共同富裕示范區建設要發揮好小城市培育試點的關鍵紐帶作用

文/方康恒

小城市培育試點是城鄉融合發展的關鍵紐帶，應重點關注并支持小城市培育試點發展，做好“新”“高”“聚”“強”“硬”五篇文章

小城市培育為浙江首創，是破解特大鎮“成長的煩惱”、實現特大鎮向小城市轉型發展的有力舉措。得益于塊狀經濟活力和十多年接續不斷的試點建設，浙江小城市培育試點的經濟實力不斷增強、人口規模持續擴大，但仍然存在財權與事權不匹配、發展空間不足、公共服務不優等問題。筆者認為，小城市培育試點是城鄉融合發展的關鍵紐帶，下一步應重點關注并支持小城市培育試點發展，做好“新”“高”“聚”“強”“硬”五篇文章。

小城市培育試點對共同富裕示范區建設至關重要

有利于推進“小平臺”的公共服務均等化，增強城鄉居民獲得感。隨著浙江高質量發展建設共同富裕示范區的推進，浙江城鄉、區域基本公共服務更加普惠均等可及的要求越來越高。然而，現有的中心城市及縣城節點雖然公共基礎設施建設相對完善，但并不能夠覆蓋全域居民，尤其是農村居民。因而在縣城外，選擇與縣城有一定空間距離的小城市培育試點作為新型城鎮化“小平臺”，全面加大公共基礎設施建設投入，為廣大農村區域加強教育、醫療、文化、體育等公共服務資源，這對提高浙江新型城鎮化質量和效益、推進城鄉基本公共服務均等化具有現實意義。

有利于推動“小空間”的區域協調發展，縮小城鄉收入差距。浙江要率先基本形成以中等收入群體為主的橄欖型社會，努力成為優化收入和財富分配格局的省域示范，城鄉居民收入倍差縮小到1.9以內，這需要賦予農村居民更多的就業機會及更高的收入水平。小城市培育試點一般產業相對發達，在全面轉型發展的背景下，推動小城市培育試點的鄉鎮經濟向現代城市經濟轉變，并帶動現代服務業發展，有利于為小城市培育試點周邊輻射的農業人口提供更多就業機會及更高的收入水平，從而實現試點周邊“小空間”的城鄉收入比進一步縮小。

有利于加快“小節點”的就近就地城鎮化，促進新型城鎮化發展。浙江人多地少，必須走集聚發展的路子，但不可能把所有人都集聚到大中城市。依托并關注小城市試點發展，將小城市試點打造成新型城鎮化的重要“小節點”，有利于進一步提升小城市試點對農業轉移人口的吸納能力，帶動周邊農村人口就近就地城鎮化。

有利于形成“小區域”的數字化改革和現代化治理范式，促進浙江打造數字社會建設樣板省。隨著浙江打造數字社會建設樣板省和數字政府建設先行省，全省大中城市、小城鎮以及農村都在如火如荼地進行數字化改革與治理能力現代化進程，其中小城市培育試點相比中心城市，一方面直面基層，公共服務力量明顯不足，有需求通過加快數字化改革進程予以補充，另一方面體量小、體制機制靈活，有條件率先推進數字變革與治理領域的數字賦能。從現實看，浙江已經有一批小城市培育試點分別在產業數字化、數字政府、數字化治理等領域走在全國前列。因此，讓數字化改革與現代化治理在“小區域”率先深化細化，有利于加速全省的數字化改革與治理領域現代化進程。

新時期小城市培育發展存在問題和障礙

行政體制的制約，職責與權限不匹配。在條塊分割的體制背景下，鄉鎮級政府職能逐漸弱化甚至缺失，浙江小城市培育試點也不例外。這就造成鎮一級政府對經濟發展和社會管理缺乏有效的調控手段，阻礙了小城市培育試點新時期高質量建設步伐。

財政體制的制約，財權與事權不匹配。由于財政分成體制制約，造成鎮一級政府的財權與事權未充分匹配，縣一級政府承諾的部分扶持政策難以兌現，補助資金難以到位，影響了小城市培育試點公共基礎設施建設和各項社會事業發展。這方面在城市道路、文化、體育設施等城市重大公共基礎設施建設項目上表現尤為突出。

