政府決策對海島旅游產業發展的引導作用
——以中國12 個海島縣（市、區）為例

黃 博 徐金燕 劉建輝,2 陳 勇 豐愛平 林河山

1.自然資源部海島研究中心平潭 350400

2.自然資源部第三海洋研究所廈門 361000

除了沙灘、 海水等濱海旅游的基本元素， 海島上還有諸如平潭的“藍眼淚” 奇觀、 上海崇明東灘濕地公園、 舟山普陀山、 南澳島宋井等獨特的自然和人文景觀。 漁家號子、 媽祖文化、 海神祭、 北帝誕、 謝洋節、 飛魚祭等獨具特色的漁家文化和傳統節慶活動，為我國海島地區發展旅游經濟提供了重要保障。

隨著近海漁業資源的枯竭， 傳統的海洋捕撈產業已不能滿足海島地區人民對美好生活的向往， 海島旅游已成為海島地區經濟增長的新突破口[1]。 政府引導是目前我國以及世界許多國家推動旅游發展的主要手段。 一方面， 政府投入旅游配套的人力、 物力、 財力資源將快速改善海島地區基礎設施， 提升經濟發展軟硬件設施； 另一方面， 政府對海島地區資源的綜合考慮， 能夠優化資源配置， 規劃適宜的旅游產業， 使其在短時間內發展成一定規模。 “十二五” 以來， 國家陸續出臺了一些支持全域旅游發展的政策意見， 提出了建設海島旅游示范區、 加快海島地區產業結構優化升級等建議。 現有的研究雖已證實了政府決策和旅游發展之間的必然聯系， 如王志東通過分析我國各地區發布的旅游相關政策， 闡明了政府對旅游產業的支持作用[2]； 張俠分析了政府決策與旅游發展的關系， 歸納了政府在旅游發展中的職責體現， 提出了政府在旅游產業發展中職能優化的建議[3]。 然而， 我國海島旅游經濟產業調整和高質量發展尚處于起步階段， 政府決策對海島旅游發展的影響方面和程度尚未被廣泛關注， 政府決策在海島旅游發展中的作用效果尚需進一步評估。 我國有12 個海島縣 （市、 區）（不包括我國臺灣的金門、 澎湖）， 分析其經濟發展和產業結構轉變與政府決策之間的關系， 對我國海島經濟高質量發展具有重要的指導作用。 本文收集了12 個海島縣 （市、 區） 近10 年來發布的相關規劃、經濟發展水平、 旅游設施建設、 游客量等數據， 梳理了政府決策在各個發展階段的作用和影響， 證實了政府決策的積極作用， 同時提出了我國海島旅游產業發展的建議， 旨在促進海島旅游經濟的高質量發展。

1 我國海島旅游現狀

1.1 總體情況

我國海岸線綿長， 分布有大、 小海島11 000 余個， 海島數量最多的3 個省份依次為浙江省、 福建省和廣東省。 根據國家海洋局公布的2017 年海島統計調查公報， 我國海島上共有自然景觀1 028 處， 人文景觀775 處； 5A 級涉島旅游區6 個， 4A 級涉島旅游區43 個， 3A 級涉島旅游區25 個[4]。 2015 年以來，我國海洋旅游業總產值和接待旅游人數持續上升， 旅游業對海洋產業總產值的貢獻作用越來越突出， 旅游業已成為帶動海島地區經濟發展的主要產業。 從2015—2017 年海島統計調查公報提取的海島地區的海洋產業總產值、 海洋旅游業總產值和接待旅游人數等數據發現， 2017 年我國海島旅游業的總產值為897 億元， 是2015 年的2 倍 （表1）[5-6]， 全年接待旅游人數也始終保持增長趨勢， 從2015 年的6 000 多萬人次增長到2017 年的近1 億人次。

表1 2015—2017 年我國12 個海島縣 （市、 區） 海洋旅游業發展情況表

1.2 已出臺的政策

近10 年來， 國家不斷出臺支持全域旅游發展的指導意見和相關規劃（表2）， 海島旅游產業的發展和旅游產品的開發逐步被關注。 從近幾年國家層面發布的指導意見和發展規劃中可以看出， 國家對海島旅游發展的重視程度逐步上升， 從將海島旅游作為濱海旅游的一部分進行規劃， 到單獨將發展海島旅游業作為一項主要任務。 針對海島地區旅游產業發展起步晚，經濟基礎薄弱， 基礎設施建設不足等問題， 加強海島資源的市場化配置和建設一批海島旅游目的地是政府的主要目標之一。 12 個海島縣 （市、 區） 將我國大部分海島凝聚在一起， 是政策規劃落實的載體， 也是我國海島經濟的主要構成。 面對逐漸上升的海島旅游需求， 進一步發掘12 個海島縣 （市、 區） 的海島旅游資源， 激發海島旅游的潛力， 是促進海島地區經濟高質量發展的重要手段。

