美國北極能源政策：戰略考量與政策實踐

曹 俐 劉思純

上海海洋大學經濟管理學院上海 201306

北極被譽為 “地球最后的寶庫”， 除豐富的漁業資源和森林資源外， 石油， 煤炭， 天然氣等資源儲量也令人矚目。 2008 年， 美國地質勘探局 （USGS） 對北極地區可開采的16 種常規石油和天然氣資源進行評估， 發現北極擁有世界上約22%的未被發現的常規石油和天然氣資源。 其中北極阿拉斯加地區擁有最大的未被發現的北極石油儲量， 約300 億桶[1]。 迄今為止發現的美國最大油田和石油天然氣田也坐落在阿拉斯加北極國家野生動物保護區 （ANWR）。 但是， 惡劣的環境、 被海冰堵塞的西北航道， 導致阿拉斯加在過去較長時間以來僅僅只能作為冰封下的 “能源處女地”。

2004 年， 北極氣候影響評估報告強調， 氣候變化和氣溫升高導致北極海冰的范圍和厚度下降[2]。 隨著冰層繼續融化， 西北通道可能成為美國東海岸和西海岸之間的貿易通道， 阿拉斯加地區的能源運輸成為可能。 但是， 阿拉斯加地區的能源開發在美國國內遭受巨大的爭議。 在美國， 環境問題與能源安全之間的平衡是有關北極油氣開發爭論的一個主題， 對北極環境、 動物保護、 人類活動的擔憂造成了美國公眾對在北極開采石油的愈發強烈地反對[3]。 2012 年5 月15日， 一份超過100 萬人簽名的請愿書遞交到白宮， 敦促殼牌公司停止在北極的鉆探。 公眾的反對是奧巴馬總統在任期內叫停北極能源開發的一個重要因素。

特朗普繼任后， 大力壓制國內的反對聲音， 退出一系列國際環境條約， 積極推動包括北極在內的美國國內的能源開發。 他的舉措不僅在國際能源市場上“投下一枚巨彈”， 也讓其他北極國家措手不及。 雖然美國加入了北極理事會， 但是該組織結構松散， 無法對各成員國產生有力的約束。 北極國家之間的條約有效力也不高， 如很快夭折的美加聯手禁止北極能源開發的公告。 此外， 美國至今還未加入 《聯合國海洋法公約》， 使美國置身于大陸架要求的事外， 其他國家也無法對美國形成制約。 目前， 美國北極能源政策的未來前景仍不明朗， 因此研究美國北極的利益取向和目標定位， 預測其未來走向， 對于北極地區治理和全球格局的形成具有深遠影響。

本文以歷任美國總統任期為主線， 梳理自冷戰以來美國在北極地區的能源政策及其演化路徑， 總結不同階段美國在北極地區能源政策的共性和差異，深度剖析美國不同時期在北極地區的能源布局戰略考量和利益決策， 并在百年未有之大變局的背景下，探討中美北極能源合作的潛力以及 “冰上絲綢之路”建設的愿景。

1 差異與共性： 冷戰以來美國北極能源政策回顧（1947—2017 年）

1.1 政策差異

自1867 年從俄國購入阿拉斯加后， 美國躋身于北極國家行列。 但是由于環境惡劣， 人煙稀少， 加之與本土相隔太遠， 美國一直并不重視。 直到冷戰開始， 才對阿拉斯加地區投以足夠的目光。 除政治因素和國際形勢外， 氣候發展以及更好的深海資源開發提取技術增加了該地區的經濟和地緣政治風險[4]。 因此，此時的美國北極政策顯示出當時的利益關切與戰略需求， 并且隨著國際政治形勢變化與執政黨以及總統更替而改變。

在冷戰結束以前， 美國將阿拉斯加地區作為對抗蘇聯的前沿陣地， 尼克松、 里根政府都曾指出， 美國將保護北極地區的基本安全利益[5]。 可以說， 只要國家安全目標不受威脅， 北極就不代表一個緊迫的問題[6]。 此外， 由于航道冰封、 作業難度大、 地區局勢不穩定等因素， 導致大規模的北極能源開發無從談起。 此時的美國投注在北極地區的全部注意力都在地區政治與軍事對抗上。

