論CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則的適用

成先平，劉伊明

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

伴隨著國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)的不斷增多，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)規(guī)則的制定。目前，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡(jiǎn)稱CPTPP）下的國(guó)有企業(yè)規(guī)則是內(nèi)容最新穎、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)最嚴(yán)格的多邊貿(mào)易規(guī)則，其實(shí)施帶來(lái)了各國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)制的關(guān)注。其中，“非商業(yè)援助條款”是CPTPP 國(guó)有企業(yè)規(guī)則的核心條款，也是CPTPP 首創(chuàng)的條款，更是目前爭(zhēng)議較大且對(duì)中國(guó)影響極大的條款，因此，我國(guó)有必要對(duì)其加強(qiáng)研究并提出中國(guó)主張。本文以CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)非商業(yè)援助規(guī)則的基礎(chǔ)理論探究，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)該條款給國(guó)有企業(yè)“走出去”帶來(lái)的挑戰(zhàn)，最后分析我國(guó)應(yīng)對(duì)如上挑戰(zhàn)的中國(guó)立場(chǎng)以推動(dòng)我國(guó)的國(guó)有企業(yè)更好地“走出去”。

一、非商業(yè)援助規(guī)則源起

商業(yè)援助通常是指在相關(guān)產(chǎn)業(yè)或者企業(yè)發(fā)展受阻的情況下，一國(guó)政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民就業(yè)、社會(huì)秩序等多重因素的考慮，對(duì)瀕危產(chǎn)業(yè)或者企業(yè)給予政策的傾斜、資金的扶持、信貸的優(yōu)惠等援助，目的是扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)或者企業(yè)走上正軌，商業(yè)援助并不會(huì)對(duì)其他國(guó)家的同類(lèi)產(chǎn)業(yè)造成負(fù)面影響。與之相對(duì)應(yīng)的是非商業(yè)援助，它是指經(jīng)濟(jì)秩序正常運(yùn)行狀態(tài)下，締約方政府以及國(guó)有企業(yè)向國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助援助，國(guó)有企業(yè)因此得到純競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)其他締約方造成不利影響或者不利損害。CPTPP 中的非商業(yè)援助規(guī)則本質(zhì)上是對(duì)締約方政府及國(guó)有企業(yè)提供補(bǔ)貼給本國(guó)國(guó)有企業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)制，即CPTPP 締約方政府不能向本國(guó)國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助，對(duì)其他CPTPP 締約方利益產(chǎn)生負(fù)面影響，并且該原則同時(shí)適用于從事產(chǎn)品生產(chǎn)、服務(wù)提供以及投資的國(guó)有企業(yè)。同時(shí)，在第三國(guó)境內(nèi)，政府、國(guó)有企業(yè)也不得通過(guò)提供非商業(yè)援助給國(guó)有企業(yè)損害其他締約方同類(lèi)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。

非商業(yè)援助規(guī)則源起于SCMA，該協(xié)定對(duì)“補(bǔ)貼”作出了具體的規(guī)定，奠定了非商業(yè)援助的基礎(chǔ)。就適格提供補(bǔ)貼主體而言，SCMA 規(guī)定了三類(lèi)主體：政府、公共機(jī)構(gòu)以及受前兩者委托提供補(bǔ)貼的私營(yíng)機(jī)構(gòu)。[1]34-50然而，對(duì)于“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及范圍并未作出明確規(guī)定。WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body，簡(jiǎn)稱DSB）在處理反補(bǔ)貼案件的過(guò)程中，對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定主要采用三種標(biāo)準(zhǔn)，即政府職能標(biāo)準(zhǔn)、政府控制標(biāo)準(zhǔn)以及折衷標(biāo)準(zhǔn)。但是目前，DSB 在認(rèn)定“公共機(jī)構(gòu)”問(wèn)題上主要采用個(gè)案判斷的方法，即依據(jù)案情選用認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁決。就補(bǔ)貼的認(rèn)定規(guī)則而言，SCMA 所禁止的補(bǔ)貼是指在國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)中，可能有損市場(chǎng)主體進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的專(zhuān)向補(bǔ)貼，并非是所有的補(bǔ)貼。SCMA 對(duì)補(bǔ)貼的專(zhuān)向性進(jìn)行了規(guī)定，明晰了其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及認(rèn)定流程。所謂補(bǔ)貼的專(zhuān)向性是指締約方政府等適格補(bǔ)貼提供者向國(guó)有企業(yè)提供專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，使得該國(guó)有企業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力降低，對(duì)其他市場(chǎng)主體造成不利影響。除此之外，在SCMA 的定義條款中，還將補(bǔ)貼的方式進(jìn)行了分類(lèi)，主要包括資金或者債務(wù)的轉(zhuǎn)移、稅收的減免、購(gòu)銷(xiāo)商品或者服務(wù)以及收入支持或者價(jià)格支持。

CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則在SCMA 基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，根據(jù)CPTPP 第17.1 條對(duì)“非商業(yè)援助”的解釋?zhuān)@里的“援助”具體指，資金轉(zhuǎn)移、債務(wù)免除、優(yōu)惠于市場(chǎng)條件的貸款或貸款擔(dān)保、與通常投資慣例不符的權(quán)益資本、除一般基礎(chǔ)設(shè)施外更優(yōu)惠的商品或服務(wù)的出售。其實(shí)質(zhì)上就是SCM 協(xié)定中的“補(bǔ)貼”；“援助的對(duì)象”是僅對(duì)國(guó)有企業(yè)的援助、主要由國(guó)有企業(yè)使用的援助、國(guó)有企業(yè)獲得的數(shù)額巨大的援助、通過(guò)裁量權(quán)偏袒國(guó)有企業(yè)的援助；“援助的范圍”涉及貨物、服務(wù)的銷(xiāo)售和投資行為。

二、CPTPP 所確立的非商業(yè)援助規(guī)則

CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則是對(duì)WTO 補(bǔ)貼規(guī)則的重塑，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定、非商業(yè)援助規(guī)則的規(guī)制范圍及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題予以回應(yīng)，旨在增強(qiáng)非商業(yè)援助規(guī)則的可適用性。

（一）CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則將補(bǔ)貼主體范圍進(jìn)一步明確

由于SCMA 規(guī)制的主體為政府或者公共機(jī)構(gòu)，一些通過(guò)國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼，如果想要成為SCMA 的調(diào)整對(duì)象，首先就要證明提供補(bǔ)貼的國(guó)有企業(yè)屬于公共機(jī)構(gòu)。然而，在反補(bǔ)貼調(diào)查中，由于難以證明國(guó)有企業(yè)是否是在行使政府權(quán)力，導(dǎo)致最終難以認(rèn)定其為“公共機(jī)構(gòu)”。與此同時(shí)，DSB對(duì)于“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定至今還沒(méi)有一個(gè)明晰的標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)于“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定的難題一直飽受爭(zhēng)議。

而CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則的規(guī)定摒棄了“公共機(jī)構(gòu)”的概念，直接將國(guó)有企業(yè)作為該條款所要調(diào)整的對(duì)象之一。[2]55-62首先，締約方政府不得對(duì)國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助，對(duì)其他締約方造成不利影響；其次，締約方應(yīng)避免通過(guò)國(guó)有企業(yè)對(duì)其他國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助，對(duì)其他締約方造成不利影響；最后，締約方不得通過(guò)向設(shè)立在他方的國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助，對(duì)其他締約方造成不利影響。[3]83-87鑒于此，CPTPP 的規(guī)定規(guī)避了“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定的難題，通過(guò)明確規(guī)定補(bǔ)貼主體的做法，在很大程度上解決了“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定過(guò)程中取證難、認(rèn)定難的問(wèn)題。