表2 近10 年來我國關于發展旅游業的政策法規

2 海島縣（市、 區） 的旅游現狀

2.1 海島縣（市、 區） 概況

我國由北至南共分布有12 個海島縣 （市、 區） ，依次為長海縣、 長島縣、 崇明區、 定海區、 普陀區、嵊泗縣、 岱山縣、 玉環市、 洞頭區、 平潭縣、 東山縣和南澳縣。 其中長海縣和長島縣是我國北方僅有的兩個海島縣， 浙江是海島縣 （市、 區） 分布最多的省份， 舟山群島中分布有4 個海島縣 （區）， 南澳縣是最南邊的海島縣， 也是南海區唯一的海島縣。 海島縣（市、 區）通過行政單位將周邊海島組成了一個整體，是除海南、 臺灣這兩個海島省之外， 我國海島人口最集中的區域， 海島縣（市、 區） 的經濟發展水平關系到海島及周邊地區居民的民生。

如表3 所示， 空間方面， 崇明島面積為1 267 km2，是僅次于臺灣島、 海南島的我國第三大島， 同時也是12 個海島縣 （市、 區）中面積最大的海島； 其次依次為定海區、 普陀區、 玉環市、 平潭縣、 岱山縣、 東山縣、 長海縣、 南澳縣、 洞頭區； 面積在100 km2以下的為嵊泗縣和長島縣， 長島縣面積最小， 僅為56 km2。

表3 我國12 個海島縣 （市、 區） 經濟社會發展現狀

常住人口最多的為崇明區67.86 萬人； 定海區、玉環市、 平潭縣人口相近均在40 萬～50 萬之間； 普陀區、 岱山縣、 東山縣、 洞頭區人口相近， 在10 萬～25 萬之間； 人口小于10 萬的為長海縣、 長島縣、 嵊泗縣、 南澳縣， 長島縣人口最少， 僅為4.2 萬人。

浙江的海島地區生產總值普遍較高， 玉環市地區生產總值高達580.77 億元， 為12 個海島縣（市、 區）之首； 其次為定海區和普陀區,分別為548.93 億元和437.46 億元； 崇明區、 平潭縣、 岱山縣、 東山縣地區生產總值超過200 億元； 嵊泗縣和洞頭區在100 億～150 億元之間； 長海縣、 長島縣、 南澳縣小于100 億元； 南澳縣最低， 僅為1.92 億元。

2.2 海島縣（市、 區） 產業結構變化情況

隨著國家對旅游產業支持力度的加大和經濟發展水平的提升， 國民對濱海旅游業的需求逐步旺盛。 通過對各海島縣 （市、 區） 近10 年 （2009—2018 年）來發布的國民經濟和社會發展統計公報中提取的產業結構數據對比分析發現（圖1）， 12 個海島縣（市、 區）的產業結構正不斷升級， 漁業、 養殖業的地位逐步被新興的旅游業所替代， 呈現出第一產業比重減少， 第三產業比重上升的趨勢。

圖1 近10 年我國12 個海島縣 （市、 區） 產業結構變化情況

除長海縣和長島縣始終以第一產業為當地的主要產業， 其他海島縣（市、 區） 的第三產業比重均已占比50%以上， 旅游業已成為當地的支柱產業。 第三產業占比較高的海島縣（市、 區） 依次為定海區、 普陀區、 洞頭區及平潭縣。 洞頭區和平潭縣的第三產業比重始終最高， 并呈持續增加趨勢。 第三產業占比增幅明顯的為崇明區， 由2010 年的34.6%增至2018 年的53.9%， 上漲了19 個百分點； 普陀區由2010 年的43.6%增長至2018 年的59%， 上漲了15 個百分點；平潭縣由2011 年的44.5%增長至2018 年的58.1%，上漲了13 個百分點。

2.3 海島縣（市、 區） 旅游收入水平變化情況

基于對12 個海島縣 （市、 區） 產業結構變化的分析， 可以看出旅游業在區域經濟發展中十分重要。此外， 本文提取旅游綜合收入和游客量的數據來進一步說明近10 年海島旅游業的發展趨勢。