冷戰結束后， 地區局勢有所緩和， 國際社會在北極地區盡力創造低威脅環境， 雖然安全利益仍是重中之重， 但是與傳統的安全問題不同， 更偏向于經濟活動和環境保護之類的軟安全， 尤其在小布什政府時期， 在一種融洽和諧的角度與水平增加在該地區的活動， 包括能源安全利益和安全的海上運動[6]。 此外， 民眾的反對、 不利的開采條件也使小布什政府 “心有余而力不足”。 因此， 小布什總統執政期間， 對于北極的能源開發持有謹慎中立態度。

奧巴馬政府維持了小布什時期一貫的 “維穩” 的安全戰略原則， 但是與小布什 “中立” 的態度不同，奧巴馬對油氣開采持有消極態度， 而積極推行清潔能源的利用。 2009 年， 美國頒布《美國清潔能源與安全法案》， 并在2010 年進行修訂。 法案要求發展清潔能源， 各州電力供應中可再生能源比例逐年提高； 推行插電式汽車， 實施大規模車輛電氣化計劃； 建立清潔能源創新中心等[6]。 此舉措在一定程度上抑制了包括北極在內的美國國內油氣開采活動。 此外， 墨西哥灣漏油事件處理不當而飽受詬病， 民意調查持續走低，加之考慮到北極地區脆弱的生態環境無法承擔漏油的風險， 政府隨后叫停了在墨西哥灣采油的項目， 并對公司資質進行審查。 在墨西哥灣事故調查委員會的報告中， 專門告誡政府要謹慎對待北極油氣開發。 受到自身政治理念和國內輿論的影響， 奧巴馬逐步收緊在阿拉斯加地區的能源開發政策。 2016 年11 月， 美國內政部決定在2022 年前禁止油氣公司在阿拉斯加北部楚科奇海和波弗特海開展新的油氣鉆探， 并維持之前所做的禁止在大西洋海岸開展油氣鉆探的決定。 一個月后， 美國與加拿大達成協議， 雙方聯手禁止北極近海的油氣活動。

1.2 共同選擇

雖然歷任總統的政策側重點不同， 但是美國在北極的基本利益不變， 并在歷任總統的政策理念中有所體現， 其共同點主要體現在以下幾個方面。

1.2.1 重視國家安全， 謹慎北極能源開發

北極地區一直是美國本土防御的重要威脅方向，因此二戰結束后， 美國對北極地區安全局勢高度重視。 在蘇聯及俄羅斯的軍事威脅、 恐怖主義、 敵對勢力的陰霾下， 美國在北極地區一直奉行 “安全第一”的原則。 從尼克松政府的《第144 號國家安全決策備忘錄》， 克林頓政府的《美國的南北極政策》， 到小布什政府的 《第66 號國家安全總統指令/ 第25 號國土安全總統指令》 都將北極地區的戰略安全利益置于重中之重。 《第66 號國家安全總統指令/ 第25 號國土安全總統指令》 明確指出， 美國在該地區仍然擁有基本的國家安全利益， 要求美國在該地區采取更多措施， 以保護其利益[7]。 在奧巴馬時期， 美國接連出臺 《北極地區國家戰略》 《北極地區國家戰略實施方案》， 將北極事務上升到國家戰略層面[5]。 但是，對于北極能源開發， 由于國內阻力太大， 美國一直持有謹慎態度。 即使是在國會內部獲得較高支持的小布什總統任職期間， 來自民主黨和共和黨的反對依然阻礙了美國政府允許全面鉆探。 而在墨西哥灣漏油事件后， 奧巴馬政府補救措施飽受詬病， 北極能源開發停滯。

1.2.2 重視能源利益， 兼顧環境利益

美國在重視國土安全利益之余， 仍然重視北極地區環境利益以及能源安全利益， 并在相關總統法案中進行闡釋。 尼克松政府于1971 年發布的 《第144 號國家安全決策備忘錄》 中明確指出， 美國支持北極合理開發， 但必須以對環境不良影響最低的原則進行；克林頓政府在1994 年頒布的名為 《美國的南北極政策》 的 《第26 號總統決策指令》 中將 “確保北極地區自然資源管理和經濟發展的可持續性” 列為美國在北極的六大主要目標之一[5]； 小布什政府在2009 年發布的 《第66 號國家安全總統指令/ 第25 號國土安全總統指令》 也強調需要保護美國的油氣資源[7]。此時的美國試圖平衡北極資源開采和環境保護之間的關系， 強調了可持續發展原則， 要求能源的開采需采取環境友好的模式， 確保北極區域烴化物的開采遵守國際認可的標準和2006 年北極八國全球能源安全的標準[8]。

