防范化解重大突發公共衛生風險的實踐研究
——以合肥市為例

高小明 朱春霞

（合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

一、引言

重大公共衛生事件一旦發生， 國家會集中人力、物力、財力進行聯防聯控，社會經濟的發展會受到波動，人民群眾基本生活也會受到影響，如物價上漲、物資緊缺等，因此防范化解重大突發公共衛生風險始終是黨和國家須臾不可放松的大事。十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》 指出中國特色社會主義進入新時代，取得了很多歷史性成就，如在社會建設上“積極推動完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛生應急管理體系”。 未來黨和國家仍把保障人民健康放在優先發展的戰略位置，全面推進健康中國建設。 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出“推進公共衛生應急保障等一批強基礎、 增功能、 利長遠的重大項目建設”“完善突發公共衛生事件監測預警處置機制，健全醫療救治、科技支撐、物資保障體系，提高應對突發公共衛生事件能力”。

“非典”疫情后，我國全面啟動了應急管理建設，將突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全四類，按特別重大、重大、較大與一般四級實行分類分級管理[1]。 我國還基本建立了以屬地管理為主， 政府統一領導， 各部門綜合協調、分類管理、分級負責的應急管理體制，在中央與地方形成了統一協作、層級分明、職責清晰的應急管理機構， 并先后制定了與應急管理相關的規章制度。 2018 年，國務院機構改革新組建中華人民共和國應急管理部，著力整合分散的應急資源，集中各應急管理機構，旨在提高政府治理能力。此次新冠肺炎疫情發生以后， 習近平總書記強調，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制， 健全國家公共衛生應急管理體系。 ”

我國各地諸多專家學者在習近平總書記講話精神的指引下， 對強化國家公共衛生應急保障提出了自己的意見和建議, 主要包括強化應急保障體系、機制建設，完善應急保障設施建設，加強應急保障合作等。王春超等認為要采各國之長，建立應急管理體系的全社會長效保障機制[2]。李宏偉等認為完善公共衛生應急管理體系不止在疫情防治階段極其重要， 更要求我們在社會治理中長期重視重大傳染病防控工作，逐步建立“防、控、治”聯動的重大傳染病突發公共衛生事件應急管理體系[3]。周廷勇等認為公共衛生應急體系建設是一項系統工程，既涉及戰時如何救、緊急如何援等方法論、戰術性問題，更涉及平時如何防、后方如何保等保障性、戰略性問題[4]。 許秀柏建議各級政府在制定“十四五”規劃時，要高度重視公共衛生與疫情防控體系建設[5]。廖青虎認為突發公共衛生事件的應急管理是一項復雜的系統工程， 涉及多個部門的聯動合作，其中重點是公共衛生機構、綜合行政執法部門以及司法機關的合作，應強化多部門聯動共同推動突發公共衛生事件的法制建設[6]。

近年來,合肥市不斷提高民生保障水平、公共服務可及性和均等化水平，加快打造人人盡責、人人享有的幸福之城， 在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，向人民交了滿意的答卷，但在公共衛生應急保障的制度建設和基層治理上仍存在一些短板。 要結合此次抗疫的經驗教訓， 按照習近平總書記對于健全國家公共衛生應急管理體系的要求， 進一步完善制度建設，提升公共衛生風險防控能力。

二、 國內外對于公共衛生應急保障的經驗做法

（一）國外公共衛生應急保障的經驗做法

1.關注公共衛生領域的風險挑戰。 日本應對可能的公共衛生災害風險， 通過制定具體的防災計劃， 細化各部門的職責， 從而達到運行機制明確， 同時不斷修訂和操作演練， 提升實際應用水平。英國制定了國家風險評估工作流程，對各種可能的公共衛生風險威脅進行評估。德國成立了“聯邦風險分析與公民保護”指導委員會，與衛生部、經濟與技術部、內政部、交通部、環境部、勞動部等共同制定風險分析方法框架， 協調多個部門組建風險分析工作組，同時對工作組成果進行評估等。