總體上， 各海島縣（市、 區） 的旅游綜合收入和游客量均呈現出逐年上升的趨勢（圖2）。 其中舟山普陀區近10 年來游客量和游客收入始終為最高， 2018年分別達到3 803 萬人次和497 億元； 南澳縣旅游綜合收入最低， 僅為1.74 億元； 長海縣游客量最低僅為133 萬人次。 平潭縣和南澳縣的旅游收入分別在2016年和2015 年出現飛速增長， 增長率分別為129%和187.5%， 達到增速的頂峰； 長島縣、 普陀區和洞頭區增速較平穩。 增量方面， 普陀區旅游收入增長較多，10 年間增加了423 億元， 游客量10 年間增加了2 669萬人次； 旅游收入增量最小的為崇明區， 增量僅為9億元； 游客量增量最少的為長海縣， 僅45 億元。 從區域來看， 旅游收入和游客量較高的區域主要集中在舟山4 個海島縣 （區）； 而北方的2 個海島縣， 長海縣和長島縣， 旅游收入和游客量始終較低。

圖2 近10 年我國12 個海島縣 （市、 區） 旅游綜合收入和游客量變化情況

2.4 旅游相關規劃發布情況

基于對上述12 個海島縣 （市、 區） 旅游發展基本情況的概述， 本文對各海島縣（市、 區） 政府決策情況進行了進一步分析。 結果表明， 旅游收入的增長與政府發布的旅游政策息息相關。 通過對各海島縣（市、 區） 政府網站中旅游相關政策的檢索發現， 近10 年來， 國家級、 省級、 市級和縣級層面均出臺了若干支持海島縣 （市、 區） 旅游產業發展的政策規劃，國家級發布的規劃通常以支持鼓勵旅游業發展或明確區域旅游產業定位為主， 從宏觀層面提出旅游產業的發展方向。 省級規劃則將進一步在區域整體布局和優先支持產業等方面提出指導意見。 縣一級層面， 則是圍繞旅游發展的各個方面， 做出了詳細的指導規劃。

從近10 年來各政府層級發布的海島縣 （市、 區）旅游相關規劃來看（表4）， 國家較重視平潭縣的旅游發展， 《平潭綜合實驗區總體發展規劃》 《中國 （福建） 自由貿易試驗區總體方案》 《平潭國際旅游島建設方案》 等文件均從國家層面繼進行支持和指導。 山東省、 浙江省等則從省級層面表現出對旅游業發展的支持， 山東省發改委發布 《長島休閑度假島發展規劃》， 浙江省發改委、 文旅廳、 林業局聯合發布 《浙江省海島大花園建設規劃》， 將海島旅游作為地區藍色經濟發展的重要內容， 對浙江省內的主要海島縣（市、 區） 包括舟山市普陀區、 舟山市定海區、 嵊泗縣、 岱山縣、 玉環市、 洞頭區的發展定位進行謀劃。而舟山市發布的《舟山國際旅游島戰略總體規劃》 等若干規劃， 也對舟山境內所有海島區、 縣進行了謀劃。 長海縣、 崇明區等則最多的是從縣一級層面直接做出具體的旅游發展指導， 如長海縣制定了促進旅游業、 漁家樂產業發展的措施。 崇明區出臺了品牌打造、 獎勵激勵等各方面的規劃和獎勵政策。

表4 海島縣 （市、 區） 近10 年來出臺的旅游相關政策規劃情況一覽表

續表4 海島縣 （市、 區） 近10 年來出臺的旅游相關政策規劃情況一覽表

將近10 年各層級發布的旅游相關規劃政策與海島縣（市、 區） 經濟增長轉折點對比， 可發現在時間上的高度吻合， 說明了政府決策對地區旅游產業發展具有一定影響。 比如2012 年 《長島休閑度假島發展規劃》 的發布， 促使長島縣旅游收入和游客量的增長量多于往年； 平潭縣自《中國（福建） 自由貿易試驗區總體方案》 《平潭國際旅游島建設方案》 等文件的相繼發布， 游客量和旅游收入也實現了顯著增長。

3 實例研究

基于對近10 年來各個海島縣 （市、 區） 經濟發展的數據分析， 發現各海島地區旅游總體收入、 經濟發展速度和發展水平與各地區出臺的各級政策規劃具有高度相關性， 政府決策對海島地區經濟發展具有極大的促進作用。 以長海縣和平潭縣為例， 從旅游收入和游客量變化兩個方面， 深入分析政府引導對海島地區經濟發展作用的具體表現。

