透過海洋能源合作看英國與歐盟關系的過去與未來

劉賀青

河海大學馬克思主義學院南京 211100

2016 年6 月英國對是否脫歐進行全民公投， 公投結果顯示52%的選民支持脫歐； 2017 年3 月， 英國依據歐盟 《里斯本條約》 第50 條啟動脫歐談判；2018 年3 月， 歐盟與英國就2019 年3 月英國脫離歐盟后為期兩年的過渡期條款達成廣泛協議； 2020 年1月31 日英國正式脫歐， 歐盟自此成為擁有27 個成員國的區域性國際組織。 在英國脫歐事件發展的過程中， 英國經濟下滑， 蘇格蘭、 北愛爾蘭問題更加復雜， 英國氣候政策面臨調整， 英國海洋能源領域的利益攸關者也希望英國脫歐談判者能夠關注海洋能源發展面臨的挑戰。 2018 年6 月7 日， 英國一家名為“離岸海洋管理公司” （OMM） 的海上承包商敦促英國下院議員在對脫歐法案進行最后辯論之前， 考慮英國脫歐對離岸可再生工業的影響[1]。 過去， 英國曾經推動歐盟形成共同的海洋能源政策， 歐盟也通過政策、投資、 宣傳等推動英國海洋能源的發展， 脫歐后， 英國失去了歐盟這樣一個天然的合作平臺， 并與歐盟形成競爭關系， 但海洋能源的發展需要大量資金投入和跨國協作， 英國和歐盟宜重構海洋能源合作的新模式。

1 脫歐之前英歐海洋能源合作大于競爭

英國在離岸風能、 潮汐能和波浪能領域具有領先地位， 這一優勢地位的獲得既離不開英國自身的資金、 技術、 人員等投入， 也離不開歐盟共同的政策及資金、 技術等支持。

1.1 英國脫歐之前歐盟共同的海洋能源政策對英國海洋能源發展的影響

在歐盟成員國中， 有10 個國家是臨海國家， 其中， 英國、 愛爾蘭、 馬耳他、 塞浦路斯是海島國家，芬蘭、 瑞典、 西班牙、 葡萄牙、 意大利、 希臘是半島國家。 歐盟海洋能源發展潛力巨大， 到2050 年歐盟海洋能源可以滿足歐盟10%的電力需求[2]。 因此， 歐盟成員國中的臨海國家不斷推進歐盟層面的海洋能源政策， 進而也推動了英國的海洋能源發展。

2008 年， 歐盟委員會發布《離岸風能發展公告》，認為開發海洋能源有助于實現歐盟2020 戰略及歐盟長期的減排目標[3]。 2009 年， 歐盟通過了 “推動使用可再生能源” 的指令[4]， 包括推動海洋可再生能源研發及應用的措施。 2012 年， 歐盟委員會發布《藍色增長： 海洋及關聯領域可持續增長的機遇》[5]， 海洋能源產業和海洋礦產開發、 藍色生物技術、 水產養殖、 海洋旅游共同構成歐盟藍色經濟增長的源泉。 2014 年，希臘成為歐盟輪值主席國， 推動歐盟制定統一的海洋能源發展規劃， 歐盟計劃分兩個階段發展海洋能源：第一個階段 （2014—2016 年）， 歐盟將啟動 “海洋能源論壇”， 把海洋能源利益攸關者召集起來， 以系列工作坊的形式探討海洋能源發展中存在的問題， 找出共同應對的方案； 第二個階段 （2017—2020 年）， 歐盟將啟動歐洲海洋能源工業計劃， 草擬有助于實施相關法律的指導方針、 支持海洋規劃， 建立大規模的公私伙伴關系以支持風險分擔體系的建設、 鼓勵私人投資。 目前， 第一階段的工作順利開展： 2014 年6 月11 日， 歐盟海洋能源論壇在愛爾蘭首都都柏林召開，就海洋可再生能源的商業化戰略進行討論； 2016 年歐盟發布了《海洋能源戰略路線圖》， 該路線圖是由100多位海洋能源專家耗費2 年多的時間起草完成的。 可見， 歐盟十分重視區域內的海洋能源發展規劃和協作，這也為英國海洋能源的發展創造了良好的外部條件。

