疫情期間加強法治保障優化中小微企業營商環境之探討

鄭新芝（福建建達律師事務所律師）

如何針對疫情給中小微企業帶來的新情況、新問題，遵循中小微企業的發展規律，積極提供全方位的行之有效的法律服務和法治保障，進一步改善和優化中小微企業營商環境，使中小微企業在有序的復產復工中能較順利渡過難關，是一個亟待認真研究并加以解決的課題。

一、目前中小微企業存在的困境

我國自改革開放以來，逐步建立了較為完善的市場經濟法治體系，進一步激發中小微企業迅速發展，取得了較好的效果。2002年頒布了《中華人民共和國中小企業促進法》，標志著我國促進中小企業發展走上規范化和法治化軌道。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進中小企業健康發展的指導意見》，進一步激發中小企業活力和發展動力。截至2020年4月底，國務院實施了14個行政法規，有關部門相繼出臺配套文件700多個，各省（區、市）也制定了地方法規，各地區都出臺配套文件。這些法律制度和政策規定出臺，極大地穩定和增強了中小微企業信心及預期，加大了創新支持力度，積極助力提升中小微企業專業化發展能力和企業融通發展水平，促進中小微企業健康發展。

根據國家統計局《統計上大中小微型企業劃分辦法（2017）》和第四次全國經濟普查數據，我國中小微企業數量達到1807萬家，占全部企業數量的99.80%。中小微企業行業分布主要以批發零售業、住宿餐飲業、旅游業、商貿業等勞動密集型以及輕資產的行業為主，占全部中小微企業數的比例超過70%。新冠肺炎疫情發生后，中小微企業受到嚴重沖擊，倒閉、虧損、停產和半停產企業增多，經濟效益大幅下降。根據第四次經濟普查資料顯示，受疫情沖擊劇烈的主要是批發和零售、交通運輸、住宿和餐飲、居民服務、娛樂、租賃服務等6個行業。依托大商場、超市、廣場和專業市場等綜合商業設施興辦的小店小鋪受損也較為嚴重。中國企業創新創業調查《疫情沖擊下的中小微民營企業：困境、對策與希望》顯示，面臨多重經營壓力，15%的中小微企業考慮裁員，25%的中小微企業存在用工短缺問題，90%的中小微企業面臨成本壓力。疫情對中小微企業的影響主要集中體現在收入大幅減少、成本壓力增大、融資環境嚴峻等三個方面。相關調查反映中小微企業復工面臨突出的困難分別是：防疫新增成本（40.33%）、缺少口罩等戰略物資（32.04%）、資金短缺（24.86%）、找不到足夠員工（20.99%）。同時有近七成中小微企業存在現金流短缺問題。由于疫情影響，中小微企業合同履行也多出現問題。

二、疫情期間中小微企業存在的主要法律風險

中小微企業是我國企業中數量最大、最具創新活力的企業群體，是推動“全民創業、大眾創新”的基礎，在增加就業、改善民生、促進發展、推動創新與保持社會穩定等方面發揮著巨大作用，對國民經濟和社會發展具有重要的戰略意義。疫情發生后，國家和各省區市相繼出臺實施法規政策，從中小微企業法律風險預防、控制，到預警、評估等體系建設都建立了相應的法治保障機制。但也要清醒地看到，我國大部分中小微企業由于設立門檻低，受經營者文化水平、風險意識、經營能力限制，特別是法律觀念不強，導致經營中重“情誼”，輕法律；重經驗，輕合同；重結果，輕防范；重習慣，輕規則。若遇經營風險，就可能導致一系列潛在的問題暴露后無法解決，最終可能導致企業陷入生存困境。目前主要的表現形式有以下幾類：

