控制制度的思考

翟中東（中央司法警官學院教授）

司法部提出要“提高站位、統一思想，加快推進罪犯危險性評估工作在全國監獄落地見效”，2019年12月，司法部監獄管理局在上海舉辦全國監獄罪犯危險性評估工作培訓班，就全面推進罪犯危險性評估工作，進一步完善中國特色社會主義監獄制度提出了要求。今年，罪犯危險評估探索工作將在全國鋪開。本文擬以此背景，就如何進一步深入認識罪犯危險評估的意義、完善罪犯危險評估與控制的架構談幾點看法。

一、為何需要建構罪犯危險評估與控制制度：當代監獄管理的主要問題

（一）近十年中國監獄安全管理的主要背景

監獄安全問題目前在我國監獄工作中變得越來越突出，各地都將監獄安全納入優先重視的工作。如江蘇省監獄局于2013年提出將“安全為先、教育為本、創新為用”作為江蘇監獄轉型發展的基本思路。①姜金兵：《安全為先，教育為本，創新為用：江蘇監獄轉型發展的基本思路》，《監獄評論》第6卷，姜金兵主編，法律出版社2013年版。其他省（市、自治區）的要求也基本一致。民警如何看監獄安全問題呢？筆者進行了一個為期1年的調查，圍繞“目前監獄最突出、最基礎、最重要的工作”對在中央司法警官學院參加培訓的河南、湖北、陜西、廣西、吉林等省區的業務骨干、監區長隨機調查，多數被調查者認為：監獄安全問題不僅是監獄工作最突出的工作，而且是最基礎甚至最重要的工作。

近十年，中國監獄安全工作成績有目共睹，但也出現過襲警、脫逃等個別案例。這些極其個別的案例雖然是個別監獄發生的案件，但是其產生的影響卻是全國性、全時空的。特別是隨著網絡、手機、電腦等新技術的發展，新聞信息發布、傳播發生了非常大的變化，每個人都可以成為公共信息的發布者，公眾關注監獄問題在促進監獄不斷提高執法水平的同時，也給監獄帶來很大的壓力，影響著監獄政策的調整。因此，可以說，“高度重視監獄安全”“嚴格執行規定”“強化安保設施建設”不僅是對案件的本能回應，更是預防襲警、脫逃及自殺等可能危害監管安全行為的政策性選擇。

同時，監獄服刑人員情況出現了新變化。從全國范圍看，文化水平低、就業情況不明，是罪犯很重要的特點。罪犯上述情況的出現，不僅增加罪犯改造的難度，而且增加了管理的難度，增加了監獄管理的風險。此外，為了貫徹落實寬嚴相濟刑事政策和死刑政策，《刑法修正案（八）》確立了死刑限制減刑制度。為了嚴厲懲罰腐敗犯罪，《刑法修正案（九）》確定了終身監禁制度。根據規定，對犯貪污罪被判處死刑緩期執行的罪犯，“人民法院根據犯罪情節等情況可以同時決定在其死刑緩期執行二年期滿依法減為無期徒刑后，終身監禁，不得減刑、假釋”。如何保證被判限制減刑的罪犯、被判終身監禁的罪犯執行刑罰順利？這是《刑法修正案（八）》《刑法修正案（九）》實施后監獄系統面臨新的課題。