此外， 歐盟被視為一支綠色規范力量， 不僅影響了歐盟的海洋能源政策， 也影響到英國的海洋能源政策。 在開發海洋能源的過程中， 鳥類的保護、 海洋生物多樣性的維護、 海洋生態系統的穩定等也至關重要。 為此， 歐盟不斷完善環境保護法規， 這些法規也適用于海洋環境保護。 歐盟委員會曾于1979 年制定了 《野生鳥類保護指令》， 1992 年制定了 《自然棲息地和野生動植物保護指令》， 2002 年把維護自然和生物多樣性作為第六次環境行動計劃的優先主題， 2006年發布 《到2010 年終止生物多樣性損失》 公報[6]，2009 年通過 《里斯本條約》， 把可持續發展的原則納入歐盟所有政策之中， 2011 年發布 《生物多樣性戰略》， 要求成員國不僅要保護生物多樣性， 還要重視和恢復生物多樣性及相關的自然資本。 歐盟的環境保護法規也影響到歐盟的海洋能源政策， 進而影響成員國（包括英國） 的海洋能源政策。 雖然英國也有自己的國內法， 但是歐盟層面的環保法更加嚴格[7]。 2009年英國的 《海洋和海岸準入法》 （Marine and Coastal Access Act 2009， the MCAA） 在部分程度上是為了響應歐盟的 《海洋空間規劃指令》 （Marine Spatial Planning Directive） 《海洋戰略框架指令》 （Marine Strategy Framework Directive 2008） 及 《水框架指令》（Water Framework Directive 2000） 等[8]。 2011 年， 英國還通過了《海洋政策聲明》， 要求海洋能源開發不僅要減少環境影響， 還要改善海洋生態和生物多樣性。

1.2 英國脫歐之前歐盟共同的資金投入對英國海洋能源發展的影響

歐盟不僅提供了海洋能源發展的政策指引， 也提供了大量的資金， 用于海洋能源研發及商業轉化。 歐盟主要通過 “戰略能源技術計劃” （SET Plan）、“新配額保留制” （NER300）、 “歐盟第七框架計劃”（FP7）、 “地平線2020 計劃” （Horizon 2020）、 歐洲投資銀行、 歐盟結構基金（地區發展基金、 歐洲社會基金和凝聚基金） 等支持歐盟成員國的海洋能源發展。

“戰略能源技術計劃” 旨在通過協調成員國之間的研究、 資助項目降低技術成本， 加快低碳技術的發展及應用[9]。 “新配額保留制” 是世界上最大的支持碳捕獲和存儲系統試驗的計劃， 推動了歐盟可再生能源技術創新， 其資金來自歐盟委員會 （EC）、 歐洲投資銀行及歐盟成員國。 位于英國蘇格蘭西部的艾拉海峽 （ Sound of Islay） 項目曾獲得歐盟 “新配額保留制” 提供的2 070 萬歐元資助[10]。

“歐盟框架計劃” 旨在支持歐盟科技研發。2007—2013 年， 歐盟開始實施“歐盟第七研發框架計劃”， 計劃投入資金558.06 億歐元， 用于支持包括海洋能源在內的技術研發， 例如支持以下4 個大型海洋能源項目： （1） “從運轉、 成本及環境影響的角度平衡測試和評估海洋能源開發的裝置” 項目（EquiMar）， 始于2008 年， 2011 年結束， 吸引了11個歐盟國家大約60 位科學家、 開發商、 工程師和環境保護主義者的參與， 他們共同為幾十種潮汐能、 波浪能裝置尋找測試辦法并進行比較， 對安裝地點及管理系統提出建議[11]。 （2） “海洋可再生能源基礎設施網絡” 項目 （MaRINET）， 始于2011 年， 2015 年結束， 吸引12 個國家參與， 申請者可以免費使用世界一流的海洋可再生能源基礎設施[12]。 （3） “海洋能源歐洲研究地區網絡” 項目 （OCEANERA-Net），吸引了比利時、 法國、 愛爾蘭、 荷蘭、 葡萄牙、 西班牙、 瑞典、 英國等國家的15 家研究機構參加， 旨在協調和支持歐洲在海洋能源領域的研究、 創新和知識交流。 （4） “海洋能源研究創新和知識加速器” 項目（MERIKA）[13]， 位于蘇格蘭， 項目費用395 萬歐元，由英國高地和島嶼大學 （UHI） 帶領來自德國、 愛爾蘭、 葡萄牙、 荷蘭、 挪威的研究機構， 在蘇格蘭北部建立了歐洲海洋能源研究和創新中心。

