中國減貧實踐為發展中國家提供有益借鑒
——以撒哈拉以南非洲為例

石金質

(同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092)

0 引言

消除貧困是一項歷史性任務，也是一個全球性難題。新中國成立70年來，反貧困斗爭一直在持續和深化，黨中央團結和帶領全國各族人民走出了一條符合中國國情的減貧之路，9899萬農村人口(現行標準)在2020年全部脫貧，[1]消除了絕對貧困問題，為鄉村實現全面振興、全體人民共同富裕打下了堅實基礎。反觀全球，目前仍有10%的人口處在極端貧困狀態，[2]尤其是世界極端貧困人口最集中、貧困發生率最高的撒哈拉以南非洲。[3]現以撒哈拉以南非洲為例，中國減貧實踐為發展中國家提供有益借鑒。

1 中國減貧實踐歷程

國內學者對中國減貧歷程進行了細致化程度不同的階段劃分，共同點在于，大都關注了3個重要時間節點，即1978年底實行改革開放、2011年底發布《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》、2021年初宣布脫貧攻堅戰取得勝利。基于此，我們可以將中國減貧實踐歷程劃分為計劃經濟時期救濟式扶貧(1949—1978年)、改革開放以來發展式減貧(1979—2011年)、新時代精準扶貧(2012—2020年)和鞏固脫貧成果推進鄉村振興(2021年至今)。

新中國成立以來，中國實行的是社會主義計劃經濟體制。在這種體制下，生產、資源分配及產品消費各方面都由政府事先進行計劃，減貧主要以馬克思主義政治經濟學為指導，吸收了經典馬克思主義關于社會主義制度下的分配理論，是一種普惠型的福利模式。受制于經濟緩慢增長、總量和人均水平低下的總體國情，貧困普遍存在，社會救助制度只能保障貧困人口的基本生活。

實行改革開放以來，中國經濟持續高速增長，社會財富總量不斷增加，隨之而來的是收入差距逐漸擴大，全國居民總的收入差別基尼系數從1978年的0.343逐漸擴大到2008年的最高值0.491。[4]這一時期，中國減貧的主要手段是區域瞄準。中西部地區貧困人口相對集中，是區域扶貧的重點。政府主要通過投資基礎設施建設和提供基本公共服務來提高當地農業和非農業生產效率。農戶參與外出務工或就地就近就業，都可以開展更具效率的創收活動，實現增收脫貧。然而，隨著收入不均程度的擴大，戶情制約超過區域發展制約，通過地區經濟增長減貧已經出現了邊際效應。[5]

習近平總書記于2013年在湘西考察時提出“精準扶貧”，減貧工作的首要任務是找出貧困個體并精準畫像，對照致貧原因、精準安排措施、提升幫扶成效，針對不同類型因村因戶因人開展精準幫扶。按此要求，全國22個中西部省份開展了精準建檔立卡，按照標準識別12.8萬個貧困村、7000多萬貧困戶，逐一落實“五個一批”“六個精準”要求。精準成為此后中國減貧的核心要義。對于具備發展能力的貧困對象，采取多種手段促進發展生產；對于生存條件極差的貧困對象，實行易地搬遷，轉移到更加宜居的地區居住；對于貧困家庭在校學生，提升學校、學位、師資、資助等保障，確保返校就讀，阻斷貧困代際傳遞；對于特殊貧困群體，強化政府救濟，做好兜底保障。[6]

解決絕對貧困問題、脫貧攻堅戰取得勝利以后，“三農”工作重心轉向全面推進鄉村振興。自2021年起，設立長達5年的過渡期。在保持政策總體穩定前提下，持續關注前期脫貧成果的穩固性，將具有返貧或致貧風險的農村人口列為重點監測對象，繼續開展精準畫像，針對可能導致其返貧或致貧的風險進行幫扶，確保不發生新的致貧和返貧，為實現全體人民共同富裕要求守好底層防線。

梳理中國減貧實踐的歷史脈絡，可以發現，中國減貧模式是自主式開放式的，沒有機械套用“進口替代”戰略，也沒有實施政府退場的“完全市場化”，而是在戰略上統一連貫，始終將消除絕對貧困作為目標，持續推進經濟發展和增收減貧；在戰術上靈活多變，針對不同時段的不同國情，及時改變減貧立足點、發力點，體現了中國不斷探索和深化適應國家戰略需要和社會主要矛盾變化的反貧困路徑，也吸引了大量非洲國家開始“向東看”。