（二）CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則確立了商業(yè)援助認(rèn)定的新標(biāo)準(zhǔn)

SCMA 是通過(guò)認(rèn)定國(guó)有企業(yè)是否屬于“公共機(jī)構(gòu)”進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行間接規(guī)制，而CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則是首次將“國(guó)有企業(yè)”和“補(bǔ)貼”這兩個(gè)議題進(jìn)行了綁定的多邊貿(mào)易規(guī)則，對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)規(guī)則作出了重大制度創(chuàng)新。[4]123-132在實(shí)踐中，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家主張將“公共機(jī)構(gòu)”的概念不斷擴(kuò)張以使得更多的國(guó)有企業(yè)被納入規(guī)制范疇，發(fā)展中國(guó)家的主張正好恰恰相反。而DSB 在對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”進(jìn)行認(rèn)定時(shí)因沒(méi)有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，而是采取個(gè)案認(rèn)定的辦法。

CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則是在SCMA 基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，對(duì)于公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定、專(zhuān)向性的認(rèn)定等問(wèn)題無(wú)需單獨(dú)進(jìn)行考慮。CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則確立了商業(yè)援助認(rèn)定的新標(biāo)準(zhǔn)，即未造成不利影響或不利損害。不利影響是指接受了非商業(yè)援助的國(guó)有企業(yè)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)中，對(duì)本國(guó)市場(chǎng)以及國(guó)際市場(chǎng)產(chǎn)生的價(jià)格影響和替代影響。替代影響是指因接受援助的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行貨物生產(chǎn)、銷(xiāo)售等商業(yè)行為對(duì)其他締約方以及非締約方同類(lèi)貨物銷(xiāo)售產(chǎn)生替代或者阻礙影響；價(jià)格影響是指接受了非商業(yè)援助的國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)銷(xiāo)售的產(chǎn)品價(jià)格大幅降價(jià)，使其他締約方以及非締約方的同類(lèi)貨物銷(xiāo)售額下降、競(jìng)爭(zhēng)力降低。

商業(yè)援助行為除了要考慮對(duì)一國(guó)企業(yè)造成不利影響外，還要考察的另一個(gè)認(rèn)定因素則是造成一定程度的損害。不損害的義務(wù)則是一個(gè)締約方不應(yīng)該對(duì)設(shè)立在另一締約方境內(nèi)的從事國(guó)際投資業(yè)務(wù)的國(guó)有企業(yè)直接或者間接地提供非商業(yè)援助，這樣就會(huì)被認(rèn)定是對(duì)另一締約方造成損害。這與不利影響約束對(duì)象存在本質(zhì)區(qū)別，損害義務(wù)的本質(zhì)在于適用于政府本身，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)或者國(guó)有企業(yè)并不適用，并且損害也僅指在其他締約方境內(nèi)投資的情形，即損害義務(wù)只適用于國(guó)際投資行為。對(duì)于損害程度，CPTPP 也做了詳細(xì)的規(guī)定，包括但不限于對(duì)其他成員國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成重大損害以及阻礙相關(guān)產(chǎn)業(yè)的建立。一言以蔽之，以上規(guī)定是在SCMA 第15 條的基礎(chǔ)上作出了更加明確、具體的規(guī)定，使得非商業(yè)援助的認(rèn)定更加地具有可操作性。

（三）CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則擴(kuò)張了SCMA 補(bǔ)貼規(guī)則的適用范圍