奧巴馬政府一直重視環境利益， 在2013 年的《北極地區國家戰略》 中， 明確要求對北極地區的環境、 自然資源進行保護， 并以綜合性的北極管理體制平衡北極的經濟、 環境和文化價值[9]， 并且在執政后期， 為了環境利益， 完全停止了北極能源開發。

1.2.3 北極能源開發搖擺不定

盡管歷任總統謹慎對待北極能源開發， 奧巴馬甚至完全禁止， 但是他們曾對此有過搖擺。 1999 年， 克林頓政府曾決定出租133 個租約， 出租國家石油儲備區東北地塊[10]。 小布什總統也曾在國會做過努力。 奧巴馬總統在他的第一任期似乎希望通過增加北極油氣勘探從而減少對石油進口的依賴， 因此奧巴馬對英荷殼牌石油公司大開綠燈， 允許他們斥資約70 億美元準備在波弗特和楚科奇兩處海域進行原油勘探，但是由于國內環保組織和民眾的強烈反對導致計劃終止。

2 美國現行北極能源政策的利益分析以及潛在影響

2.1 分析特朗普北極政策的轉變以及特點

2.1.1“美國優先” 導向

特朗普就職當天就提出“美國優先” 的口號， 并宣布 “美國能源優先計劃”， 取消奧巴馬時代的能源限制， 大幅調整美國能源政策， 摒棄清潔能源計劃，復興傳統化石能源。 與此同時， 美國退出了一系列具有約束力的國際環境承諾， 尤其是 《巴黎協定》。 特朗普及其智庫認為如果實現《巴黎協定》 所規定的氣候目標， 必定造成就業的損失， 經濟的下滑， 損害美國人民的利益， 而傳統化石能源能夠提高就業， 提升產業競爭力， 是 “理性人的選擇”[11]。 因此， 美國新能源政策的總體目標是將美國轉變為主要的石油和天然氣生產國， 并促進美國國內能源公司在海外的商業利益。 換言之， 特朗普政府通過減少對外國供應商的依賴， 實現了確保美國能源自給自足和能源主導地位的目標[12]。

2.1.2 能源政策嬗變

盡管奧巴馬卸任前與加拿大簽訂協議， 禁止北極地區石油開發， 剛上任的特朗普很快以保證美國能源安全為由取消了該協議， 并簽署了 《“美國優先” 海上能源戰略》 政令。 在此之前的2017 年4 月， 特朗普就已經簽署行政命令， 要求重新評估奧巴馬政府頒布的大西洋、 太平洋和北極水域鉆探禁令， 以加大海洋油氣開采力度。 而后， 2017 年底， 特朗普在通過的稅法改革方案中增加開放阿拉斯加北極國家野生動物保護區 （ANWR） 油氣開發的條款。 2017 年12 月，國會通過公法115-97， 要求美國內政部建立和管理一個有競爭力的石油和天然氣項目的租賃、 開發、 生產、 運輸的北極國家野生動物保護區 （ANWR）[13]。2018 年1 月， 美國內政部公布2019 年至2024 年外大陸架油氣發展計劃， 建議向油氣開采行業開放美國超過90%的外大陸架區域， 根據新計劃， 美國將出租阿拉斯加沿岸、 墨西哥灣、 太平洋、 大西洋等水域的47 處潛在油氣區域。

2.2 政策背景以及原因

2.2.1“頁巖革命” 引導

“頁巖革命” 改變了美國對外石油依賴的局面，將美國從單純的能源進口國轉變為能源輸出國。 為此， 美國增加了對亞洲市場的液化天然氣 （LNG） 出口， 并推動歐洲國家從美國生產商那里購買天然氣[14]。 特朗普團隊作為單邊主義和 “零和博弈” 理念的擁護者， 為了搶占頁巖油氣在國際石油貿易中的份額， 從石油輸出國組織和俄羅斯手中分得一杯羹， 強行調整國際能源秩序， 甚至不惜采取強硬外交手段對伊朗等石油輸出國家進行制裁。