作為對“歐盟第七研發框架計劃” 的延續， 2013年歐盟推出了“地平線2020 計劃”， 實施期限是2014年到2020 年， 歐盟為此投入了770 億歐元， 其中有59.31 億歐元用于研發包括海洋能源在內的低碳技術。歐盟 “地平線2020 計劃” 支持了marinerg-i 項目[14]，德國、 比利時、 丹麥、 西班牙、 法國、 荷蘭、 愛爾蘭、 意大利、 挪威、 葡萄牙、 英國和瑞典參與該項目， 項目預算200 萬歐元， 2019 年6 月結束， 有助于形成獨立的海洋可再生能源法人實體， 為2020 年研究性基礎設施歐洲戰略論壇 （ESFRI） 提供路線圖。2015 年， 歐盟 “地平線2020 計劃” 向位于英國蘇格蘭的潮汐能項目 （Scotrenewables） 提供1 000 萬歐元資助[15]。 可見， 英國是 “歐盟地平線2020 計劃” 的受益方， 對此， 英國首相特蕾莎·梅也是承認的。2018 年3 月2 日， 特蕾莎·梅說： “英國是 ‘地平線2020 計劃’ 的五大合作伙伴之一， 就參與 ‘地平線2020 計劃’ 的項目數量而言， 英國僅次于德國， 英國研究人員和創新人員獲得了至今被批準的項目經費的15%， 大約為40 億歐元”[16]。

此外， 歐洲投資銀行 （EIB） 是歐洲經濟共同體成員國合資經營的金融機構， 英國是歐洲投資銀行的持股人和貢獻者， 該行向蘇格蘭Beatrice 離岸風能項目提供了5 億多 （5.25 億） 英鎊的貸款[17]； 蘇格蘭的Mey Gen1B 和蘇格蘭的Islay 之聲獲得了歐洲投資銀行3 700 多萬歐元的資金支持[18]； 870 兆瓦的倫敦陣列（the London Array）、 640 兆瓦的風電項目（Thanet）也得到了歐洲投資銀行的資助。 2011 年至2013 年，歐洲地區發展基金資助了英法聯合項目——MERiFIC項目[19]； 2015 年， 該基金資助英國威爾士海洋能源公司 （Minesto） 1 300 萬歐元， 在霍利黑德深海處（Holyhead Deep） 安裝第一座0.5 兆瓦商業規模的電廠， 2019 年后將達到10 兆瓦， 將為8 000 戶家庭供電， 而且在建設和運營時提供就業機會[20]。 此外， 歐盟凝聚基金還為蘇格蘭北部的歐洲海洋能源中心提供了大約700 萬英鎊。 可見， 英國海洋能源發展也受益于歐盟提供的資金。

而且在過渡期內， 歐盟并未立刻終止對英國海洋能源的資助， 英國暫時性地參與歐盟的海洋能源項目， 例如： 2017 年， 歐盟藍色經濟發展計劃將投入3 000 多萬歐元用于海洋能源開發[21]； 2017 年4 月，歐盟海洋和漁業基金會資助了“北海能源裝置耐腐蝕性創新方案” （North Sea Solutions for Innovation in Corrosion for Energy， NeSSIE） 項目， 旨在為離岸能源裝置耐腐蝕及新材料的開發提供新的商業及投資機會， 英國與西班牙、 意大利、 比利時、 瑞典參與了該項目[22]； 2017 年11 月， 歐委會資助400 萬歐元給CorPower， 用于WaveBoost 項目[23]。 2018 年3 月5日， 為了緩解民眾的擔憂， 英國政府發布了 《英國參與地平線2020 計劃》 的指南， 指出在多邊財政框架（2014—2020） 資助計劃到期之前， 英國仍可以申請并參與“地平線2020” 計劃。

