當前農村勞動力流動面臨的困境及建議

□文/吳 青

（塔里木大學經濟與管理學院 新疆·阿拉爾）

［提要］ 脫貧攻堅與鄉村振興是我國針對鄉村貧困問題和鄉村社會現代化轉型而提出的重大國家戰略，兩大戰略在頂層設計與基層實踐中有著天然的契合點。脫貧攻堅為鄉村振興奠定基礎，鄉村振興提升脫貧攻堅質量，兩者相輔相成，協同推進鄉村發展，是鄉村現代化轉型的有效推進器。然而，新時期貧困地區農村勞動力流動的內外部環境已發生根本性轉變，這對其減貧效應形成巨大挑戰。本文通過分析農村勞動力流動現狀，剖析其所面臨的現實困境，結合脫貧攻堅、鄉村振興等宏觀戰略提出對策意見。

脫貧攻堅已取得勝利，脫貧之后需要建立一個長效穩定的機制來繼續鞏固提升脫貧攻堅成果，而鄉村振興戰略正是對于脫貧攻堅成果進行有效鞏固的一個重要戰略。因此，在決勝脫貧攻堅時期，探索中國特色的農村勞動力流動就業道路，分析農村勞動力流動減貧的現實困境，并提出政策保障體系，是當前亟待解決的重要問題。

一、農村勞動力流動

（一）農村勞動力流動現狀。勞動力流動指勞動者根據勞動力市場條件的差異和自身條件，在國際間、地域間、產業間、部門和行業間、職業和崗位間所選擇的遷移或轉移行為。流動的主要形式是本地更換職業、在地區之間流動、行業性的流動。勞動力流動在很大程度上受到勞動力市場化程度的影響。勞動力流動的成因有區域間勞動力供求不平衡、經濟發展水平有差異、工資差別、經濟周期引起的波動、國際資本流動、強化工作匹配的意愿。新中國成立以來，農村勞動力在城鄉之間的流動，促進了生產要素、經濟資源、生態資源在城鄉之間的再配置，形成了經濟發達繁榮的城市與經濟落后凋零的鄉村并存的二元格局，城鄉發展不平衡已成為當前最大的不平衡，是“三農”問題的癥結所在。與其他生產要素相比，有效勞動力成為新時代農業發展的相對稀缺要素。

（二）農村勞動力流動與脫貧攻堅的關聯。農村勞動力流動的重要原因是農村地區貧困，這種流動對緩解農村地區人多地少的尖銳矛盾有積極的影響，能夠提高農村地區資源的合理配置，對提高勞動力的邊際產出有重要的促進作用。勞動力流動成為農村家庭擺脫貧困的一種重要手段和途徑。外出勞動力的打工收入已經成為農村家庭收入的主要來源之一。隨著農村勞動力流動規模的不斷擴大，農村勞動力的外出收入對于提高家庭絕對收入水平、降低家庭貧困發生率的影響逐漸表現出強化的趨勢。鼓勵農村勞動力流動，為勞動力流動創造良好的制度環境成為農村地區反貧困的主要方案。

（三）脫貧攻堅與鄉村振興的關聯。當前，我國最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分。不平衡、不充分的發展，在鄉村的直接體現便是貧困現象的存在。貧困現象既包括區域整體層面的貧困，即貧困村、貧困縣，也包括公民個體層面的貧困，即貧困農民。中國特色社會主義進入新時代后，世代生活在鄉村的農民，尤其是貧困農民日益增長的美好生活需要，最直接的、最迫切的就是擺脫自身落后的生產生活狀態。在黨的十九大上，脫貧攻堅被列為實現全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，攻堅目標就是確保農村貧困人口在現行標準下全部脫貧，貧困縣全部摘帽。按照黨中央部署，2020 年我國如期打贏脫貧攻堅戰。鄉村振興，就是指激發鄉村發展活力，實現鄉村在產業、人才、文化、生態、組織五大方面的全面興盛與繁榮。作為“三農”領域的兩項重要政策安排，近年來黨中央相繼出臺了一系列有關鄉村振興與脫貧攻堅的政策文件，對兩者的銜接問題均有提及。2018 年，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》第八部分“打好精準脫貧攻堅戰，增強貧困群眾獲得感”中指出，“做好實施鄉村振興戰略與打好精準脫貧攻堅戰的有機銜接”。2018 年6 月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》第八部分“加強和改善黨對脫貧攻堅工作的領導”中指出，“統籌銜接鄉村振興與脫貧攻堅”。2018 年9 月，《中共中央國務院鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年）》第十章“堅決打好精準脫貧攻堅戰”中指出，“推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進”。2019 年，中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》第一部分“聚力精準施策，決戰決勝脫貧攻堅”中指出，“做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接，對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉村振興戰略鞏固發展成果”。2020 年，中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》第一部分“堅決打贏脫貧攻堅戰”中指出，“抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機銜接”。