在WTO 相關(guān)規(guī)則以及SCMA 的基礎(chǔ)上，CPTPP 創(chuàng)設(shè)了一種全新規(guī)制理論。WTO 的宗旨是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化，消除市場(chǎng)準(zhǔn)入的政府壁壘，其調(diào)整的范圍為國(guó)際貨物貿(mào)易領(lǐng)域以及服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。SCMA 僅對(duì)國(guó)際貨物貿(mào)易領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)制。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》并未對(duì)服務(wù)補(bǔ)貼問(wèn)題作出規(guī)定。而CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則的適用范圍最為廣泛，既包括了貨物貿(mào)易領(lǐng)域，也包括了服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，還包括了國(guó)際投資領(lǐng)域。[5]2-25接受了非商業(yè)援助的國(guó)有企業(yè)在另一締約方境內(nèi)進(jìn)行投資時(shí)，其商業(yè)活動(dòng)對(duì)另一締約方的同類(lèi)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成不利影響或者不利損害時(shí)，受損害方可以請(qǐng)求CPTPP 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。[6]79-86非商業(yè)援助規(guī)則可以在一定程度上避免在任一締約方境內(nèi)，接受了非商業(yè)援助的投資者對(duì)其他締約方投資者造成低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、降低銷(xiāo)售額等不利影響。但因非商業(yè)援助的保護(hù)機(jī)制的適用僅限于一締約方境內(nèi)，由此可能導(dǎo)致投資資本的轉(zhuǎn)移，即本應(yīng)是非締約方境內(nèi)的投資轉(zhuǎn)移至締約方的境內(nèi)進(jìn)行。

此外，CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則對(duì)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的商業(yè)存在以及跨境提供模式下的補(bǔ)貼規(guī)則也進(jìn)行了規(guī)定。非商業(yè)援助規(guī)則將締約方政府以及國(guó)有企業(yè)向通過(guò)跨境提供或商業(yè)存在方式提供服務(wù)的國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助行為進(jìn)行規(guī)制，但排除了接受非商業(yè)援助的國(guó)有企業(yè)在非商業(yè)援助提供國(guó)境內(nèi)提供服務(wù)的情形。此項(xiàng)規(guī)定，一方面，對(duì)WTO 中關(guān)于服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼談判中的相關(guān)爭(zhēng)議作出回應(yīng)，應(yīng)如服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼的定義；另一方面，對(duì)于當(dāng)前難以解決或達(dá)成一致的問(wèn)題也進(jìn)行了回避，例如怎樣對(duì)商業(yè)存在模式下提供服務(wù)的國(guó)有企業(yè)采取反補(bǔ)貼措施，而是選擇了締約方能夠接受的方式逐步對(duì)服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼規(guī)則作出探索。總體上非商業(yè)援助規(guī)則不僅關(guān)注貨物貿(mào)易也關(guān)注服務(wù)貿(mào)易與投資行為，以國(guó)有企業(yè)為中心構(gòu)建了補(bǔ)貼規(guī)則體系。

三、CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則對(duì)國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的影響

國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要參與者。在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)有企業(yè)是在市場(chǎng)失靈時(shí)的有效調(diào)節(jié)工具；在發(fā)展中國(guó)家，國(guó)有企業(yè)不僅承擔(dān)著調(diào)節(jié)市場(chǎng)的重要社會(huì)責(zé)任，還要發(fā)揮帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”的作用。CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則對(duì)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)有企業(yè)的國(guó)際商業(yè)活動(dòng)限制相對(duì)更多，因此，需重點(diǎn)探討CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則對(duì)發(fā)展中國(guó)家國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的影響以及對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革帶來(lái)的阻礙。

（一）CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)制的范圍過(guò)大

CPTPP 將國(guó)有企業(yè)直接列為補(bǔ)貼的主體，這一做法雖然避免了“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定的難題，便利了主體的認(rèn)定，但是這種直接將國(guó)有企業(yè)列為非商業(yè)援助的主體之一的做法也會(huì)導(dǎo)致對(duì)國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有失公允的現(xiàn)象。