（一）部分中小微企業因法律意識淡薄導致違法違規事項多發

依法依規經營是企業遵循市場規律、公平誠信經營的前提和基礎。但相當部分的中小微企業的經營管理者由于其自身受文化程度、管理能力不足等制約，特別是法律意識薄弱，在經營過程中只關注自身利益，而忽視和侵害了公共利益和他人利益。主要表現為訂立的合同屢屢違約、產品存在重大瑕疵、造成生態環境的污染、不正當競爭、惡意逃避債務、用工制度混亂、生產經營偽劣或違禁物品、違法違規經營等，在侵害和損害公眾利益和他人利益的同時，也導致了不可挽回的經濟及商譽的損失。由于中小微企業存在規模小、業務相對單一、抗風險能力弱等先天不足的缺陷，這次疫情可能導致中小微企業的日常法律風險問題更加突出。經營者在疲于應付經營中存在的困難和問題時，若不能依法依規予以處理，而是采用規避法律的非正當手段解決時，就可能導致多種類型的法律風險的發生。

（二）部分中小微企業因自身內控及監管制度缺失導致管理混亂、糾紛多發

企業法律風險管控是企業經營管理不可缺失的重要環節，企業自身制度缺陷是導致企業法律風險產生的重要原因。目前部分中小微企業內控和監管制度存在不足主要表現在以下幾個方面：一是制定中小微企業內部控制制度不科學。部分中小微企業沒有建立起嚴格的企業管理體系和管理機制，監管制度形同虛設，缺乏科學決策、依法決策、良性運行機制和執行力；內部機構設立不科學，權責不明，法定代表人不盡責履職；董事不懂事、監事無所事事；公司層面、下屬部門及各業務環節設置混亂。二是執行中小微企業專項風險的內部控制不到位。部分中小微企業未建立對相關業務部門/機構的控制架構，沒有制定完善業務部門/機構章程；中小微企業未制定危機管理控制制度，因缺乏科學合理的公司治理結構出現決策隨意，沒有履行中小微企業決策程序；財務制度混亂，導致企業與股東“財產混同”；管理者和股東權責不分，甚至出現架空小股東的情形。三是監管制度不落實，責任追究不到位。雖然中小微企業設立了監管制度，但是職責不清晰、分工不明確，內部控制檢查監督工作缺乏激勵制度，沒有發揮應有作用。四是事后制度完善不及時。部分中小微企業對于檢查中發現的內部控制缺陷及實施中存在的問題，即便及時采取了適當的改進措施，但為了逃避責任，未能在內部控制檢查監督工作報告中據實反映，未能及時修改、完善內部控制制度，為中小微企業后續發展埋下法律風險隱患。

（三）部分中小微企業因對法律風險缺乏事前防范、事中控制、事后監管機制而導致非生產性經濟損失

據相關部門調查，疫情發生以來，在法院處理的相關糾紛中，中小微企業作為被告出現的敗訴率比疫情發生前高出許多，主要是因為沒有健全的事先風險防范和事中控制制度。中小微企業對企業經營風險的預先防范并不重視，而在出現糾紛后倉促應對，不能采取及時有效、合法合規的手段進行規避和控制。在發生訴訟、仲裁時往往導致舉證不能、訴之無據等情形，敗訴在所難免。而諸多中小微企業又往往不能從中吸取教訓，建立和健全法律風險的事前評估、審查、核批等預防制度，導致糾紛頻發的惡性循環。

三、在復工復產期間降低和防范中小微企業法律風險的幾點建議

中小微企業普遍存在規模較小、布局分散、原始資本不足的問題，企業自有資金不足，社會融資困難。面對疫情，中小微企業困難重重。如何在復工復產期間為中小微企業針對性地提供法律保障，協助中小微企業做好法律風險的防控，將其經營法律風險由事后化解變為事前預防，由被動化解變為主動防范，引導中小微企業運用法律手段，規范經營治理，促進中小微企業合法、規范、有序發展，增強中小微企業疫情期間風險防范能力尤為重要。