二、農村勞動力流動面臨的困境

（一）外部經濟產業基礎落后。歷經長期大規模扶貧開發之后，現階段絕大部分貧困人口主要集中分布在我國的偏遠地區。就貧困地區的區位特征而言，其根本特點在于地理位置偏遠、基礎設施不健全，這直接制約貧困地區農村勞動力流動。大部分貧困地區在自然資源稟賦方面具有一定的優勢，然而地理位置的偏遠導致貧困地區生產要素流動受到明顯的制約，這直接影響貧困地區農業及非農產業的健康發展。而對于貧困地區農村勞動力而言，部分農村勞動力選擇本地非農就業，尤其是在私營活動領域，貧困地區產業發展的落后必然直接影響到農村勞動力本地非農就業的收入回報，從而不利于減貧效應的發揮；部分農村勞動力選擇外地非農就業，而所處地理位置的偏遠無疑將提高貧困地區農村勞動力流動的成本。加之，貧困地區農村基礎設施建設及社會保障體系尚未健全，這對于收入水平較低的非農勞動力而言，勞動力流動所帶來的轉移收入更多地僅能用于滿足農村家庭的基本溫飽需求，在家庭成員的健康、教育等領域則“心有余而力不足”。

（二）脫貧農戶發展能力有限。脫貧戶家庭有效勞動力不足、撫養負擔重，這直接從客觀條件上制約了貧困農戶家庭勞動力向非農產業轉移。同時，在社會資本方面也明顯地弱于非貧困農戶，即貧困農戶在一定程度上面臨著“社會排斥”問題。既有的理論研究都表明了社會資本在農村勞動力流動中的重要作用。因此，貧困農戶面臨的“社會排斥”問題也不利于實現勞動力流動。在以上因素的作用下，最終導致了貧困農戶的家庭勞動力難以順利地轉移到非農產業。根據韓佳麗調研數據顯示，僅有小部分的貧困農戶家庭勞動力實現了非農就業，即絕大部分貧困農戶家庭僅能停留于傳統的小農生產。從貧困農戶的人力資本來看，無論是戶主還是家庭成員的受教育程度，都明顯低于非貧困戶，這意味著盡管部分貧困地區農村勞動力流動到非農產業，但人力資本的不足可能使其在非農就業市場中處于弱勢地位。

（三）農村勞動力素質相對低。貧困地區農村勞動力的基礎教育水平普遍較低，絕大部分處于小學文化；貧困地區農村勞動力的勞動技能十分匱乏，自經濟進入“新常態”以來，隨著供給側結構性改革的不斷推進，產業結構也在不斷優化、升級，勞動密集型產業逐漸向資本密集型以及技術密集型產業轉變。在這一宏觀背景下，非農就業市場已發生根本性的轉變，知識型、技能型的勞動力資源是未來非農就業市場的主要需求導向。而與之相對的卻是低文化、低技能的貧困地區農村勞動力，將導致其只能在非農就業市場上尋求較為低端的就業崗位，同時也難以擁有相應的工資議價權。這極不利于貧困地區農戶貧困的緩解，尤其是對于極端貧困戶以及相對貧困戶而言，貧困脆弱性是這一群體面臨的主要問題。盡管非農就業可能能夠在一定程度上緩解農戶的貧困狀態，但低水平的收入使得其難以抵抗突如其來的風險沖擊，最終導致返貧現象的發生。

