規(guī)范編外人員管理問題的初步探討

●梁遠 鄒宇 陳豐琳

近年來，編外人員在各級機關事業(yè)單位使用日益廣泛，成為政府履職的重要力量，體量大、作用大、管理難度大。一些地方出臺了統(tǒng)籌管理的政策文件，進行了探索，實踐證明，編外用人應該管，也能管好。同時，不同領域不同類型的編外人員情況復雜，管理中面臨諸多共性個性問題，需要深化理論研究，加強制度設計，探尋管好用好這一龐大人員群體的思路和途徑。

一、編外用人是各國政府人員管理的共同命題

編外用人現(xiàn)象的出現(xiàn)，一定程度上源于政府職責任務的不斷演化與編制的相對穩(wěn)定之間的矛盾。政府履職所需人員多樣，用人需求又經(jīng)常變動。因此，政府的用人制度并非整齊劃一、僵化不變，而是主輔配合、豐富多元的，除在法定制度架構(gòu)下使用正式人員外，通常會以其他方式靈活使用各類人員，以維護組織機構(gòu)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和職能作用的有效發(fā)揮。

我國公共部門使用非正式官員從事公共事務的實踐至少可以追溯到兩千多年前，歷代都采取了形式多樣的用人方式。中華人民共和國成立后，編外用人現(xiàn)象在企事業(yè)單位及黨政機關一直存在，形成“固定工—臨時工合同工—計劃外用工”的用工制度譜系，在國營企業(yè)表現(xiàn)尤為典型。固定職工的人數(shù)由國家勞動計劃控制，在各單位之間的流動須報請勞動部門批準。針對固定工存在生產(chǎn)效率不高、政府包袱重等問題，1958年開始試行“固定工”和“合同工、亦工亦農(nóng)臨時工”兩種勞動制度，提倡在建筑業(yè)務季節(jié)性、臨時性生產(chǎn)中多用臨時工、合同工①。……