第一，CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則適用主體范圍擴(kuò)大。就CPTPP 的規(guī)定而言，本國(guó)設(shè)立的國(guó)有企業(yè)、跨境設(shè)立的國(guó)有子企業(yè)都可能成為補(bǔ)貼的接受者，而SCMA 下的補(bǔ)貼接受者只能是本國(guó)境內(nèi)的企業(yè)。[7]13-28以我國(guó)為例，只有位于我國(guó)境內(nèi)的中國(guó)國(guó)有企業(yè)接受了政府補(bǔ)貼、信貸支持等，才可能違反SCMA所規(guī)定的補(bǔ)貼紀(jì)律。[8]45-56但是按照CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則的規(guī)定，如果向位于其他締約方境內(nèi)的中國(guó)國(guó)有子企業(yè)提供了非商業(yè)援助，對(duì)該締約方的利益造成不利影響，雖不屬于SCMA 的規(guī)制范圍，但是違背了非商業(yè)援助項(xiàng)下的義務(wù)。

第二，CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則調(diào)整的行為方式增多。就CPTPP 的規(guī)定而言，其規(guī)定的補(bǔ)貼方式更為豐富，主要是專(zhuān)門(mén)向國(guó)有企業(yè)提供由其主要使用的大量補(bǔ)貼以及通過(guò)行使自由裁量權(quán)偏袒從而提供的援助，比如補(bǔ)助、稅收的減免、債務(wù)的擔(dān)保等直接或者間接的資金的轉(zhuǎn)移。然而，SCMA 所規(guī)定的補(bǔ)貼形式較為單一，主要是財(cái)政資助。通過(guò)自由裁量權(quán)偏袒國(guó)有企業(yè)的援助是指一國(guó)政府以及其國(guó)有企業(yè)在提供援助時(shí)，限定接受援助的對(duì)象只能是國(guó)有企業(yè)，或者要求援助的物資等主要由國(guó)有企業(yè)使用。也可以說(shuō)通過(guò)自由裁量權(quán)偏袒國(guó)有企業(yè)的援助主要是給予國(guó)有企業(yè)的專(zhuān)向援助。由于“自由裁量權(quán)偏袒”用語(yǔ)本身難以界定，加之CPTPP 下補(bǔ)貼的種類(lèi)較為豐富，在實(shí)踐中很可能被濫用。例如，在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，國(guó)有商業(yè)銀行基于商業(yè)考慮，給予其他國(guó)有企業(yè)債務(wù)減免、貸款優(yōu)惠等政策，很可能被視為“自由裁量權(quán)偏袒”，從而被納入CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則的范圍。

（二）CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則為國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際投資設(shè)置隱形壁壘

根據(jù)CPTPP 關(guān)于國(guó)際資本跨境投資的規(guī)定，禁止締約方政府以及國(guó)有企業(yè)憑借母國(guó)的補(bǔ)貼在其他締約方境內(nèi)設(shè)立國(guó)有子企業(yè)進(jìn)行國(guó)際投資，對(duì)其他締約方造成不利影響或者不利損害。并且根據(jù)CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則的規(guī)定，投資也是非商業(yè)援助的形式之一。并且，CPTPP 同時(shí)還規(guī)定締約方政府以及國(guó)有企業(yè)設(shè)立的國(guó)有子企業(yè)的投資行為還要符合私人投資者的通常投資實(shí)踐，若不符合，則予以禁止。根據(jù)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐情況，是否符合私人投資者的通常投資實(shí)踐是需要由國(guó)有投資者承擔(dān)舉證責(zé)任，通常來(lái)說(shuō)舉證難度較大。[9]187-200因此，國(guó)有企業(yè)在參與國(guó)際投資時(shí)，天然受到很多限制條件的約束，稍不注意很可能落入非商業(yè)援助規(guī)則的調(diào)整范圍。

此外，在母國(guó)國(guó)有企業(yè)與海外國(guó)有子企業(yè)日常的商業(yè)往來(lái)過(guò)程中，很可能會(huì)因?yàn)榕卸?biāo)準(zhǔn)選擇的不合理構(gòu)成CPTPP 項(xiàng)下的非商業(yè)援助，進(jìn)而受到法律的規(guī)制。以上的種種限制都不利于國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際投資，不利于國(guó)際投資領(lǐng)域的發(fā)展，對(duì)國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際投資設(shè)置了一定的隱形壁壘。