3.1 長海縣

以長海縣為例， 圖3 顯示了近10 年來長海縣的旅游收入和游客量的變化情況。 從圖中可以看出， 長海縣在旅游收入增長的過程中， 增長率有幾次變化，變化的主要時間點為2009 年、 2013 年和2014 年。 對比長海縣發布的旅游相關政策， 2009 年長海縣政府發布了 《大連長山群島旅游度假區總體規劃》， 提出將旅游經濟作為主導產業， 計劃成立“長山群島旅游避暑度假區”， 明確了長海縣 “漁家樂” “海釣基地”以及 “東北亞區域避暑勝地” 等旅游功能定位。 同時， 鼓勵建設一批星級酒店、 高端游玩項目， 如海釣船、 豪華游艇等。 2013 年， 長海縣榮獲了“十佳海洋旅游目的地” 稱號， 促使旅游收入和游客量有短暫的上升， 從2014 年起進入下一個穩步增長時期， 長海縣的海釣基地、 海釣俱樂部、 海釣船艇等休閑海釣產業穩步運行， 還舉辦了國際海釣節。 長海縣人民政府出臺的《長海漁家品質提升支持措施》 進一步將長海縣旅游產業定位向“漁家樂” 引導。

圖3 長海縣近10 年旅游收入和旅游人數變化圖

3.2 平潭縣

除長海縣外， 平潭縣是政府決策引導旅游產業發展的又一典型案例。 與長海縣相比， 早期平潭縣經濟基礎更加薄弱， 是全國有名的貧困縣。 平潭縣經濟增長出現快速提高主要發生在2015 年和2017 年， 在2015 年之前一直處于低速增長的狀態。 2010 年平潭海峽大橋建成通車， 首次連接近岸， 交通基礎設施條件的改善為平潭旅游產業起步奠定了基礎。 2011 年國務院批復《平潭綜合實驗區總體發展規劃》 明確了旅游產業的主導地位。 2015 年， 國務院印發的《中國（福建） 自由貿易試驗區總體方案》， 明確提出平潭為“重點建設國際旅游島”。 2017 年是平潭旅游收入和游客量增長的又一刺激點， 《全國海洋經濟發展 “十三五” 規劃》 中明確了福建平潭綜合實驗區重點發展旅游業， 加快建設平潭國際旅游島和國際知名海島休閑目的地的目標。 平潭確定了以 “風騎云泳” 4 大體育品牌賽事為主題的文體游發展定位。 平潭政府印發《平潭綜合實驗區旅游民宿管理辦法（試行）》 《關于鼓勵扶持旅游業發展的十條措施》 《關于扶持高星級酒店業發展的若干措施 （試行）》 等， 通過提供貸款貼息補助、 經營貢獻獎勵等刺激旅游產業投資。

在國家和地方各級政府的支持下， 平潭縣旅游收入從2012 年的3.08 億元增長到2018 年的56.74 億元。 旅游人口從2012 年的86.08 萬人次增長到2019年的484.32 萬人次， 2015 年游客量增速達到86%，創歷年新高（圖4）。 旅游產業得到了極大的發展， 逐步成為平潭的支柱產業。

圖4 平潭縣近10 年旅游收入和旅游人數變化圖

4 結論與建議

本文從產業結構、 旅游綜合收入、 政策規劃等方面， 對我國12 個海島縣（市、 區） 近10 年旅游產業變化情況和旅游相關政策發布情況進行了梳理和總結， 重點分析了政府決策對12 個海島縣（市、 區） 旅游產業發展的促進作用和指導方向。 通過對長海縣和平潭縣的深入分析， 進一步證實了政府決策與海島旅游發展之間密不可分的關系。 經過分析， 主要得出以下結論。

（1） 近年來， 海島縣（市、 區） 的旅游產業得到極大的發展， 逐步取代漁業、 養殖業等傳統產業， 成為海島縣（市、 區） 的支柱產業。

（2） 政府決策對海島旅游產業的發展發揮了重要作用， 主要體現在政策出臺后， 旅游收入和游客量均有大幅的增長。

（3） 在旅游產業發展的不同階段， 政府的政策導向也不同。 在初始階段， 主要以全面規劃和基礎設施建設為主； 下一階段， 主要以景點建設和主題營銷為主； 最后， 以對旅游市場的監督監管和建立獎勵激勵機制為主。

然而， 促進地區經濟發展的因素是多重的， 本文雖證實了政府決策對海島旅游產業發展的促進作用，但尚未確定政府決策對地區經濟發展的影響程度。 未來需對促進我國海島旅游產業發展的影響因素進行全面的分析， 并確定政府決策在其中的地位。