（二）解決監獄安全問題的政策、基本措施

如何解決監獄管理中可能出現的行兇、脫逃與自殺等安全問題？可以從政策層面和管理層面進行分析。從政策層面的回應看，長期以來，組織罪犯進行勞動改造、獄政管理、教育改造是監獄三項主要工作。這種分塊框架與改造罪犯的“三大手段”相對應，有相應的組織機構支撐。監獄安全被納入獄政管理體系中，是獄政管理的一個組成部分。然而，隨著監獄安全問題的突起，司法部及各省監獄管理部門日益重視監獄安全工作，特別是隨著“五大改造”和“最安全監獄”等政策的提出，監獄安全在監獄工作體系的地位上升。從管理層面的回應看，基于維護監獄安全的要求與目的，監獄管理部門及監獄一方面在實踐基礎上投入、開發各種監控元素，探索構建新的監控體系，另一方面對干警實施嚴格管理，對違反規范的干警嚴肅處理，逐步形成“密+嚴”同型化安全管理框架。第一，升級并開發各種監控元素。近年來各監獄不僅升級了原有的監管安全元素，如大門，現在的監獄大門將進口與入口區分開，設置多道檢查設施，而且開發了很多新的監控方法，如使用電子監控。第二，構建細密的監獄安全制度。雖然各監獄管理局、各監獄所規定的具體監獄安全管理制度不完全一致，但是，基本內容相同或者相似，包括獄情研判與獄情分析制度、安全排查制度、監管安全隱患排查制度等等。第三，規定嚴格的責任追究制度。為了確保各項監管工作制度和工作要求落到實處，近幾年監獄系統推進安全責任追究機制，如領導責任追究制、防控工作隱患首問責任、事故倒查責任追究制等等。

（三）新政策與新措施下出現的三個問題

目前的監獄安全管理可以使用“密+嚴”同型化管理框架描述。所謂“密”，指監獄投入的監控要素密集。密集不僅體現在監獄監控元素量上的多，而且體現在監控元素種類上的多。所謂“嚴”，指監獄要求嚴格落實安全責任制，一旦造成安全事故嚴格處理。所謂“同型化”指監獄安全管理類型趨同化。我國目前監獄安全管理類型正日益趨同于高度戒備型。“同型化”具體表現為人員配備趨同、管理方式趨同、監管設施建造趨同。按照監獄安全管理類型，監獄可以粗分為高度戒備監獄、中度戒備監獄與低度戒備監獄。高度戒備監獄在罪犯監控力度上最強，中度戒備監獄在罪犯監控力度上次之，而低度戒備監獄在罪犯監控力度上弱。

無疑，監獄管理的“密+嚴”同型化管理架構有力地回應了監獄安全挑戰問題，特別是有力地控制了罪犯脫逃。近十年來，我國罪犯脫逃數量都處于低點，這與全國監獄干警努力分不開，但是更與“密+嚴”同型化管理架構搭建有關。然而，隨這一管理架構搭建，我國監獄管理產生三個問題：各種投入持續增長問題；警力緊張問題；罪犯重返社會及適應問題。這三個問題，特別是各種投入持續增長問題、罪犯重返社會及適應問題，具有明顯的增長性。

二、如何建構監獄管理新框架：罪犯危險評估與控制的架構

（一）需要思考的問題

監獄安全不僅是矯正開展的前提、刑罰目的實現的保障，而且是國家安全、社會安全的有機組成部分，所以，監獄工作管理首先要將監獄安全前置。如前所述，隨著監獄安全問題的突出，“密+嚴”同型化的監獄安全管理架構基本形成。這個框架維護了監獄當下的安全，也面臨著警力、物力與財力投入增大等問題。在“密+嚴”同型化的監獄安全管理架構下，監獄安全與警力、物力與財力投入呈正相關關系：監獄警力、物力與財力投入越大，監獄的安全越有保障，所以，在“密+嚴”同型化的監獄安全管理架構中，為提高監獄安全水平，國家與監獄需要不斷提高警力、物力與財力的投入。但是，無論警力，還是物力與財力，都是有限的，以有限的資源滿足社會不斷增長的安全需要，無疑存在循環障礙。同時，隨著警力、物力與財力投入的增加，監控水平的不斷提高，管理日趨嚴厲，也引發了罪犯重返社會適應性問題。