在任何情況下， 決策出臺都是一個高度政治化的過程， 背后各種利益交織。 特朗普受其自身經歷和黨派內部勢力影響， 對于奧巴馬的北極政治遺產不屑一顧。 其上任之初的內閣成員多是商業精英、 石油大亨， 或是有過從軍經歷的 “鷹派”， 特朗普本人也來自石油利益集團， 堅定地認為開采北極資源能夠推動國內能源經濟發展[15]。 此外， 特朗普所屬的共和黨長期接受美國石油巨頭科氏工業集團資助， 對于被石油利益資本操控的特朗普政府而言， 無論是維護其自身利益， 還是政治反哺背后資助人， 推進積極的能源政策都是理所當然。

2.2.2 阿拉斯加州支持開發

開發北極能源的舉措正中阿拉斯加州政府以及民眾的 “下懷”。 美國北極地區阿拉斯加州位于北極大陸， 人煙稀少， 沒有任何主要的政治或經濟中心， 冰雪等氣候條件對基礎設施造成了挑戰和障礙。 阿拉斯加的北極地區幾乎沒有高速公路， 通往農村社區的道路也很有限[16]。 阿拉斯加的西北部地區是阿拉斯加經濟最不發達的地區， 這一地區經濟機會有限， 由于該地區存在北坡油田和漁場， 許多人只能依賴石油開發維持生計。 據悉， 阿拉斯加州的油氣開發能夠給該州提供約三分之一的就業崗位和約一半的經濟收入[16]。因此， 盡管阿拉斯加州的油氣開發受到原住民對于生態環境的擔憂， 但是大部分人仍然支持開采， 與之佐證的是2018 年阿拉斯加州州長候選人沒有一個反對該州的石油勘探[14]。

在過去的30 年時間里， 阿拉斯加州多次要求聯邦開放油氣開采權， 但是決策權一直握在聯邦政府手里。 為了擺脫被動局面， 2012 年4 月， 阿拉斯加州成立了 “阿拉斯加州北極政策委員會”， 負責阿拉斯加州北極政策報告的調研和撰寫。 阿拉斯加州政府于2015 年4 月正式通過 《阿拉斯加州北極政策法案》， 希望與聯邦政府共同治理和開發阿拉斯加。 阿拉斯加州正努力爭取2006 年墨西哥灣能源安全法案規定的同等外大陸架特許使用費， 同時希望與聯邦政府共享北極能源開發利益[17]。 特朗普政府宣稱北極能源開發能夠帶來50 萬個就業崗位和1 000 億美元的增量， 雖然目前美國的油氣開發重點不在阿拉斯加地區， 但是 “在特朗普的強勢政策下， 美國北極石油天然氣開發迎來了新機遇”[18]， 因而理所當然地受到當地石油工人和原住民的支持。

2.2.3 北極理事會其他國家的政策

很顯然， 美國的北極能源政策也受到其他北極國家以及國際形勢的影響。 加拿大是美國的盟友， 在“頁巖革命” 之前， 也是美國最大的石油供給來源。在加拿大北極近海盆地估計有大量的可采石油和天然氣[19]， 但是加拿大也強調了與石油和天然氣開發有關的環境問題， 而且對北極鉆探存在一些普遍的不滿。因此盡管在加拿大112 號北極政策中談及資源開發，但在北極地區幾乎沒有實際的開發和活動。 加拿大北極水域目前沒有海上鉆井， 該國也沒有任何海上石油平臺[20]。 此想法與奧巴馬總統的理念不謀而合， 因此雙方在2016 年達成共識： 無限期禁止未來北極近海石油和天然氣開采許可， 但是此聲明很快被特朗普廢止。

為了實現特朗普的能源藍圖和阿拉斯加州民眾強烈的經濟訴求， 美國北極政策更偏向挪威和俄羅斯。挪威是西歐最大的產油國和歐洲最大的天然氣生產國， 挪威政府認為北挪威的發展， 特別是北部北極圈的發展對挪威至關重要。 2017 年《挪威北極戰略》 指出， 北極資源對挪威北部和整個挪威的價值創造具有突出作用， 陸上和海上資源為北部的許多居民提供收入。 此外， 報告還指出， 政府將努力增加北極地區石油和天然氣活動的積極方面和區域附帶利益[21]。 阿拉斯加與挪威相似， 都是依靠油氣開發、 漁業等產業帶動當地經濟的發展， 因此對這兩者而言， 北極資源是極為重要的。