2.多部門協調應對。 國外很多國家對于突發公共衛生事件的應急都有非常完善的保障體系，且是多部門協調應戰。 如美國建立了一種以聯邦政府為管理核心的層次清晰、角度多樣、涉及領域廣的共同協調應急系統。各州政府、專業社會組織等組成的各方支持力量圍繞在聯邦政府周圍，形成了由低到高逐級反應的機制， 高層級發揮對低層級的補充和輔助作用。

3.建立人人平等的公共衛生體系。 英國建立了國民醫療服務體系， 基于臨床要求而非患者支付能力，旨在提供人人有效的、全面的、可持續利用的公共衛生保健服務。 瑞典公民一律平等享受國家公共衛生醫療服務, 政府通過財政撥款維持各類醫療機構的正常運營并支付公民醫療費用。

（二）國內公共衛生應急保障的經驗做法

1.不斷完善重大疫情防控體制。 上海市作為擁有2400 多萬人口的超大型城市，其對重大疫情的防控直接影響當地和周邊城市特別是整個長三角地區的安全。在此次新冠肺炎病毒流行期間，上海不斷完善體系機制建設、 加強能力建設并強化應急保障措施，于2020 年11 月1 日正式施行《上海市公共衛生應急管理條例》。 根據此條例，上海構筑完善公共衛生應急的“五大體系”，即公共衛生應急指揮體系、公共衛生監測預警體系、現代化疾病預防控制體系、應急醫療救治體系、公共衛生社會治理體系。

2. 建立應急聯動數據共享機制。 浙江省在2021 年1 月頒布了《浙江省突發公共衛生事件應急辦法》，提出了要完善公共衛生數據平臺，建立應急聯動數據共享機制，加強大數據、云計算、人工智能等先進技術在監測預警、 流行病調查方面的應用。 此舉也是在當前高速發展的互聯網技術背景下， 利用高新科學技術對公共衛生應急保障提供更加高效、科學的服務，為長三角區域應急聯動提供了參考模板。

3.抓住重點，補短板、強弱項。 江蘇省公布了《江蘇省公共衛生應急管理體系建設重點項目清單》，北京市出臺了《加強首都公共衛生應急管理體系建設三年行動計劃（2020-2022 年）》，都旨在通過此次疫情的經驗教訓，將本省、本市的公共衛生應急管理體系建設進行進一步完善，補短板、強弱項，構建公共衛生“隔離墻”。

三、 合肥市公共衛生應急保障工作的現狀及存在的主要問題

（一）合肥市公共衛生應急保障工作的現狀

合肥市公共衛生應急保障工作不僅關注“硬件”建設也重視“軟件”發展。 在硬件方面，合理布局醫用設施、不斷提升醫療服務質量、及時補給應急物資。 截至2021 年9 月1 日，為全力做好新冠肺炎疫情防控工作， 合肥市應急管理局累計籌集醫用防護（N95）口罩7.5 萬只、醫用外科口罩42.4萬只、一次性普通口罩1699 萬只、防護服（隔離衣）11.82 萬件、 固定測溫儀154 臺、 手持測溫儀2592 支、醫用手套10.44 萬雙、護目鏡（醫用面罩）3.25 萬副、 鞋套2.8 萬雙、 一次性醫用帽子1 萬頂、各類消殺用品6.1 萬瓶。累計下撥醫用N95 口罩1.41 萬只、醫用外科口罩42.03 萬只、一次性普通口罩1597.8 萬只 （含市民網上預約1173.4 萬只）、防護服（隔離衣）8.49 萬件、固定測溫儀140臺、手持測溫儀2456 支、醫用手套8.88 萬雙、護目鏡（面罩）1.51 萬副、鞋套9258 雙、一次性醫用帽子1574 頂、各類消殺用品5.14 萬瓶[7]。