（四）政府相關配套政策不足。目前，剩余的貧困人口是脫貧攻堅的硬骨頭、深水區，這就需要政府充分發揮公共服務職能，著力改善貧困地區的外部發展條件及農戶的發展能力，從而提升貧困地區農村勞動力流動的減貧效應。然而，從韓佳麗調研結果可以發現，貧困地區的政府相關配套政策明顯不足。具體而言，在農戶家庭勞動力的技能培訓方面，僅有13.98%的農戶對于政府所提供的技能培訓較為滿意，約50%的農戶認為政府未能有效提供其所需要的勞動技能培訓；在扶貧政策的實施方面，大部分農戶認為需要政府在非農就業方面提供政策支持與引導，然而僅有小部分農戶享受到了政府在非農就業方面的扶貧政策支持。絕大部分貧困地區農戶希望能夠通過勞動力流動擺脫貧困，但目前政府相關配套政策尚未能有效滿足這一需求。

（五）受新冠肺炎疫情影響。當前，缺乏跨區域流動的基本交通條件，農民也不敢輕易申請離開。沿海地區為減輕疫情風險，嚴格執行企業復工審批政策，層層設置前置條件。相關政策造成農村勞動力出不去也進不來，兩頭限制，社會代價巨大。

三、脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接背景下農村勞動力流動建議

脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略的基本內涵相通、價值取向一致、實踐內容統一，二者有著直接耦合、正向耦合、內容耦合的關系。農村勞動力流動是重要的市場資源要素，要以城鄉資源為中心創新體制機制，全面深化改革，立足省情與鄉村特色優勢資源，激活各類市場主體與再造各類要素資源，顯化資源價值，為鄉村發展注入更多活力，以鄉村振興鞏固脫貧成果，在城鄉融合發展中尋求兩大戰略統籌銜接的新動能。為了改善并消除貧困地區農村勞動力的流動障礙，為貧困地區農村勞動力流動創造有利條件，促進其減貧效應的有效發揮，特此提出以下幾點建議：

（一）加快發展貧困地區特色產業，促進勞動力的本地非農就業。要實現貧困人口通過轉移就業脫貧，必須注重貧困地區的產業發展。尤其是在當前脫貧攻堅與鄉村振興戰略的實施中，貧困地區各級黨委和政府應順勢而為，在國家扶貧政策的驅動下，充分利用貧困地區的特色資源稟賦，分析當地的產業現狀、市場需求以及環境容量，因地制宜發展貧困地區特色產業，從而為貧困人口提供優質的就業崗位。

1、立足于地區資源稟賦，培育特色產業，為貧困地區農村勞動力流動創造基礎條件。要加強培育地理標志品牌，形成“一村一品”的特色農業產業格局，延伸產業鏈。要充分結合貧困地區的發展特色，積極調整傳統農業生產模式，培育以“特色產業、特色品牌”為優勢的現代化農業產業。重視貧困地區的市場對接，使資本要素、勞動力要素實現自由流動，從而推動貧困地區傳統產業向特色產業發展，提升其產業生產的經濟效益。構建“大戶帶小戶”的發展模式，實現新型農業經營主體與貧困人口之間的協同發展，引導貧困人口積極參與到組織生產中，逐步培育貧困人口自我發展生產的內生動力，進而實現貧困人口脫貧增收與新型農業經營主體培育的協同發展。在這一過程中，不僅要提升貧困人口的技術能力，還要為其提供大量的非農就業機會。

2、以三次產業融合為契機，夯實地區產業發展動力，形成貧困地區農村勞動力流動的內生動力。以配套政策為基礎，活化貧困地區閑置的農村土地資源，培育和打造風貌特色突出的小城鎮與美麗村莊、美麗田園、美麗家園，繁榮鄉村集體經濟。走鄉村都市化、農業工業化之路，為更多的貧困人口提供包容性的就業機會，從而實現貧困地區農村勞動力流動與鄉村振興戰略的協同發展。注重主導型產業鏈培育，延伸輻射上下游產業，實現三產深度融合發展，擴大貧困人口的受益面。同時，要優化生產、加工以及市場貿易等環節，打破各自為政的局面，實現貿工農一體化的完整產業鏈條，并充分引導農村勞動力參與到產業鏈的建設中。充分依托當地的旅游資源優勢、區位優勢以及產業基礎，以特色農業為主導，根據“農旅一體化”的戰略布局，大力發展休閑農業、鄉村旅游，把傳統農業中的農、林、牧、副、漁五大產業與休閑旅游進行深度結合，形成鄉村田園休閑、森林旅游、草原休閑、漁獵及漁家休閑模式，并借助地標品牌營銷以及鄉村生態旅游的發展機遇，賦予傳統特色農業新功能，實現傳統農業與旅游業的融合發展，拓寬農村勞動力的就業渠道。推進電商平臺的發展，借助“互聯網+”、物流網、大數據、云計算等現代信息科技成果，搭建網絡銷售平臺以及物流系統，發揮互聯網的宣傳與銷售優勢，解決市場信息不對稱、交易成本高、滯銷等問題，不僅能夠形成線上銷售的農業產業新業態，而且也為貧困地區農村勞動力提供了線上創業的可能性。