（三）CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則對(duì)國(guó)有企業(yè)改革施加一定的限制

當(dāng)前WTO 面臨著機(jī)構(gòu)改革，尤其是上訴機(jī)構(gòu)的停擺帶來(lái)了一系列問(wèn)題。美國(guó)企圖利用這一契機(jī)對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則進(jìn)行重塑，尤其是要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制。伴隨著CPTPP 國(guó)有企業(yè)章節(jié)的落地，中國(guó)關(guān)于在國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中國(guó)有企業(yè)規(guī)則的制定上地位略顯被動(dòng)。在中歐全面協(xié)定之前，中國(guó)所簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定并未涉及有關(guān)國(guó)有企業(yè)的實(shí)質(zhì)條款。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)便長(zhǎng)期發(fā)揮國(guó)有企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過(guò)程中，形成了經(jīng)濟(jì)政策由國(guó)有企業(yè)先行實(shí)施和落實(shí)，其他企業(yè)跟進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)并非在市場(chǎng)失靈時(shí)的補(bǔ)救、調(diào)節(jié)工具，而是充當(dāng)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的領(lǐng)頭羊的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府與國(guó)有企業(yè)這種協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，不僅有利于形成和推動(dòng)極具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且也帶動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)也獲得了政策層面的優(yōu)先傾向，但這并不屬于非商業(yè)援助。若私營(yíng)企業(yè)這么做，也會(huì)獲得類(lèi)似的機(jī)遇。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)積極加入并踐行先進(jìn)世界規(guī)則，但CPTPP 國(guó)有企業(yè)規(guī)則并非一項(xiàng)世界規(guī)則，其是否先進(jìn)還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)，并且在其制定過(guò)程中很大程度上是由美國(guó)主導(dǎo)的，其對(duì)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)有企業(yè)的發(fā)展施加了諸多的惡意限制，很可能對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革造成一定的不利影響。[10]26-32，50

四、CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則的應(yīng)對(duì)策略

目前，發(fā)達(dá)國(guó)家以及發(fā)展中國(guó)家對(duì)于國(guó)有企業(yè)具體規(guī)則雖然還存在一定的分歧，但是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行規(guī)制已是大勢(shì)所趨。為順應(yīng)這一趨勢(shì)，我國(guó)必須加強(qiáng)對(duì)非商業(yè)援助規(guī)則的研究，提出中國(guó)主張，提高我國(guó)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）限制非商業(yè)援助規(guī)則的適用范圍

當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)對(duì)“國(guó)有企業(yè)”議題、“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定以及非商業(yè)援助規(guī)則的制定還未形成統(tǒng)一的意見(jiàn)，CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則的出臺(tái)引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)于以上議題的熱議。對(duì)于加入CPTPP，我國(guó)目前正按照協(xié)定要求的加入程序，與各締約方進(jìn)行磋商談判。因此，我國(guó)在談判過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家利益的角度出發(fā)，權(quán)衡各種影響因素，提出具有中國(guó)特色的中國(guó)主張。