（一）進一步制定和完善扶持中小微企業發展的法律和政策措施

由于疫情帶來的招工難、防疫資源、物流、生產資料漲價、貸款利息上漲以及合同違約等因素，均使中小微企業經營成本劇增、虧損嚴重、復工復產率較低。雖然國家層面與省區市出臺了一些關于中小微企業復工復產的暖企政策措施，發揮了一定的作用，但對于促進中小微企業提高復工復產率還是遠遠不夠，還需要實行“一企一策”的精準幫扶政策，給中小微企業恢復生產一個緩沖期。建議國家層面和各地要制定援助中小微企業抗疫情沖擊促進復工復產一攬子援助計劃。國務院各部門從保障有序復工復產以及加強財政金融扶持、創新支持、公共服務等方面提出操作性強的具體措施，幫助企業渡過難關。雖然國家稅務總局對受疫情影響較大的交通運輸、餐飲、住宿、旅游四大類行業企業2020年度發生的虧損最長結轉年限延長至8年，但對其他行業稅收優惠力度不夠。建議實行中小微企業精準稅收減免政策，切實減輕中小企業稅收負擔。建議疫情期間普遍實施國有企業、公用租房費用減半或者免除等措施，對減半或者免除費用的民營租房企業給予較大的稅收等方面優惠政策，最大限度地減免中小微企業的水、電、氣等各種費用。建議中小微企業可試行特殊工時制，報人社部門備案，鼓勵彈性就業，以靈活用工機制助力中小微企業靈活經營。各級地方政府以及相關部門對中小微企業復工復產過程中的新情況、新問題，集合應對沖擊中采取的財政、金融、勞動用工等方面的扶持政策，細化后針對中小微企業精準施策，增強中小微企業抗擊疫情沖擊的信心和能力。

（二）建立有效的中小微企業法律服務平臺

充分利用中小微企業服務平臺陣地優勢，主動提供全業務、全時空的法律服務，最大限度發揮法律服務職能作用。一是建立中小微企業法律服務平臺，做到中小微企業復工復產工作中法律服務準確對接、高效服務。建議建立服務中小微企業的實體法律服務平臺、電話熱線法律服務平臺、網絡法律服務平臺，確保中小微企業法律服務實現“網上辦”“指尖辦”“馬上辦”；各地區成立相應的法律服務平臺，可以面對面或者網對網地解決中小微企業遇到的法律問題。二是建立中小微企業法律服務隊伍，做到中小微企業法律服務深入一線、落實到位。根據司法部《關于在疫情防控工作中充分發揮公共法律服務職能作用的通知》中“要加強疫情法律咨詢服務”的要求，建議組成專門服務中小微企業的法律服務隊伍，充分發揮公職律師、政府法律顧問以及公司律師、社會執業律師的作用，認真分析研判疫情防控工作法律風險，主動為疫情防控重大決策提供法律論證，及時提出法律意見和建議。三是完善和充實法律服務平臺內容，做到為中小微企業提供法律服務有的放矢、精準施策。在國家中小企業網站和“12348”法律服務網站平臺上顯著位置設置復工復產法律服務專欄內容，各省市區也增設相應的法律服務事項，更新上傳一系列專門針對中小微企業在復工復產中遇到常見法律問題的解答方案和案例剖析，每日更新國家和各地區復工復產期間相關法規政策和實時新聞內容。四是創新法律服務方式。有針對性地組織中小微企業法律體檢活動，可通過專線電話、專人小組、專人負責、專人對接、專場咨詢、專題講座、專題會診、以案說法等多種形式，開展點對點、面對面的法律服務，切實使中小微企業感受到貼心暖心的法律服務，逐漸培養中小微企業遇事找法、解決問題靠法、處理糾紛用法的法治意識和習慣。