表1 歐盟海洋能源的資金支持渠道

1.3 英國脫歐之前歐盟對英國海洋能源發展經驗的傳播

除了政策和資金資助之外， 歐盟還通過 “歐盟-歐洲海洋能源協會” （ European Ocean Energy Association， 簡稱EU-OEA） 傳播了英國的海洋能源經驗， 尤其是蘇格蘭在簡化行政審批和環境監督進程方面的經驗。 因此， 歐盟是英國發展海洋能源的外部助推器和天然合作伙伴。

可見， 在英國正式脫歐之前， 歐盟從政策上、 資金上支持英國海洋能源的發展， 并通過歐盟- 歐洲海洋能源協會傳播英國的海洋能源發展經驗， 對英國海洋能源的發展起到了積極的作用。

2 脫歐之后英歐海洋能源競爭大于合作

脫歐之后， 英國在海洋能源發展問題上有更大的自主權， 包括自主地制定海洋能源發展的政策、 法規等。 從可再生能源的發展目標上來說， 脫歐后， 英國不再受到歐盟可再生能源目標的約束， 例如： 2014年， 歐盟提議2030 年實現27%的可再生能源目標[24]，脫歐后英國不需按此目標來執行。 此外， 歐盟的環境標準很高， 例如： 歐盟關于鳥類保護的規定、 關于環境評估的規定等都是要求比較高的， 而英國脫歐后不必遵守歐盟此類環境標準。 從對外合作的層面來講，英國在國際海洋能源合作領域中也有更大的自主性，可以自主參加全球海洋能源合作， 輸出英國的海洋能源技術標準。 但是脫離了歐盟的英國也要直接面臨與歐盟的競爭， 因為歐盟仍然是一個由27 個成員國組成的區域性國際組織， 失去了英國的歐盟在海洋能源發展目標、 資金投入及技術等方面仍然具有優勢。

2.1 從海洋能源發展目標的差異看英歐競爭的必然性

一般而言， 海洋能源發展面臨4 大瓶頸： 技術、資金和市場、 環境和行政問題、 電力可獲得性[25]。 2014年5 月8 日， 歐盟委員會推出 《“藍色經濟” 創新計劃》， 旨在提高歐盟海洋技術及人才輸出的數量與質量， 維持歐盟在涉海產業中的全球領先地位， 也包括在海洋能源產業中的地位。 至今， 歐盟仍在延續這樣的目標。 雖然歐盟缺少了英國， 但仍然有法國、 愛爾蘭、 葡萄牙、 西班牙、 荷蘭、 德國等臨海成員國的支撐， 他們將繼續推動歐盟層面的海洋能源發展， 包括完善政策， 增加資金、 技術、 人員投入等， 推動作為一個整體的歐盟在全球海洋能源領域占據人才和技術優勢。 2019 年11 月12 日， 歐委會發布《歐洲綠色新政》 （The European Green Deal）， 計劃到2050 年，歐盟溫室氣體實現凈零排放 （“碳中和”）， 實現經濟增長與資源消耗脫鉤[26]。 而擴大海洋能源的利用， 也有助于實現歐盟溫室氣體零排放的目標。 2020 年6 月11 日， 歐盟發布 《2020 藍色經濟報告： 藍色部門致力于復興并為歐盟的綠色新政掃清道路》 ， 提到“歐盟作為世界海洋能源技術的領導者， 到2050 年離岸發電能力有望占到歐盟電力的35%”[27]。 該目標的提出是建立在歐盟取得的海洋能源技術優勢的基礎之上， 同時和歐盟提供的資金及占有的市場優勢分不開。 從技術上看， 歐盟海洋能源技術成本逐漸降低，例如： 到2025 年潮流能技術成本降低到0.15 歐元/kW·h， 到2030 年降低到0.1 歐元/kW·h； 到2025年波浪能技術成本降低到0.2 歐元/kW·h， 到2030 年降低到0.15 歐元/kW·h[28]。

從英國方面來看， 英國追求的是 “全球英國”，這一目標也會影響到它在全球海洋能源領域的目標，即英國要在全球海洋能源市場中占有重要位置， 甚至很多年前英國就曾在全球范圍內進行海洋能源布局[29]， 因此， 歐盟和英國的目標都指向要擁有全球海洋能源領域的話語權， 從而形成英歐之間的競爭關系。 從外部力量來看， 美國也有拉攏英國、 削弱歐洲聯合力量的考慮， 因此英國與歐盟之間將形成一種張力。