2 中國減貧實踐中政府與市場的關系

政府與市場關系的調適，對中國減貧的實踐效果始終產生著重要影響。推進減貧不是單純依靠政府或市場力量，而是根據不同階段的貧困狀況將兩者有機結合。

2.1 中國減貧實踐中的政府作用

從中國減貧實踐的歷程看，政府在減貧中始終承擔著促進國家公平、福利和發展的職責。救濟式扶貧(1949—1978年)階段，市場缺位，完全依靠政府救濟扶貧；發展式減貧(1979—2011年)階段，以市場減貧為主、政府開發扶貧為輔；新時代精準扶貧(2012—2020年)和鞏固脫貧成果推進鄉村振興(2021年至今)階段，則以政府精準扶貧為主、市場減貧為輔。其作用主要體現在以下3個方面：

2.1.1 認定貧困對象，體現政府保障所有社會成員獲得機會(甚至是結果)公平的職責

救濟式扶貧(1949—1978年)階段，分別在城市和農村開展“三無對象”和五保戶認定，作為社會救助對象；發展式減貧(1979—2011年)階段，開展貧困縣、貧困村等貧困地區認定，1986年還專門成立了貧困地區經濟開發領導小組；進入新時代精準扶貧(2012—2020年)和鞏固脫貧成果推進鄉村振興(2021年至今)階段，組織貧困識別和脫貧監測，通過民主參與的方式，實現政府與識別對象及識別對象之間的信息對稱，確保識別沒有遺漏。

2.1.2 安排資金項目，承擔組織、管理社會經濟活動的職責

一方面，政府通過項目制的資金利用方式委托給具體的行為主體實施，提高財政資金使用效率；另一方面，為了提高基層政府項目選擇的靈活性、合適性，賦予其一定決策權。2013年以來，中央和各省先后將項目審批權限下放到縣級政府。2016年進一步明確縣級主體責任，再次賦權允許其統籌整合使用財政涉農資金，大大減小了資金與項目匹配的行政成本。[7]

2.1.3 通過市場化手段，進行了分配制度的創新和多元創新勞動的實踐

財政資金投入所形成的資產，由村級自治組織成立集體經濟合作組織確權使用，所得收益側重向貧困人口分配傾斜，達到了二次分配兼顧公平的要求。同時，弱勞動力的貧困人口可以通過公益性崗位實現就業，以力所能及的勞動獲取報酬。在這種模式下，政府提供了有別于市場的多元就業增收渠道，同時，也擺脫了單純福利化救濟的行為傾向。

2.2 消除絕對貧困過程中政府與市場的關系

通過市場可以減少大部分的貧困，但要實現消除絕對貧困，必須將政府和市場有效結合起來，這與新自由主義強調政府退場，完全發揮市場作用的思想有很大差別，事實證明，在消除絕對貧困過程中，政府要敢于伸出“有形的手”。

作為聯系政府和市場的紐帶，產業發展在新時代精準扶貧(2012—2020年)和鞏固脫貧成果推進鄉村振興(2021年至今)階段扮演著重要角色。產業扶貧(幫扶)是最重要最有效的一項舉措，外延更大的產業振興則面向鄉村整體，是鄉村振興的基石和關鍵。[8]無論產業扶貧還是產業振興，一般采取兩種具體模式，分別是政府和企業主導。前者由政府作為實施主體，利用財政獎補資金實施專門項目，引導貧困對象發展特定產業。后者以企業為實施主體，政府作為參與者，提供優惠政策支持，吸引企業投資貧困地區發展，形成“公司+基地+農戶”模式。相比之下，政府主導模式建立在政策基礎上，通過政府行為鼓勵和支持貧困對象參與到市場中去，而企業主導模式則更多是企業的市場行為，企業按照市場邏輯，即平等自愿和等價交換原則，在市場、貧困對象充當媒介，實施資源的優化配置。

由此可以看出，這一階段政府和市場的關系表現為3個方面：第一，政府順應市場發展。通過了解市場、掌握市場、培育市場，出臺相關政策使貧困對象投入市場，這是產業能夠順利發展的基本保證。第二，政府引導市場發育。市場上的供求關系決定了資源的配置，政府通過引導市場主體參與來調節供給側結構，通過市場運作建立資源配置的再平衡。第三，政府糾正市場缺陷。市場存在天然的逐利性，政府通過建立初次分配、再分配、三次分配協同配套的分配機制，保障貧困人口生存和發展的權利。