（二）加快培育人力資本，提升勞動力的流動能力

1、從思想層面激勵貧困地區農村勞動力流動是提升其流動能力的先決條件。加強群眾的思想教育，進一步消除長期以來形成的等、靠、要思想，激發貧困農戶自我發展的意識與內生動力，從而逐步引導其流動到非農產業。以村級組織為基層單位，通過農村勞動力流動脫貧致富的典型案例定期開展思想道德教育，引導廣大人民群眾打破安于現狀、小富即安、多子多福以及“等靠要”的落后觀念。重視貧困地區基層組織建設與扶貧開發相結合，充分發揮基層組織黨員的模范作用，完善黨組織建設，一對一幫扶貧困農戶的家庭勞動力流動。以自愿為前提，以致富能手為骨干，打造一批脫貧致富的“領頭羊”，實施好“傳幫帶”，發揮社會資本在農村勞動力流動過程中的積極作用，使貧困人口能夠盡快實現就業轉移、擺脫貧困。

2、從教育層面培育貧困地區農村勞動力是提升其流動能力的重要途徑。重視基礎教育的投入，加強對貧困農戶在學子女的教育資助，防止因貧輟學現象的發生。同時，以《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》為指導思想，改善農村教師隊伍結構失衡、素質不高、年齡老化以及流失嚴重等現象，出臺優惠政策吸引畢業大學生到邊遠地區支教，促進貧困地區教育事業的發展。同時，出臺相應的政策引導適齡兒童接受并完成九年義務教育，逐步普及高中教育，掃除新一代文盲，提高農村新生代勞動力的人力資本水平，阻隔“代際貧困”。在基礎教育水平逐步提升的條件下，輔之以定向就業政策，為貧困地區年輕勞動力的非農就業提供政策支持。加強農村勞動力的職業技術教育。根據非農市場的就業需求，優化培訓形式和內容，有目標、有步驟地提供“訂單式”的技能培訓，使每個接受培訓的人學有所用、學有所得，增強自我造血功能。積極探索“培訓+就業”的模式組合，與本地非農企業以及城市一些非農部門進行合作，把培訓后合格的農村勞動力定向輸送到合作單位，引導其非農就業。此外，對于自主參與就業培訓的貧困農戶，地方政府應給予相應的配套資助，提高其積極性，從而使其逐步形成一技之長。

3、從健康層面保障農村勞動力的可持續流動。切實做好貧困地區衛生基礎設施建設工作，抽調當地縣城以及鄉鎮的部分醫師組成特定幫扶小組，對已經建檔立卡、有重大疾病的貧困戶進行一對一幫扶，保證貧困農戶的家庭勞動力具備從事非農就業的身體素質基礎。構建“商業醫療保險、大病保險、新農保”三位一體的保障體系，切實防范因病致貧、因病返貧現象的發生。縣級以上財政應列出專款，由縣、鄉鎮衛生院定期為貧困戶、社區敬老院等提供免費體檢、免費義診活動，早發現早治療，減少因突發重大疾病而陷入貧困的情況。在實施鄉村振興戰略中，要嚴格按照中央部署，徹底整治好貧困地區的農村環境，通過村圖書室、夜校、活動廣場、院壩會、編印小冊子以及新媒體等廣泛普及健康衛生知識，全方位提升廣大農民自我保健意識。通過改善農村勞動力的健康狀況，能夠切實保障農村勞動力的可持續性流動。