俄羅斯一直在積極勘探北極的新資源， 北極地區被其視為石油和天然氣資源的重要收入來源。 而且，與加拿大相比， 俄羅斯政府將不會限制進一步烴活動對北極環境問題的影響， 俄羅斯可以說不是很關心全球變暖， 這表明， 由于這些資源的重要性， 俄羅斯不太可能放棄石油和天然氣作為能源資源[22]。 豐富的自然資源使得北極成為普京宏偉戰略的一部分[23]。

同樣， 自然資源也是特朗普戰略的重要部分。 在看到油氣能源背后巨大的經濟利益后， 商人出身的特朗普也希望將其變為深遠的政治利益來維護其統治，贏得更多選票。

2.3 現行政策潛在影響

2.3.1 氣候環境風險加大

目前， 北極地區的變暖速度大約是世界其他地區的3 倍， 但是美國作為北極國家， 對于北極環境的治理卻不積極。 美國一方面在北極發展傳統化石能源，另一方面退出 《巴黎協定》， 減少對于綠色氣候基金和氣候援助的支持， 完全摒棄在環境保護方面的大國擔當。 這無疑會打擊全球應對氣候變暖的積極性，加重全球環境惡化。 此外， 北極生態環境脆弱， 阿拉斯加州的基礎設施薄弱， 無法承擔漏油的風險。

2.3.2 美加西北航道矛盾凸顯

美國與加拿大在西北航道存在較大分歧， 加拿大一直宣稱對西北航道擁有主權， 但是遭到美國的反對。 目前， 美國缺少破冰船等必要設施， 加之惡劣的環境阻礙通航， 美加兩國都意識到該航道目前缺乏商業可行性。 目前， 加拿大仍是美國親密的盟友， 美國愿意和平解決此類爭端。 但是， 即使是兩個聯盟國家， 在一些海洋區域可能被認為對一個或多個國家極為重要的情況下， 都會導致地區局勢緊張。 一旦美國北極地區進行大規模開采， 為減少運輸成本， 美國將考慮啟用西北航道， 無疑會重提西北航道歸屬以及運營方面的矛盾。

2.3.3 美俄北極利益角逐再起

俄羅斯一直依靠出口石油和天然氣與石油輸出國組織 （OPEC） 分庭抗禮， 并成功通過 “北溪-2” 天然氣管道項目， 導致部分北約國家尤其是德國與美國關系惡化。 美俄之間一直在北極的低威脅背景下進行有限的合作， 但是由于立場不同， 合作的基礎十分脆弱。 美國在北極的勘探開采， 可能會引發美俄之間經濟利益、 領土糾紛等國際沖突， 改變現有的政治態勢。

2.3.4 對其他國家影響

2019 年， 特朗普試圖購置格陵蘭島引起軒然大波。 盡管遭到拒絕， 但是此舉“折射格陵蘭島的地緣戰略和軍事安全價值大幅上升， 演變為美國北極大棋局的關鍵落子”[24]， 將丹麥推到了國際地緣政治的風口浪尖。

雖然丹麥、 挪威、 瑞典、 芬蘭、 冰島與美國、 俄羅斯、 加拿大同屬北極理事會成員國， 但是北極理事會能力有限， 僅作為“一個舉行部長級會議的政治論壇和一個舉行公務員和專家會議的技術論壇”[25]。 這些國家囿于自身國力， 在美俄地區爭端中一般選擇中立， 盡量避免 “選邊站” 的困境[26]。 美國擴張性的北極戰略無疑會加大北極地區局勢的復雜性， 加劇北極小國的邊緣化。 美國原油的對外貿易也會壓縮挪威等以能源開發為主的國家的經濟利益。