2.3 中國減貧實踐中的幾點有關做法

2.3.1 發展過程中適時調整減貧對象

中國減貧事業在不同經濟發展狀況下側重點各不相同。貧困現象呈片狀分布時期，說明整體發展水平偏低，應采取區域開發策略，將有限的資金投入到發展大局上去，在相對平均受益中減少貧困總量。貧困現象呈點狀分布時期，重在精準識別出所有貧困對象，“點對點”消除絕對貧困。這也是抵消因經濟增長速度下降和收入分配不平等導致的減貧效應下降而必須采取的措施。[9]當絕對貧困現象消除后，還要將存在貧困風險的對象再次識別出來，開展重點監測和常態幫扶，防止貧困回潮。

2.3.2 政府主導下市場力量共同參與

發展產業的貧困人口因信息、技術等多種因素的制約，在市場中處于弱勢地位，面臨著嚴峻的市場風險。龍頭企業等新型農業經營主體發育于鄉村，是聯結貧困人口和市場的最佳載體，貧困人口是市場天然的供應端，市場是貧困人口必然的銷售端。企業參與扶貧活動，政府給予必要支持，使企業能夠在參與扶貧中獲得盈利。同時，政府角度，加強相關市場行為管控，防止企業無序牟利；社會面角度，消費者通過購買扶貧產品參與扶貧、助力減貧，也需要政府進行必要的宣傳和引導。

2.3.3 有限投入時社會資本同向發力

政府財政資金的投入具有一定的市場“風向標”作用，地方政府采取積極的財政政策，注重精準、可持續，能帶給企業、社會更多的信心。通過為市場主體打好基礎、給予市場主體實惠來吸引市場主體投入；通過發展特色優勢產業，有效地將資源比較優勢轉化為經濟比較優勢，帶動當地整體就業增收，惠及貧困對象等廣大個體，從而實現“三方共贏”，達到以有限財政資金撬動更多社會資本的目標。

3 撒哈拉以南非洲貧困原因分析及中國減貧實踐對其影響與啟示

3.1 撒哈拉以南非洲貧困現況和成因

撒哈拉以南非洲，地域上包括南非、津巴布韋、尼日利亞等國家，面積約2 430萬平方公里，人口約10.1億，其中：33個國家被聯合國列為“最不發達國家”。[10]世界銀行指出，撒哈拉以南非洲貧困人口占全球的比重，從1990年“15%左右”上升到2015年的“一半”。[11]

關于非洲貧困原因，西方學者提出多種說法，主流為“內部原因論”(如：地理環境決定論、人口擠壓論、貧困結構論、權利貧困論、政府能力論)，試圖從非洲國家自身找原因，而忽略了非洲被殖民的歷史。以糧食問題為例，在殖民地時期，西方國家為掠奪非洲資源，在撒哈拉以南等非洲地區長期推行單一產品政策(包括糧食作物或礦業產品)，要求當地大幅縮減糧食播種，致使非洲國家糧食主要依靠進口，經濟發展自主性幾近于無。非洲許多國家獨立后，仍然難以改變這種狀況。從某種意義上說，今日非洲的貧困正是昔日西方殖民統治時期非洲貧困的繼續。[12]世界銀行所指的地區貧困結構變化，充分反映了這一點。

非洲也因此成為國際減貧合作的重點區域。20世紀80年代上半葉，世界銀行、國際貨幣基金組織推出的“結構性調整貸款”促進了非洲國家加快轉變經濟發展模式，引入合理有效的市場經濟運行機制，一定程度上激發了其經濟活力。非洲國家經濟這一時期的高速發展，并非均衡式協調性的，更談不上高質量發展。與“結構性調整貸款”相聯結的結構調整方案，過分強調市場作用，因缺乏發展內生動力而日益凸顯弊端。尤其是社會發展問題始終沒有得到重視和解決，貧困階層由于缺乏發展渠道導致擺脫貧困愈發困難。[13]

如今，撒哈拉以南非洲依然是世界上貧困人口最多、貧困發生率最為集中的地區。雖然該地區自然資源豐富，近年來社會財富總量持續增長，但財富向少數群體集中問題日益嚴重，呈現出總量增高但發展停滯、人均增長但差距拉大的新特征。[14]

3.2 撒哈拉以南非洲與中國的減貧條件比較

撒哈拉以南非洲是中國“一帶一路”重要節點。盡管撒哈拉以南非洲無論區域整體還是國家個體，都與當今的中國差距較明顯，從減貧角度，將撒哈拉以南非洲與宣布脫貧攻堅勝利前的中國貧困地區進行比較，具有一定的共同或相似之處。