在軟件方面，不斷完善制度體系、關注群眾特殊時期的心理健康、科學管控輿情信息。合肥市在武漢疫情暴發的第一時間就編制了《合肥市新冠肺炎疫情應急預案》，并印發了《合肥市新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作方案》，成立了市疫情防控工作領導小組和辦公室， 辦公室下設綜合協調、疫情監測、診療救治、物資保障、宣傳教育、專家咨詢等10 個專項工作組，每個小組都有具體的職能部門牽頭，各司其職[7]。 同時，對確診患者、一線醫護人員、 受疫情防控措施影響的普通公眾開展心理危機干預活動。 通過“合肥公布”公眾號等官方媒體公布了三條心理援助熱線號碼， 截至2020 年底，共接聽咨詢7000 余條。合肥市在2020年至今的疫情防控期間實行最嚴格的疫情報告、信息發布和輿情引導機制， 公開透明地發布疫情和防控工作信息，科學解疑釋惑，及時客觀回應社會關切。

（二）合肥市公共衛生應急保障工作存在的主要問題

1.公共衛生應急保障相關地方法規缺失。 合肥市目前還沒有出臺突發公共衛生事件應急條例，僅于2017 年6 月發布了《合肥市突發公共衛生事件應急預案》（以下簡稱《預案》），距今已有四年多的時間， 且經過了機構改革和此次新冠肺炎疫情，很多條款已不再適用。而且，預案只是方案，易引發新問題。一是防控措施缺乏穩定性。面對新冠肺炎疫情等突發公共衛生事件， 很多地方應急決策和防控措施在尚需推敲之時推出， 引起社會爭議后又緊急撤銷， 如之前武漢市就遭遇了一次防控通告朝令夕改的尷尬。 二是部門執行缺乏協調性。應急方案因不具有法律約束力，雖對各個職能部門職責進行了論述， 但在執行過程中存在溝通協調不足現象。三是區域合作機制欠缺。合肥是長三角副中心城市， 在長三角一體化發展的背景下， 合肥市要積極參與完善長三角的公共衛生應急聯動機制， 如進行風險評估和應急演練； 在本省，合肥是省會城市，是省內兄弟城市應對突發公共衛生事件效仿的典范。 若沒有科學合理的法規條款作為依據，就有可能引發“蝴蝶效應”。 目前，國內已有城市出臺了相關地方法規，如《北京市突發公共衛生事件應急條例》《上海市公共衛生應急管理條例》等。

2. 市民對公共衛生應急保障的知情度不高。47.6%的市民表示 “對社區的緊急物資儲備完全不了解”，31.8%的市民表示“知道一點，只知道社區有無物資儲備，有多少不知道”，只有20.6%的市民表示“非常清楚物資儲備量和儲備地點”。 在被問到是否知道合肥市有哪些應對突發公共衛生事件的制度時，49%的民眾表示知道一部分，24%的民眾表示不知道， 而不知道的人群中又有88.3%的比例想了解制度是否完善合理。 可見，市民對于合肥市的公共衛生應急保障工作關注度很高，不管是物資，還是制度，市民都有知曉的意愿，而合肥市要么沒有公開這些信息， 要么宣傳力度不夠，致使市民了解渠道不暢通。

四、不斷強化合肥市公共衛生應急保障的建議

（一）建議出臺《合肥市突發公共衛生事件應急條例》并修訂完善《預案》

為將合肥市新冠肺炎疫情防控經驗常態化，并進一步明確規范應對突發公共衛生事件的應急準備、監測預警、應急處置、應急保障、法律責任等問題，建議盡快出臺《合肥市突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《條例》）并修訂完善《預案》。

一是加強規劃設計，科學構建《條例》框架。要進行充分調研，走訪相關職能部門，明晰合肥市公共衛生應急保障工作的優勢和劣勢， 科學合理制定《條例》框架。依據國家《突發公共衛生事件應急條例》，結合合肥市已有的《預案》和具體實際，《條例》應至少包括六章，分別是“總則”“預防與應急準備”“監測與報告”“應急處理”“法律責任”“附則”。

二是瞄準長三角“優等生”定位，積極參與區域合作。 《條例》中應明確提出合肥市將積極推動長三角突發公共衛生事件應急區域合作。 實行信息共享，建立風險聯合研判、評估、決策、通報、防控協同等全流程機制； 深化區域公共衛生突發事件聯合響應和演練，加強應急資源合作、應急物資生產聯合保障、重大應急策略和措施聯動。