（二）監獄管理框架建構兩種邏輯的比較

監獄管理需要以監獄安全為管理框架基礎，正因為如此，監獄管理框架需要在安全管理的架構下展開。如何保障監獄安全？

邏輯一，假定所有罪犯具有同等的危險，對所有罪犯予以無差別的管控，以防范其行兇、脫逃、自殺甚至暴獄。據此，監獄對所有罪犯以同等力度管控。具體說，監區對罪犯控制方法、管控電子技術與防控措施追求一致，管理人員在數量上與建設上要求統一，監獄在圍墻、電網、機構建設要求上標準化。

邏輯二，假定所有罪犯危險不同，有的罪犯危險大，有的罪犯危險小。監獄對罪犯的管控區別對待，對于危險大的罪犯，管控力度大，對于危險小的罪犯，管控力度小。具體說，對于危險大的罪犯，可以關押在關押硬件要求高的監獄，對于危險小的罪犯，可以關押在關押硬件要求不高的監獄；對于危險大的罪犯，監區可以對罪犯嚴格管控，對于危險小的罪犯管控力度適宜即可；對于危險大的罪犯，監獄可以動用更多的警力，而對于危險小的罪犯，使用適宜數量的警力即可。

按照第一種邏輯，監獄及管理人員不分罪犯危險差別實施無差別的管控，無疑具有管理的易行性：管理機構與管理者只需執行一種規定、實施一種管理措施，即可完成工作。但是，由于罪犯的危險性不盡相同，罪犯的刑期不同，罪犯犯罪的經歷不同，行為習性不同，罪犯的人生價值觀不同，所以，按照這一邏輯，不可避免地要造成管控力度與罪犯危險程度不適應問題：罪犯危險小，而管控過度；罪犯危險大，而管控不足。在罪犯危險大而管控不足的情形下，特別是出現罪犯行兇、脫逃、自殺等案件后，監獄必然提高管控力度，以保證管控力度與高度危險罪犯的危險相適應，因為第一種邏輯下的管控是無差別的，所以，這種邏輯下的監獄管理必然走向對危險小的罪犯管控力度不斷加大的趨勢。對危險小的罪犯管控力度加大，會不利于這類罪犯重返社會，必然導致罪犯監禁化問題突出。

這里需要特別注意的是，高度危險的罪犯在押犯中只占一小部分，按照帕累托法則，這些人在監獄中約占20%。按照第一種邏輯實踐，為了管控這20%的罪犯，國家不僅需要投入大量的人力、物力與財力，而且使大多數罪犯喪失逐步適應社會的機會，甚至會因為不適應社會而走向重新犯罪。這樣，既浪費了國家與社會的寶貴資源，又增加了社會的不安定。

按照第二種邏輯，基于罪犯危險的差異，國家可以考慮從監獄層面、監區層面對罪犯區別對待。具體說，在監獄層面，國家可以設置關押不同危險等級罪犯的監獄，高度危險的罪犯關押在高度戒備的監獄，中度危險的罪犯關押在中度戒備監獄，而對于低度危險的罪犯關押在低度戒備監獄。高度戒備監獄、中度戒備監獄與低度戒備監獄在管控罪犯的軟硬件上不同，在警力投入上有顯著區別。在監區層面，監獄對危險不同的罪犯安排力度不同的監控區域，設置不同的監控制度，安排不同的警力。于是，監獄監控形成罪犯危險越大、監控越嚴格的動態監控關系。這樣，一方面，危險大的罪犯得到有力管控，從而保證了監獄安全；另一方面，由于監獄的管控資源是根據罪犯危險程度安排的，所以，與“密+嚴”同型化的監獄安全管理架構下的監獄管控資源普遍投入相比，監獄的管控資源投入有所保留，使得管理者有了“預備隊”，實際盤活了監獄的罪犯管控資源。最關鍵的是，在低度類型監獄服刑的罪犯會獲得更大的自由，有利于罪犯逐步適應社會，從而有助于罪犯逐步緩解監禁化問題，有助于他們重返社會。