3.2.1 自然或人為造成生存環境惡劣

我國深度貧困地區，大多自然環境惡劣、信息閉塞、交通落后。撒哈拉以南非洲整體以高原環境為主，并非農業高產地區，且西方在殖民時期對其資源的掠奪，以及一直以來因人口壓力引發的過度開墾、過度墾荒、過度放牧，已經導致森林和草場面積減少，環境遭到破壞、資源浪費、自然災害頻發，形成了惡性循環生態，撒哈拉沙漠面積持續南擴，旱情持續高發。

3.2.2 勞動力資源豐富但工業發展薄弱

中國改革開放所帶來的發展，豐富的勞動力資源發揮了極其重要的作用，正是數量巨大的勞動力供給，使得中國沿海地區成功成為“世界工廠”，貧困地區勞動力也因此獲得跨地區就業實現脫貧的機會。當前，撒哈拉以南非洲人口自然增長率居各大洲之首，每年有2000萬新求職者進入勞動力市場，未來10～15年間全球新增勞動力將近一半來自撒哈拉以南非洲地區，工業基礎薄弱，活力、潛力和增長空間較大。

3.2.3 民族多樣化及貧困人口受教育程度低

中國以“三區三州”為代表的深度貧困地區，大多屬于多民族聚居地，基礎教育水平較低，貧困人口受教育的意愿也不強。近年來，通過教育專項扶貧，教育基礎設施建設和學齡兒童受教育水平得到快速提升，這也是貧困人口快速融入現代社會所必需的基本能力。撒哈拉以南非洲地區城市化水平不高，民族、部落眾多，語言各異，有的部落甚至靠打獵為生，教育水平和文明程度較低。

3.3 中國減貧實踐對撒哈拉以南非洲的影響與啟示

盡管中國減貧道路難以在其他國家完全復制，但作為參考，撒哈拉以南非洲國家可以結合本國國情，借鑒中國減貧經驗，開展減貧自主實踐。

3.3.1 以內源扶貧為導向探索和實踐適合國情的減貧發展道路

該區域內各國國情不同，資源稟賦有別，經濟發展路徑和減貧工作方法應與此相匹配。要精準確定自身發展路徑，根據國情和民情自主探索適合自身減貧發展的道路，而非簡單套用外部制度和方案。“精準”是中國減貧獲得成功的關鍵，撒哈拉以南非洲國家需要把握好政府在發展過程中利用市場減貧、發展到一定階段政府定向減貧、消除絕對貧困地區繼續鞏固減貧成果等不同階段的著力點，分別采取不同措施，因地制宜消除絕對貧困。

3.3.2 形成有為政府和有效市場的統一

貧富差距拉大是21世紀以來撒哈拉以南非洲貧困和中國精準扶貧方略提出的共同原因。基于此，以消除貧困為核心的“益貧式增長”或“共享式增長”方案才是切實可行的。撒哈拉以南非洲地區每星期都會出口價值約65億美元商品，市場逐步開放和擴大。[15]撒哈拉以南非洲國家應當強化政府干預，正確做好引導，以有為政府促進有效市場的發展壯大，在開展旨在加強社會保障體系、促進數字化發展、提高透明度和完善治理以及減緩氣候變化的重大改革過程中增加貧困人口收益。要創造更多財政空間來支持相關改革，包括調動國內收入、提高支出的效果和效率、管理公共債務脆弱性等，實現持久的復蘇和繁榮的未來。

3.3.3 加快基礎設施和基本公共服務建設

加快基礎設施和基本公共服務建設是促進資金、資源、勞動力高效流通的關鍵和基礎。2017年5月“一帶一路”國際高峰合作論壇上，中國將非洲基礎設施建設納入“一帶一路”倡議項目，[16]供給側結構性改革和世界范圍內第五次產業轉移，是撒哈拉以南非洲國家提升本國營商環境和勞動力素質的良好契機。要加大政府資金投入，積極引入國際援助、銀行貸款、社會資本等，以合作共建方式，提升水電路網等基礎設施和教育醫療等公共服務水平，政府加強必要的引導和管理。以“非洲之角”的埃塞俄比亞為例，2004—2015年經濟幾乎始終保持兩位數增長，[17]這個內陸國家沒有港口，也沒有資源，卻成功地將貧困人口減少了一半。成功原因在于，埃塞俄比亞政府推行的“發展型國家”治國理念，雖然受到中國的工業園區建設、德國的技術和職業教育體系(TVET)、日本的持續改善經營思想 (Kaizen) 等多種發展理念的啟發和影響，仍是基于本國國情的內生方案。