（三）加快完善農民工非農就業體系，保障外出勞動力的基本權益。外出就業是貧困地區農村勞動力流動的重要組成部分。因此，必須通過建立健全農民工就業體系，切實保障其基本權益。進一步深化貧困地區戶籍制度改革。在遵循貧困農戶自我意愿的基礎上，鼓勵具備自我發展能力的貧困農戶通過易地扶貧搬遷、非農勞務輸出、外出創業等形式在城鎮地區落戶，尤其是對于自然環境惡劣、缺乏發展條件的極端貧困地區，通過城鎮落戶真正改善貧困農戶長期面臨的居住環境與發展條件制約。在此基礎上，政府部門可通過就業信息發布、就業途徑指導等方法，有序引導貧困農戶實現非農就業。加速健全農業轉移人口的社會保障體系。以政策制度形式確保城鎮地區的貧困就業農村勞動力享有均等的社會保障，使其充分享有教育、醫療、住房、養老等基本公共服務與保障，降低其生活風險與成本。因此，在這一過程中需要構建起“個人+政府+企業”的可持續性成本分攤機制。

（四）加快推進精準扶貧政策體系，強化貧困人口的流動能力。現階段，大量資源均投入到精準扶貧政策的實施中。因此，應充分發揮精準扶貧政策的特惠性，與貧困地區農村勞動力流動實現有機結合，進而真正強化貧困人口的流動能力。制定精準化的貧困地區農村勞動力流動減貧政策。在當前貧困群體分化的現實背景下，應“分而治之”，從而使貧困地區農村勞動力能夠依據自身狀態選擇理想的非農就業途徑。具體而言，對于文化素質較高、發展能力較好的貧困農戶，政府應依據貧困勞動力的實際情況，結合城市非農部門用工需求，分類別、分批次組織該部分勞動力參加諸如護工、銷售、木工等免費技能培訓，使其掌握進入城市非農產業的基本技能。同時，積極開展勞務輸出試點，把培訓合格的勞動力定向推薦到城市地區收益回報較高的非農產業，保障其穩定就業。而對于發展能力較為欠缺的貧困農戶，有勞動能力的殘疾人、婦女等，則以精準幫扶的形式逐步培育其在本鄉鎮地區從事非農產業的能力，增強其在非農就業市場的競爭力。同時，加強政策扶持力度，給予接收農村剩余勞動力的本鄉鎮企業政策優惠，諸如減免一定年限的稅收、購買服務等，鼓勵非農用工單位積極吸納本地農村剩余勞動力。

（五）加快釋放貧困地區創業空間，鼓勵勞動力的自我雇傭活動。自我雇傭是新時期貧困地區農村勞動力流動的新特征，以優惠性政策措施引導貧困地區創業環境的健康發展，能夠有助于推動農村勞動力的有效流動。自我雇傭已成為貧困地區農村剩余勞動力就業選擇的重要形態，這對于貧困人口實現向上流動、提升社會參與具有重要意義。因此，政府應著力完善農民工自我雇傭的政策環境。建立更為廣泛的社會保障體系，將自我雇傭群體納入到社會保障體系當中，提升其社會保障權利，降低從業風險，營造出“大眾創業、萬眾創新”的新局面，為貧困地區農村勞動力流動提供不竭的源泉。在國家實施鄉村振興戰略和“城歸”浪潮的推動下，一大批農民工從城市回到家鄉進行創業，催生了數量眾多的新生市場力量，成為穩定和擴大農村剩余勞動力非農就業的重要支撐，有利于農村貧困人口的就近脫貧、就近致富。

（六）調整疫情防控思路，將勞動力流動與企業復工分開，采取邊防控、邊流動、邊隔離、邊復工的措施。按照各地采取的新入人員隔離14 天做法，企業復工比勞動力流動還要滯后兩周。時間已經很緊張，不可能等待疫情完全消滅之后，再流動，再隔離，再恢復生產。當前，全國相對靜止的狀態構成了勞動力錯峰流動的安全窗口，各地必須迅速動起來，一邊做疫情防控，一邊搞人口轉移，搶灘登陸，落地后隔離，及早完成勞動力安全轉移，在做好疫情防控工作的同時，加快本地企業復工，盡快恢復企業生產。區分大流動與小流動，繼續控制本地的日常人口小流動，加強民眾的居家防疫，要以非勞動力人口的相對不流動為契機，促進勞動力跨區域大流動，不能浪費這個寶貴時間，要抓緊時間，盡快有序行動起來。避免先緊后松，也要避免只緊不松，做到有緊有松。