無疑，不同的罪犯危險程度是不同的，不僅不同刑期的罪犯危險有差別，不同罪行的罪犯危險程度也不同。正因為如此，第一種邏輯的假定就存在問題，假定所有罪犯具有同等的危險是不符合現實的。即使按照第一種邏輯監獄管理具有良好的易行性，也只能放棄。而按照第二種邏輯實施的監獄管理，不僅能夠更好地解決監獄安全問題，合理安排監獄管控資源，而且為矯正罪犯推進創造條件，幫助罪犯逐步適應社會。所以，應當按照第二種邏輯建構我國的監獄管理框架。由于第二種邏輯圍繞罪犯的危險展開的，因而這種管理框架可以被概括為危險管理，其包括罪犯危險評估與危險控制兩部分。

（三）罪犯危險評估與控制架構的應然地位

體現第二種邏輯的罪犯危險評估與控制架構與體現第一種邏輯的“密+嚴”同型化的監獄安全管理架構具有以下不同：

第一，體現第二種邏輯的罪犯危險評估與控制架構，能夠更好的保證監獄安全，更加合理、經濟地使用警力、物力與財力資源。這就是說，監獄實施危險評估與控制，不僅能夠解決“密+嚴”同型化的監獄安全管理架構下的警力、物力與財力資源投入邊界問題，而且同樣能夠解決監獄安全問題，不僅如此，還可以做得更好。在罪犯危險評估與控制架構下，監獄及民警從對罪犯的全面管控發展為重點管控，將管控重點放在高度危險的罪犯身上，這樣，監獄及民警的管控針對性大大提高，同時，由于管控具有針對性，所以降低了警力、物力與財力資源投入，節省了監控資源。

第二，體現第二種邏輯的罪犯危險評估與控制架構，能夠幫助罪犯緩解與降低監監化問題，幫助罪犯重返社會。監禁化問題是“密+嚴”同型化的監獄安全管理架構下很難解決的問題。這一問題將隨著罪犯危險評估與控制工作的推開打開控制與解決的大門。在罪犯危險評估與控制架構下，國家將根據罪犯的危險程度進行管控，對于危險大的罪犯，管控嚴格；對于危險小的罪犯，管控寬松。于是，對于危險小的罪犯，如余刑短的罪犯，他們將獲得較大的自由，可以進入介于更接近社會的設施，從而逐步適應社會。

基于上述理由，將罪犯危險評估與控制作為我國新的監獄安全管理架構是比較合適的，也順應監獄體制改革的趨勢。

（四）罪犯危險評估與控制架構的基本內容

在罪犯危險評估與控制的架構中，危險評估的功能在于將罪犯的危險程度劃分開來，而危險控制的功能在于根據罪犯危險程度對罪犯予以相應的管控。罪犯危險評估服務于罪犯危險控制。

1.罪犯的危險評估。我們這里所說的危險評估，就是采用一定方法對罪犯實施脫逃、行兇、自殺與重新犯罪可能大小進行評估。由于我們說的“罪犯”是監獄中的罪犯，所以，這里的罪犯危險評估也就是獄內危險評估。根據這一主張，所謂“危險”，是指罪犯在監獄實施脫逃、行兇、自殺與重新犯罪的可能。危險評估指向的對象是罪犯實施脫逃、行兇、自殺與重新犯罪可能大小。由于罪犯都具有實施脫逃、行兇、自殺與重新犯罪的可能，所以，危險評估的尺度是“大”與“小”，而不是“有”與“無”。

危險評估是利用一定方法對罪犯危險進行評估的活動。危險評估使用哪些方法？危險評估是隨預防主義產生而出現的概念，而且隨著監獄大墻內學術立場的變化而變化，于是，危險評估產生后逐步出現不同的危險評估模式，有刑法學理論下的危險評估模式、人類學理論下的危險評模式、社會學理論下的危險評估模式、心理學理論下的危險評估模式、跨學科理論（刑事執法學）下的危險評估模式、大數據概念下的危險評估模式等等。我國的危險評估在國家層面的探索始于2016年。探索中，一方面借鑒國際的理論與實踐，另一方面立足我國的現實，積極創新。探索的特點是將罪犯人身危險信息、犯罪信息、刑罰信息等與罪犯在獄內異常表現的信息結合起來，從而初步創建了具有我國特色的罪犯危險評估模式，即“點探測”模式。