2.2 從海洋能源資金投入的差異性看英歐競爭的必然性

近些年來， 歐盟加大了對海洋能源的資金投入，以促進技術研發， 降低成本， 推動商業化。 歐盟官員相關講話及歐盟的財政計劃， 都表明了這一點。 2018年6 月14 日， 歐盟環境、 海洋事務和漁業委員卡梅奴·維拉 （Karmenu Vella） 在法國召開的國際海洋能源會議上說： “首先， 歐盟將直接資助 （海洋能源）技術發展及測試中心， 以提高（海洋能源） 可靠性和（設備） 性能。 其次， 歐盟將對海洋能源提供新型金融支持， 如： 建立只用于海洋項目的歐盟投資平臺，年底有望啟動。 上個星期， 我們采納了 ‘投資歐盟’（InvestEU） 的建議， 這是下一代的歐盟戰略投資基金， 在該基金的可持續基礎設施中， 明顯提到了海洋。 上個月在布魯塞爾， 在我們的第一個 ‘藍色投資’ （BlueInvest） 事務中， 我們召集了幾十家藍色經濟公司， 召開了上百次會議。 在‘海洋能源’ 會議上， 海洋能源公司可以直接把他們的商業想法告訴給投資小組。 第三， 我們通過設置支持性的規則條件，鼓勵民間投資者。 這包括高效的審批程序以及海洋空間規劃， 以增加利用海洋空間的確定性。 也會有市場機制， 我們將進一步和那些有著先進的海洋能源并致力于海洋能源開發治理的歐盟成員國合作。 海洋能源已經進入歐盟的政治議程。 ”[30]2018 年， 歐盟開始制定2021—2027 年度的財政計劃， 歐盟委員會提議在歐盟結構和投資基金之下設立一個新的基金， 即“歐盟海洋與漁業基金” （EMFF）， 該基金具有簡化、 靈活的特點， 基金總額達61.4 億歐元， 約合人民幣462 億元。 此外， 2021 年至2027 年， 歐盟預算總額為1.135 萬億歐元， 相當于除英國以外的27 個歐盟成員國國民總收入的1.11%， 而該項基金將占總預算的0.54%， 主要用于對類似海洋能源和海洋生物技術這樣的海洋經濟新市場、 新技術、 新服務進行投資， 在建立合作伙伴、 技術轉讓等方面為包括水產養殖、 沿海旅游在內的沿海地區提供更廣泛的支持[31]。2020 年6 月11 日， 歐盟發布 《2020 藍色經濟報告：藍色部門致力于復興并為歐盟的綠色新政掃清道路》[27]，該報告提到歐洲戰略投資基金已向海上風力項目投資14 億歐元。 可見， 離開了英國的歐盟仍然會投入大量的資金用于海洋能源開發和商業推廣， 而離開了歐盟的英國則少了歐盟可能提供的海洋能源發展資金。 此外， 英國民間資本也可能會選擇投資歐盟的海洋能源。 因此， 資金投入的差異會加劇英國與歐盟在海洋能源領域的競爭。

2.3 蘇格蘭、 北愛爾蘭的海洋能源發展使英國與歐盟的關系復雜化

英國的蘇格蘭地區在海洋能源領域有很好的發展條件， 其在海洋能源領域有遠大的抱負， 如： 2020年， 蘇格蘭將實現100%的清潔電力供應； 此外， 蘇格蘭要成為海洋能源領域的 “藍色硅谷”。 為此， 蘇格蘭設立了 “藍十字獎” （Saltire Prize）， 鼓勵和獎勵海洋能源科技創新。 英國的北愛爾蘭地區在海洋能源領域也有很好的基礎， 該地區計劃到2020 年實現可再生能源占能源供應的40%。 英國脫歐之前， 蘇格蘭、 北愛爾蘭地區曾經在歐盟的框架下擁有較大的對外合作空間， 也包括海洋能源合作空間； 但是當英國脫歐之后， 蘇格蘭地區和北愛爾蘭地區失去了通過歐盟平臺獲得海洋能源研發資金及開展對外海洋能源合作的機會； 從歐盟海洋能源發展的角度來看， 歐盟也不希望失去對蘇格蘭地區、 北愛爾蘭地區海洋能源發展的影響。 脫歐之后， 英國對蘇格蘭及北愛爾蘭海洋能源發展的影響更加直接， 蘇格蘭和北愛爾蘭地區海洋能源發展的優勢也會加劇英國與歐盟之間的競爭。