第一，反對(duì)將國(guó)有企業(yè)等同于“公共機(jī)構(gòu)”。目前，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家基于自身發(fā)展利益的考慮，企圖主導(dǎo)國(guó)有企業(yè)規(guī)則的制定，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)過(guò)程中對(duì)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行打壓。對(duì)于國(guó)有企業(yè)規(guī)則的核心內(nèi)容“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定問(wèn)題上，推行擴(kuò)大解釋?zhuān)粌H僅局限于“一主體獲得政府授權(quán)行使行政權(quán)力”的范圍。然而，對(duì)于“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定問(wèn)題，我們主張應(yīng)該結(jié)合商事交易習(xí)慣以及補(bǔ)貼規(guī)則和既往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定出一個(gè)相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)有企業(yè)在參與國(guó)際投資時(shí)，可以進(jìn)行合理預(yù)判；在糾紛出現(xiàn)后，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可以有法可依，進(jìn)而得出較為公正的裁決。若不解決上述問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家很可能將“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定作為其實(shí)施貿(mào)易保護(hù)的工具，并進(jìn)而對(duì)發(fā)展中國(guó)家國(guó)有企業(yè)利益造成嚴(yán)重?fù)p害。

第二，關(guān)注非商業(yè)援助的權(quán)衡問(wèn)題。在談判的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)主張各締約方，理性對(duì)待非商業(yè)援助規(guī)則，既要考慮國(guó)有企業(yè)獲得的非商業(yè)援助，也要關(guān)注其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任以及社會(huì)成本，綜合考量其對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)所帶來(lái)的不利影響。在處理非商業(yè)援助案件的過(guò)程中，不要人為的將“不利影響”過(guò)度的放大，給國(guó)有企業(yè)以及相關(guān)的締約方提供陳述申辯的渠道，并且需要完善上訴機(jī)制，防止締約方的爛訴行為。

（二）擴(kuò)大私人投資實(shí)踐的內(nèi)涵

根據(jù)CPTPP 的規(guī)定，對(duì)于國(guó)有企業(yè)參與海外投資的限制，其核心在于判斷國(guó)有企業(yè)的投資行為是否屬于私人投資者的通常投資實(shí)踐。因?yàn)樗饺送顿Y者的通常投資實(shí)踐中主體“私人投資者”目前還沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際通行做法是結(jié)合國(guó)際投資的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行的主觀推斷。私人投資實(shí)踐的判斷既主觀又抽象，加之國(guó)際投資的復(fù)雜性，國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行國(guó)際投資時(shí)很可能受到限制。[11]116-134

擴(kuò)大私人投資實(shí)踐的內(nèi)涵，將符合投資合理期望作為衡量國(guó)際投資行為正當(dāng)與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際投資十分必要。因此，中國(guó)進(jìn)行談判時(shí)要注意以下幾方面：第一，中國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家立法以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本國(guó)國(guó)情，主張國(guó)有企業(yè)基于商業(yè)考慮在國(guó)內(nèi)外設(shè)立國(guó)有子企業(yè)實(shí)施國(guó)際投資行為，是符合投資合理期望。第二，若締約方政府以及國(guó)有企業(yè)的投資決策以經(jīng)商業(yè)咨詢公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估為前提，并符合國(guó)際投資規(guī)則，則可以認(rèn)定是符合投資合理期望。擴(kuò)大私人投資實(shí)踐的內(nèi)涵，不僅可以讓國(guó)有企業(yè)平等地參與國(guó)際投資，對(duì)于國(guó)際投資市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力的提高也具有重要價(jià)值。

（三）深化國(guó)有企業(yè)改革

根據(jù)CPTPP 的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行跨境商業(yè)活動(dòng)時(shí)，要堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，這與我國(guó)目前國(guó)有企業(yè)改革方向是一致的。但在實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)在“走出去”的過(guò)程中，還是會(huì)受到諸多的限制。因此，我們還需要深化國(guó)有企業(yè)改革，具體建議如下。

第一，細(xì)化國(guó)有企業(yè)現(xiàn)有分類(lèi)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)中立，可以依據(jù)國(guó)有企業(yè)所進(jìn)行的商業(yè)活動(dòng)及所處的行業(yè)對(duì)其進(jìn)行細(xì)化分類(lèi)，避免他國(guó)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)健康發(fā)展的遏制。對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，要求其按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求獨(dú)立開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府需加以引導(dǎo)，企業(yè)應(yīng)提升自身競(jìng)爭(zhēng)力以應(yīng)對(duì)優(yōu)勝劣汰的國(guó)際商業(yè)態(tài)勢(shì)；而政策類(lèi)國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)平衡社會(huì)責(zé)任與企業(yè)效益之間的關(guān)系，在政策紅利的加持下不斷提升自身實(shí)力。[12]13-19