3 美國北極能源政策未來分析

3.1 油價波動導致積極政策恐遇冷

全球經濟形勢是北極油氣開發的重要因素。 2020年， 由于疫情原因， 全球經濟受挫， 對于原油的需求大幅度降低， 據EIA 估計， 2020 年第一季度， 全球石油和液體燃料的日均消耗量為9 410 萬桶， 比2019年同期減少了580 萬桶[27]。 3 月， 以沙特阿拉伯為首的OPEC 與全球第三大產油國俄羅斯的減產協議到期。 維也納會議上， 俄羅斯拒絕了沙特阿拉伯新的減產協議， 當天WTI 原油價格下跌9.43%。 而后沙特阿拉伯決定擴大產能， 原油價格繼續下跌， 3 月30 日，原油期貨價格跌至每桶20 美元， 創2002 年以來新低。 沙特阿拉伯與俄羅斯之間的原油價格戰殃及美國。美國自“頁巖革命” 后， 不僅成功扭轉石油依賴進口的局勢， 還憑借開發周期短、 短期成本低的頁巖油成功躋身為世界第一產油國。 4 月20 日， 美國五月期的WTI 原油期貨價格暴跌300%， 最低跌至-40.32美元。 即使如此， 美國原油仍然滯銷， 因為運輸原油的成本要高于購買原油的價格。 據EIA 預計： 2021 年非歐佩克國家的石油和其他液體燃料產量將會增加。隨著全球石油需求的復蘇， 已實施自愿減產的國家的產量一般將在2021 年上升。 美國的頁巖油產量是由對價格敏感的頁巖油運營商推動的[24]， 因此頁巖油產量也將繼續下降。 雖然， 特朗普總統宣布將增加7 500 萬桶原油， 以加強美國石油戰略儲備 （SPR）。 但是， 包括美國在內的世界多數國家石油儲備充足，EIA 預測全球石油庫存將以平均每天260 萬桶的速度增加， 顯而易見， 石油交易進入 “買方市場”， 此時的國際原油無疑給特朗普積極的能源政策 “潑一盆冷水”。

3.2 美國北極能源開發風險較大

此外， 北極油氣的開發成本要遠高于頁巖油， 這也是美國現行的北極能源開發政策可能受阻的原因之一。 據估計， 石油價格至少需要達到每桶50 美元至60 美元， 在某些地區甚至需要達到100 美元才能使石油開采具有商業可行性[28]。 此外， 過長的航線、 難以預料的浮冰都會增加石油運輸的難度。 從阿拉斯加北部到該州南部的距離相當于挪威海天然氣田和歐洲大陸天然氣網之間的距離[29]。 極端海冰可厚達30 米，冰山、 永久凍土、 低溫、 冰海床的沖刷和操作空間狹窄對于開采企業仍是不小的挑戰[30]， 需要破冰船的協助。 破冰船一方面在海洋地區宣示主權， 另一方面支持冰雪覆蓋地區的經濟和工業活動。 美國實際上只有兩艘破冰船在北極地區作業。 “北極星” 號從20 世紀70 年代末開始服役， 服役時間超過了預期的30年， “希利” 號也服役了21 年。 換言之， 對破冰船的投資可以被看作是北極地區優先發展的象征[28]。2019 年， 特朗普在預算中新增一艘破冰船的開支[13]，但是由于疫情在全球的蔓延， 這艘破冰船能否順利交付使用還是個未知數。 然而， 美國的北極活動已經等不及了。 2020 年8 月， “希利” 號引擎著火， 緊急回港維修， 另一艘“北極星” 號也因一年前的失火需要維修電路， 美國被迫放棄了北極的所有活動。

此外， 由于北極部分地區的領土存在爭議， 導致北極國家毫無遠見地爭相開發。 在尚未經過充分勘探、 環保論證、 技術評估等市場勘察過程的情況下，資本、 設備、 人員大規模涌入， 導致北極地區的能源開發速度已經超過其環境可承受能力[31]。 以北極能源運輸為例， 目前在北極行駛的運輸船大多以廉價的重油作為燃料， 重油燃燒產生的黑炭嚴重污染環境， 而且重油清理難度大， 一旦泄露， 后果不堪設想。 為此， 國際海事組織將嚴禁在北極地區運輸和使用重油， 燃料的替代也無疑會增加原油的運輸成本。 此禁令也表明國際社會不會漠視北極地區的環境惡化， 未來可能會約束北極地區的無序開發。

因此， 盡管阿拉斯加北極地區擁有尚未開發的海上石油資源， 但因其石油在開發和運輸上均不占優勢， 預計這些資源不會成為美國石油生產的主要部分， 美國原油產量的最大部分一直是， 現在仍然是美國本土48 個州的陸上產量[32]。

油價暴跌源于需求減少， 而北極開采石油成本要遠高于美國本土， 雖然特朗普盡力為阿拉斯加的油氣開發鋪平道路， 但是顧慮重重的投資公司對于北極能源開發項目并不看好。

3.3 政權更迭開發前景撲朔迷離

執政者的變動是影響美國政策連續性的關鍵因素。 2021 年， 特拉普連任失敗， 拜登出任美國總統，其上任之初， 應會立即著手恢復因種族歧視和權力交接而混亂的國內治安秩序以及緩解疫情對社會帶來的沖擊。 從中期而言， 拜登將會以抗擊疫情和恢復經濟為主， 為了維護國內穩定， 保證就業率和安撫阿拉斯加州民眾， 在一段時間內會維持原有的北極能源政策。