2.罪犯的危險控制。罪犯危險控制就是監獄根據罪犯危險程度分別予以不同力度的管控，對危險程度高的罪犯予以力度大的管控并降低其危險（降危），對于危險程度低的罪犯予以力度小的管控。罪犯危險控制不僅包括對罪犯的物理性與時空的管控，還包括通過使用矯正項目降低罪犯危險的措施。

罪犯危險控制可以分為危險的基礎控制與降危控制。罪犯危險的基礎控制是通過人防、物防、技防等手段控制罪犯的危險，使罪犯不能脫逃、行兇、自殺等；降危控制是通過對罪犯使用矯正項目，使罪犯放棄或者不愿脫逃、行兇、自殺。監獄用以實現罪犯危險基礎控制的主要資源有：圍墻、圍欄、電網、崗樓、金屬等檢查設施、組織等。由于上述資源不僅具有質上的區別，而且具有量上的差別，所以，在理論上，上述資源的結合可以具有不同的罪犯控制模式。罪犯控制模式基本有：超高度戒備模式、高度戒備模式、中高度戒備模式、中度戒備模式、中低度戒備模式、低度戒備模式、最低度戒備模式。上述幾種模式中，超高度戒備模式下的監獄管理控制力度最大，當然投入成本越大。與超高度戒備模式對應的最低度戒備模式，雖然對罪犯的控制力度最小，但是投入成本也最低。

由于罪犯危險不盡相同，所以，在罪犯危險評估與控制的架構下，對罪犯的管控會隨著罪犯危險的大小變化而變化，而不是以一種模式應對危險程度不同的罪犯。雖然理論上罪犯危險控制的模式有7種，但是，現實中受制于押犯數量、管理傳統、國家人口密度、國家財力、監獄布局等因素，罪犯危險控制的實然模式不盡相同。

在美國，聯邦監獄系統分為超高度戒備監獄（Administrative institutions）、高度戒備監獄（Highsecurity Institutions）、中度戒備監獄（Mediumsecurity FCIs）、低度戒備監獄（Low-security FCIs）與最低度戒備監獄（Minimum-security Institutions）。②Frank Schmalleger ,John O.Smykla, Corrections in the 21st Century.New York:McGraw Hill,2011,p.258.在英國，監獄被分為A類監獄、B類監獄、C類監獄、D類監獄。A類監獄主要關押高度危險的罪犯。B類監獄關押不需要采取最嚴格安保措施的監獄。C類監獄關押采取基本安全措施即能保證其安全服刑的罪犯。D類監獄關押危險最低的罪犯。關押在D類監獄的罪犯既可以在監獄內參加勞動，也可以到獄外勞動，監獄外圍基本不設置安全設施。③Simon Creighton ,Vicky King, Prisoners and the Law.London: Butterworths, 2000,pp.41-49.在德國，監獄被分為封閉式監獄、半開放監獄、開放式監獄、社區矯治監獄。封閉式監獄關押較大危險的罪犯，其他監獄關押危險低的罪犯。④司少寒：《德國刑事執行法研究》，中國長安出版社，第60頁。在俄羅斯，監獄被分為：監獄、特別管制型矯正營、嚴厲管制型矯正營、普通管制型矯正營、村鎮式矯正營。俄羅斯監獄管控力度從前至后從嚴至寬。在村鎮式矯正營，管理是開放的，罪犯從事農副業勞動活動。⑤劉旭、李深、田越光：《俄羅斯聯邦刑事執行制度研究——刑罰執行機關及其工作監督制度》，《中國監獄學刊》，2012年第2期。