第二，繼續(xù)深化混合所有制改革。混合所有制改革是指在國(guó)有企業(yè)中加入其他所有制經(jīng)濟(jì)，在私營(yíng)企業(yè)中引入國(guó)有經(jīng)濟(jì)等其他類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)成分。國(guó)有企業(yè)一旦完成混合所有制改革，國(guó)有資本的比例減少，便轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ǖ纳淌轮黧w，同時(shí)其原本享有的政府授權(quán)以及法律上的特權(quán)不再延續(xù)，政府此時(shí)就變成了普通的投資者。正是通過(guò)混合所有制改革，逐步改變國(guó)有資本在各行業(yè)的比例，將國(guó)有資本的壟斷優(yōu)勢(shì)集中在少數(shù)行業(yè)，這樣就可以防止外國(guó)利用所有制等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的商業(yè)行為進(jìn)行限制，有利于國(guó)有企業(yè)進(jìn)行國(guó)際商業(yè)活動(dòng)，帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)對(duì)非商業(yè)援助行為的規(guī)范

目前來(lái)看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上都較為活躍，且其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任重大，往往政府基于此進(jìn)行考量會(huì)給國(guó)有企業(yè)提供一定的政策優(yōu)惠，以使國(guó)有企業(yè)更好地發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。然而，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在“走出去”的時(shí)候，會(huì)給其他國(guó)家造成一定的威脅，其他國(guó)家甚至?xí)贑PTPP 非商業(yè)援助規(guī)則要求對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行審查，這樣便會(huì)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行正常的商業(yè)活動(dòng)造成潛在的威脅。因此，有必要規(guī)范政府補(bǔ)貼行為。

貫徹競(jìng)爭(zhēng)中立的理念，規(guī)范非商業(yè)援助行為，才能從根本上杜絕國(guó)有企業(yè)依賴非商業(yè)援助獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)破壞國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力。CPTPP 非商業(yè)援助規(guī)則明確禁止國(guó)有企業(yè)因獲得非商業(yè)援助取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)其他締約方造成不利影響或者不利損害。目前，我國(guó)正在積極加入CPTPP，所以應(yīng)關(guān)注非商業(yè)援助問(wèn)題。凡是政府向國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助，需滿足一定的條件，符合相關(guān)的范圍和限度，且不得對(duì)其他締約方的同類(lèi)企業(yè)造成不利影響或者不利損害。與此同時(shí)，提供非商業(yè)援助的過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持公開(kāi)透明的原則。通過(guò)制度和程序的規(guī)范，政府等適格主體在進(jìn)行非商業(yè)援助時(shí)才會(huì)合法、合理，有利于維護(hù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

結(jié) 語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)是大勢(shì)所趨，多邊貿(mào)易規(guī)則設(shè)置非商業(yè)援助規(guī)則也是十分必要的。在此背景下，

我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非商業(yè)援助規(guī)則的研究，通過(guò)限制非商業(yè)援助規(guī)則的適用范圍、擴(kuò)大私人投資實(shí)踐的內(nèi)涵、深化國(guó)有企業(yè)改革以及加強(qiáng)對(duì)非商業(yè)援助行為的規(guī)范，在談判與磋商過(guò)程中，表達(dá)自己的主張，為我國(guó)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際商業(yè)活動(dòng)爭(zhēng)取正當(dāng)權(quán)益。本文通過(guò)分析非商業(yè)援助規(guī)則給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的影響以及應(yīng)對(duì)建議，希望我國(guó)國(guó)有企業(yè)能夠更好地“走出去”。