3 重構英國與歐盟在海洋能源領域的合作模式

雖然英國和歐盟在海洋能源發展方面存在競爭態勢， 但是由于海洋能源技術研發所需資金多、 研發周期長， 需要開展部門間、 跨國間的合作， 英國和歐盟之間選擇合作將有助于雙贏， 因此， 重構英國和歐盟的海洋能源合作模式已經提上議事日程。

2016 年， 英國杜倫大學能源研究所 （DEI） 的研究人員認為， 在能源研發和示范項目上， 要優先保護和支持英國與歐盟的合作[32]。 但要采取怎樣的合作模式， 仍然需要明確。 由于之前沒有歐盟成員國脫歐的先例， 英國皇家國際事務研究所的研究人員認為：“英國和歐盟的關系可能可以參照挪威、 瑞士與歐盟的關系， 或者談判之后確立獨特的關系”[33]。英國海上承包商 “離岸海洋管理公司” 建議英國與歐盟采取“挪威模式”[1]。 盡管挪威不是歐盟成員國， 但挪威曾經參與歐盟的“地平線2020” 計劃。 實際上在英國脫歐之前， 雖然挪威參與了歐盟的科研計劃， 但英國是地平線2020 計劃的兩大受益方之一， 挪威獲得的資助只排第9 位。 因此， 即使英國采取挪威模式， 獲得的資金也會減少， 只是比硬脫歐的模式要好一些。 但是， 如果采取軟脫歐的模式， 英國留在歐洲經濟區及內部市場， 有助于保持海洋能源設備貿易 （如： 渦輪機貿易） 的便利。 在2020 年2 月， 英國發布 《與歐盟的未來關系： 英國的談判方法》 的文件， 涉及英歐合作關系的調整思路， “英國可以采取類似歐盟與加拿大之間的全面經貿協定， 使貿易便利化， 同時促進英國和歐盟在貨物貿易方面的合作和數據共享。 ”[34]此外， 雙方還希望采取措施便利人員往來。 2020 年5 月18 日， 英國公開了在能源方面的談判文件草案[35]， 涉及成立能源合作小組等。

英國和歐盟關系的調整是一個漸進的過程。 從英國方面來看， 雖然有英國與歐盟關于能源談判的草案， 但關于海洋能源領域合作關系的調整仍然只是方向性的， 還沒有具體的、 有針對性的方案。 從歐盟方面來看， 歐盟雖然在2019 年11 月12 日發布了 《歐洲綠色新政》， 但并沒有明確與英國的海洋能源合作關系。 歐盟委員會發布的《歐洲綠色新政》 提到， 歐盟將繼續展開 “綠色新政外交”， 在全球推廣落實其環境、 氣候和能源政策目標， 繼續維護和推動 《巴黎協定》 的實施， 加強與G20、 南部和東部鄰國在環境、 能源和氣候領域的合作， 加強中歐氣候環境合作， 幫助非洲發展綠色循環經濟， 以綠色貿易政策促進綠色商品、 服務貿易和投資， 并推動氣候友好型公共采購等。 可以理解為， 歐盟將與英國在G20 框架下開展包括海洋可再生能源在內的能源合作， 說明歐盟對英歐合作模式還沒有細致的規劃。 而在海洋能源領域還有一些國際組織， 歐盟也沒有提及在這些框架下與英國的合作。

海洋能源發展需要大量資金、 技術及高科技人員的支持， 脫歐作為英國的一個政治選項， 已經影響到英國的海洋能源發展及國際合作。 英國和歐盟之間需要就海洋能源產業與歐盟進行深入細致的溝通， 促進這個產業的穩定發展。 雙贏的辦法是： 英國與歐盟在海洋能源領域建立類似挪威或加拿大與歐盟的模式，保持在海洋能源領域的合作。