三是提高應對能力， 實行中西醫共同防控。《條例》要體現合肥市構建“疾病預防控制體系”和“應急物資保障體系”的方法。 如加強疾控機構建設和公共衛生人才隊伍建設， 增加中西醫結合人才的培養和經費投入。 建議在臨床治療中突出中西醫結合，建立中西醫聯合會診和協同救治機制，充分發揮中醫藥在傳染病預防救治中的作用。 同時，建立智慧化預警多點觸發機制，加強大數據分析利用，建立監測數據分析預警響應信息平臺，定期分析監測數據，做到早發現、早報告。參考《北京市突發公共衛生事件應急條例》中在常規“按層級報告”的基礎上增加“情況緊急時可越級報告”。

四是推廣“公筷公勺”，推進愛國衛生運動。參考《上海市公共衛生應急管理條例》，在合肥市《條例》中要強調對因不提供“公筷公勺”服務而造成重大公共衛生事件的餐飲服務單位追究法律責任。 個人進入公共場所不按照規定采取防控措施的, 如呼吸道傳染病流行嚴重期拒不佩戴口罩的個人，公共場所管理單位有權不為其提供服務。

五是細化部門職責，及時修訂完善《預案》。市衛健委的職責應增加“加強對市區各類醫療機構防控突發公共衛生事件工作的督導排查”等；市教育局增加“遇到突發公共衛生事件，應組織好停課不停學活動，合理安排線上教育，為學生提供心理咨詢服務以及按要求制定復學復課計劃”等；市市場監管局增加“建議并督促餐飲業提供公筷公勺服務”等；市文化和旅游局增加“事態嚴重時關閉文化經營場所、旅游景區”等；增加市數據資源局的職責“利用大數據技術協助開展突發公共衛生事件應急處置”。征求意見稿要鼓勵其他職能部門主動認領職責，共筑公共衛生事件“防火墻”。

（二）多措并舉提升合肥市公共衛生應急保障水平

一是創新工作手段，提升服務質量。要經常組織社區公共衛生服務中心工作人員進行在崗培訓以及應急教育和演練， 不斷提升他們的業務水平和服務意識。在條件許可的前提下，舉辦社區和群眾面對面的小論壇， 了解群眾在公共衛生特別是應急保障方面的需要，增強服務的針對性、提高服務的實效性。

二是加大制度宣傳， 提高群眾參與公共衛生治理的積極性。 各級領導干部在起草公共衛生治理相關制度草案之前，應廣泛征求群眾意見，傾聽群眾聲音， 做到制度建設出發點和立足點都在于人民。充分利用各種新媒體平臺，在正式文件出臺之后，要及時置于網站、公眾號等醒目位置，方便群眾檢索查詢， 激發群眾參與公共衛生風險防控的主動性。總結此次應對疫情的做法，可以通過分工協作的方式，將制度信息進行分類，如物資儲備情況、疫苗接種單位和存量等，指定專門的部門和人員對所劃定領域的制度進行匯總， 及時把有用的信息向市民公布，形成制度匯總、反饋、處理、應對、再匯總的機制。

五、結語

中國人口眾多，是全球第二大經濟體，世界第一大貿易國。習近平總書記提出“我們秉持人類命運共同體理念， 既對本國人民生命安全和身體健康負責，也對全球公共衛生事業盡責”。因此，完善本國公共衛生應急管理體系是實現人類命運共同體的題中之義。

如今，中國已經踏上了“第二個百年”的趕考之路，所面臨的矛盾更復雜，任務也更艱巨，任何一個領域的風險都可能引發全局風險。 突發公共衛生風險既影響人民健康，又影響經濟繁榮和社會穩定，因此各級領導干部要予以足夠重視。 要通過頂層設計，全面建立中國特色基本醫療衛生制度、醫療保障制度和優質高效的醫療衛生服務體系，加強基層醫療衛生服務體系和全科醫生隊伍建設，為人民群眾妥善應對重大突發公共衛生風險挑戰保駕護航，為保障人民生命健康構筑牢不可破的堅固防線。