要素配置的制約，土地資源與產業發展需要不匹配。

要素資源特別是土地資源的剛性制約，已越來越成為浙江小城市培育試點提升城市發展空間的最大障礙，造成每年都有大量的成長型企業從小城市培育試點外遷，進而導致固定資產投資增長乏力，影響浙江小城市培育試點的產業發展與城鎮化水平。

發展空間的制約，城市開發邊界與城鎮化建設需求不匹配。由于城市發展邊界、行政區域的限制，小城市培育試點中的部分特大鎮如柳市鎮等在產業分工、要素配置上不能做到科學合理，對實施“退二進三”產業戰略，加快城鎮化進程造成直接影響，也限制了小城市培育試點作為中心鎮對周邊鄉、鎮的輻射和帶動作用。

公共配套的制約，公共服務供給與常住人口數量不匹配。當前全省62個小城市培育試點人口達755.99萬人，但在這些試點人口快速集聚的同時，城市功能配置、建設品質尚未完全跟進。各小城市培育試點鎮區基本公共服務和市政功能配套，尚未能充分滿足人口集聚的需求，就醫就學、社區服務等供給水平還存在不均衡不優質等問題，與居民期望仍存在差距。

發揮好小城市培育試點作為城鄉關鍵紐帶的重要作用

做好“新”的文章，推進共同富裕縣域先行區建設行動。2020年，全省62個小城市培育試點城鄉居民收入比1.69，遠低于浙江省平均值1.96；地區生產總值達5974.76億元，高于山區26縣地區生產總值5916.1億元。可以看出，小城市培育試點作為距離農村最近的城鎮化節點，能夠且應該成為推動浙江高質量發展建設共同富裕示范區的縣域先行區。建議條件合適的試點編制共同富?？h域先行區建設行動方案，謀劃一批重大項目與重大改革措施，支撐浙江小城市培育試點進一步縮小城鄉差距、收入差距，推動實現基本公共服務普惠均等可及。

做好“高”的文章，推動試點進一步強鎮擴權。進一步規范指導縣（市、區）對小城市培育試點的放權擴權工作。推動建立縣委常委聯系小城市培育試點制度，逐步全面實現小城市培育試點黨委書記由所在縣（市、區）黨委常委兼任。針對個別條件合適的，尤其是集聚人口大的小城市培育試點，明確縣級管理權限。

做好“聚”的文章，有序推進行政區劃調整。2020年，62個小城市培育試點以占全省7.8%的行政區面積，集聚了11.8%的常住人口、創造了10.2%的總產出。很明顯，小城市培育試點已經成為了全省人口、經濟等要素的重要集聚地。建議下一步有序穩妥推進條件合適的小城市培育試點進行“強并弱”“大并小”行政區劃優化調整，科學編制新一輪國土空間規劃，進一步優化空間布局、降低行政成本、增強服務功能。

做好“強”的文章，全面加強小城市要素資源配置。

2020年，柳市鎮、橫店鎮、慈城鎮、觀海衛鎮、塘下鎮、杜橋鎮和周巷鎮進入全國百強鎮行列，為深入做大做強，建議進一步壓實小城市培育試點所在縣（市、區）人民政府的地方主體責任，從省級層面明確縣（市、區）對小城市培育試點的要素投入下限，鼓勵其根據地方實際加大對小城市培育試點的要素投入，使試點小而強，確保全省小城市培育試點GDP年增幅比全省平均水平高1個百分點以上。

做好“硬”的文章，推進一批“硬核”改革。建議建立“人錢”掛鉤的激勵性政策，進一步推動省、縣兩級政府依據吸納常住人口數量給予小城市培育試點人員編制、領導職數、預算內投資等適當傾斜。推動建立“人地”掛鉤的激勵性政策，推動常住人口增長規模與城鎮建設用地規模及公共服務設施用地保障相匹配，每年新增用地指標對常住人口增量大的地區傾斜。推動教育、醫療等增量資源在市域內與各地常住人口增量相掛鉤，確保常住人口依法享有基本權益，逐步建立“人地錢”掛鉤的政策機制。