雖然現實中的罪犯危險控制模式不盡相同，但是，根據罪犯危險不同而分別控制的治獄理念是相同的，否定不分罪犯危險差別而實施同一種管理模式的思路是一致的。

（五）危險評估與控制制度在中國的意義

1.科學而有力地解決監獄安全問題。在危險評估與控制的監獄安全管理架構下，監獄對罪犯不是平均使用監控資源，而是在危險評估基礎上根據罪犯危險程度安排監控資源。在這樣的框架下，監獄系統可以對高度危險罪犯安排更多的監控資源，完全滿足關押高度危險罪犯監獄對監控資源的配置要求。

2.控制國家在監獄安全保障上的持續投入。由于危險評估與控制架構的搭建，中、低度監獄隨之出現，監獄監控資源將會根據需要重新安排：對于關押高度危險罪犯的監獄，將會安排多的監控資源，而對于關押低度危險的罪犯將會降低不必要的資源投入。這樣，可以使不同監獄滿足不同的需要，從而，控制國家在監獄安全保障上的持續投入。

3.合理配置警力，降低民警的工作壓力。隨著中、低度監獄的出現，整個監管系統警力勢必重新整合，改造為高度戒備監獄的警力需要增強，而改造為中、低度戒備監獄的監管機構需要減少警力，特別是低度戒備監獄、開放監獄。在監獄改造中，雖然整個監獄系統警力編制可能不增加，但是，由于高度戒備監獄人員增加，有望降低民警工作壓力，而中度、低度戒備監獄警力能夠滿足需要，這樣，隨著危險評估與控制架構的搭建，可以促進警力緊張問題的解決。

4.重構罪犯改造激勵機制，促進罪犯積極服刑，幫助罪犯融入社會。低度戒備監獄、開放監獄的出現不僅降低了國家在監獄建設上的人力、物力與財力的投入，而且重新整合了監獄內的罪犯激勵機制，使罪犯有機會獲得更好的處遇，從而促進罪犯更積極地接受改造、自覺改造。更重要的是，由于低度戒備監獄、開放監獄的出現，罪犯有更多的機會接觸社會、適應社會，從而緩解或者消除罪犯的監禁化問題，使罪犯刑釋后能夠適應社會、融入社會，不再重新犯罪。例如，隨著低度戒備監獄、開放監獄的出現，罪犯更有可能學習與提高勞動技能，從而在出獄后更容易獲得就業機會。根據2017年我們在湖北沙洋監獄管理局的調查，在該管理局收押的3886名重新犯罪的罪犯中，有70%的人員沒有固定職業，收入不穩定。罪犯刑釋后就業狀況非常值得關注。隨著我國農業工業化與工業智能化，刑釋人員就業壓力越來越大，幫助罪犯提高勞動技能很重要。雖然我國目前的出監教育在積極促進罪犯就業，但是由于社會的發展，需要我們在幫助罪犯就業的工作再上臺階，而低度戒備監獄、開放監獄的出現，將會提高這項工作的推進力度。

三、結語

監獄治理能力現代化是時代的新要求。近幾年，我國監獄工作取得了很大成就，但是隨著社會發展，也存在許多不相適應的地方。鑒于“密+嚴”同型化的監獄安全管理架構存在的問題，需要在監獄體制機制改革中對監獄管理制度進行完善和調整，向危險評估與控制架構方向改革。隨著危險評估與控制架構的展開和監獄分級的不斷推進，不同類型監獄的布局調整將成為監獄宏觀管理的重要階段性任務。而隨著監獄分級的推進，不同類型監獄管理制度的設計問題、不同監獄的安保資源安排，都將提到議事日程。危險控制不僅包括將危險高的罪犯納入個別控制視野，而且包括降低罪犯危險的活動。而降低罪犯的危險需要引入項目矯正。項目矯正方法的引入，將帶來罪犯教育改造的新變化。