但是， 拜登并不認同特朗普的執政理念， 并在介紹其內閣成員的講話中對孤立主義和 “美國優先” 的理念進行含蓄的譴責。 此外， 拜登的內閣團隊多是建制派精英， 有些甚至是奧巴馬原有內閣成員， 因此，拜登的執政理念應該會向傳統的美式政治靠攏。 考慮到拜登曾率先支持控制碳排放和溫室氣體， 他應會逐漸舍棄北極地區能源開發政策。

4 對我國 “冰上絲路” 和北極合作的影響

4.1“冰上絲綢之路” 至關重要

我國一直是一個缺油少氣的國家， 2018 年我國70%的石油、 42.9%的天然氣依賴進口。 “頁巖革命”后， 美國大規模出口油氣， 中國也是其重要進口國之一。 2019 年美國68.5%的對華出口額由原油與LNG創造， 并且在中國加征第二次關稅后， 美國對華能源產品出口規模仍然保持基本穩定[33]。 因此， 美國積極的能源政策能夠很好地彌補我國能源需求缺口。 但是， 對美能源產品的加征關稅， 增加了我國企業購買成本， 在短期內， 對企業的影響小， 但是長期來看，對于相關行業無疑是沉重打擊[34]。 此外， 美國對相關國家施壓來降低能源產品對華出口量， 控制能源運輸“生命通道” 馬六甲海峽， 這些行為也會造成我國油氣產品的緊缺。

在貿易戰之前， 美國量大價優的能源產品符合我國日益增長的需求， 其相對積極的能源政策有利于我國的經濟發展。 由于中美關系一直處于 “有限合作”和“無限搖擺” 當中， 雖然中美雙方希望能夠和平解決貿易爭端， 達到合作共贏， 但是我國也需要通過“冰上絲綢之路” 加強與其他受美國威脅較少的產油國家的合作， 增加我國能源進口通道。

目前， 我國通過“冰上絲綢之路” 政策與中亞國家和俄羅斯簽訂了一系列油氣租賃條約。 中亞地區既免受美國可能的海上航線封鎖的影響， 也不受中東政治風云變幻的影響， 且價格低廉， 是我國獲取陸上石油和天然氣的一個有吸引力的替代選擇。 俄羅斯是我國能源進口的主要國家之一， 也是北極能源合作中的最大伙伴和最具潛力伙伴[31]。 “冰上絲綢之路” 既給予試圖通過 “能源興國” 的普京富國強邦的發展平臺， 使其能夠早日緩解經濟被國內寡頭控制的窘境， 又能降低我國石油命脈被美國握住的風險。 因此， 盡管中亞地區局勢會有所阻礙， 但“冰上絲綢之路” 仍是我國與沿線國家能源經貿、 經濟交融、 文化交流的重要紐帶。

4.2 美國拒阻“冰上絲綢之路”

我國通過“冰上絲綢之路” 與北極國家建立能源貿易聯系， 這在一定程度上與美國意圖相悖。 美國試圖通過推行積極的能源政策， 輸出大量原油， 掌握定價權， 從而掌握國際能源市場話語權。 但是現階段石油交易是 “買方市場”， 為了維護自身利益， 美國從政治和經濟上拒阻 “冰上絲綢之路”。 在政治上， 美國渲染北極領土安全形勢堪憂、 對中國參與北極區域合作進行污名化和歪曲指責、 構建跨洋制華聯盟、 要求盟友分擔安全成本并保持對華戰略一致性等[35]。 在經濟上， 美國利用政治施壓， 多次攪黃了中國與其他北極國家的投資項目。

美國以己度人， 認為中國提出 “冰上絲綢之路”倡議具有地緣戰略動機[36]。 盡管并非如此， 為了緩和雙方矛盾， 中國要強化“冰上絲綢之路” 的次區域能源經貿合作， 提升與北極區域內外國家經貿合作的整體層次， 聚焦能源與環境治理， 科學研究等低級政治領域的事務[36]， 積極參與北極地區治理， 肩負起大國擔當。