（三）設立中小微企業快速、便捷、高效的糾紛解決平臺及渠道

針對疫情期間中小微企業出現的糾紛和爭議，在充分發揮法院、仲裁機構對一般性的糾紛快判快裁外，應充分發揮企業商會、協會、律師事務所、社區、政府相關機構居間調解、協調、和解等集訴、調為一體的糾紛解決的機制功能，將糾紛及時化解。在合法合規的情況下，根據雙方當事人自愿合法平等的原則，通過調解的途徑解決矛盾糾紛，促使中小微企業盡快復工復產。針對疫情時期勞動關系中出現失業救濟、勞動解除賠償、合同違約、企業破產后清算等突出問題，法院和仲裁機構采取網上辦公的方式，適用簡易程序的，可立即開庭，提高工作質效。建議法院對適用簡易程序案件集中受案分案、集中審查、集中起訴等程序進行細化，簡化規定庭審中的宣讀起訴書、舉證示證、法庭辯論等環節，實現“簡案快辦、輕案速辦”集中起訴、快速審結的目標。各地政府間應發揮跨省市、跨地域、跨部門、跨行業間協調和配合功能，在依法依規處理的情況下，因地制宜，因企制宜，采取多種方式及時化解企業矛盾糾紛，最大限度降低中小微企業經濟損失。要發揮人社部門和協調勞動關系三方機制作用，引導中小微企業與員工抱團取暖、共渡難關。結合疫情期間出現“共享用工”現象，法院系統應加強研究，及時出臺相關解釋和規定，厘清和界定用人單位和勞動者勞務關系的認定、工傷醫療問題處理中的責任和義務，確保勞動者合法權利得到應有的保護。

（四）構建中小微企業多方面、多層次、多部門的法治保障機制

抓好中小微企業幫扶政策措施準確施策、配合銜接工作。目前，國家從增加融資可得性、減輕支出負擔、恢復生產改善盈利3個政策方向13個政策類型出臺了一系列政策措施。這些政策對于全方位促進中小微企業復工復產工作提供了重要支撐。但是對投資融資市場、法律咨詢服務、知識產權保護、營商環境等方面涉及較少，針對疫情影響沒有根據中小微企業類型精確實施相應的政策措施，也存在幫扶中小微企業政策措施不夠銜接的現象。建議國家和各省區市進一步推出幫扶中小微企業的政策措施，實施準確幫扶、精確施策、相互銜接，促進中小微企業結構調整和優化。完善企業法律顧問制度，可采取政府部門、中小微企業協會、律師事務所等三方分擔法律服務費用的形式，為中小微企業設立階段、經營管理階段、破產倒閉階段等全過程提供法律服務。國家成立專門的中小微企業知識產權保護機構，支持中小微企業科技創新和技術改造，建立保護中小微企業自主知識產權和加強品牌建設機制，提升中小微企業“專精特新”發展能力。要深化“放管服”改革，制定一系列放寬中小微企業市場準入的政策措施，加快清理與中小微企業性質掛鉤的行業準入、資質標準、產業補貼等規定和做法。進一步精簡中小微企業市場準入行政審批事項，保障中小微企業準入條件，依法依規保護具備相應資質條件的中小微企業參加招標投標活動。建議加強涉及中小微企業的案件辦理工作，建立完善涉及中小微企業民事侵權、行政執法和立案審查監督機制，切實維護民營企業合法權益。建議對涉嫌犯罪的中小微企業經營者，建立批準或者決定逮捕、變更強制措施和羈押必要性審查復核機制。涉中小微企業經濟犯罪案件，準確把握法律政策界限，對積極退贓退賠、認罪認罰的應依法作出從寬處理，為守法經營、依法納稅的中小微企業創造合法經營、公平競爭、健康發展的市場環境。

為幫助和引導中小微企業實現有序復工復產，各級政府及時出臺相關法律和政策措施、完善糾紛高效解決渠道與平臺、建立有效的法律服務保障體系、構建多機構多部門的法治保障機制是非常必要的。而中小微企業不能單純依靠行政命令、政府協調，更應該立足自身實際，增強法律意識，完善內部管理制度，尊重市場規律，遵守市場法則，依靠法律法規和市場規則走出目前的困境，激發活力、創新發展。