我國扶貧開發政策演進及經驗

□文/高 月

（哈爾濱師范大學馬克思主義學院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 中國扶貧開發政策發展是一個穩中求進的過程。改革開放以來，我國的扶貧開發政策先后經歷五個階段，分別是以減少貧困為主的發展階段、以區域性扶貧為主的推進階段、以解決溫飽問題為主的攻堅階段、以改善生活條件為主的開發階段以及以全面實現小康為主的精準扶貧新階段。在中國共產黨領導下，以馬克思主義反貧困理論為指導思想，逐步探索形成中國獨特的扶貧模式，并取得令人矚目的成就。

中國扶貧開發政策是以習近平的精準扶貧理念為指導思想，以全面建成小康社會為目標的脫貧攻堅政策。得益于我國實施的一系列經濟發展政策和扶貧開發政策，我國的扶貧事業取得了突出的成績和效果，并向世界提供了貧困治理的中國智慧和中國方案。

一、改革開放以來扶貧開發政策的演進

自1978 年改革開放以來，我國逐步形成了較完善的扶貧開發政策體系。從總體上來說，在社會主義發展的不同階段，我國的貧困治理政策也有所不同，經歷了從解決溫飽問題到實現全面小康、從區域扶貧到精準扶貧的不同政策傾向。具體來說，我國的貧困治理政策主要經歷了五個不同的發展階段。

（一）通過農村制度改革減少貧困的發展階段（1978～1985年）。建國初期實施的救濟式扶貧政策有助于減少貧困人口數量，但是農村經濟發展的不平衡性使得人民的溫飽問題尚未完全解決。而且“長期實行的計劃經濟體制抑制了勞動人民的生產積極性，制約著生產力的發展”。到1978 年底，農村貧困問題日益嚴峻。隨著改革開放政策的發展，國家逐漸意識到解放和發展生產力的重要性。

這一時期，國家采用一系列解放和發展生產力的方法和手段來減少貧困人口的數量。首先，解放和發展農村生產力。受益于家庭聯產承包責任制的政策，農民可以合法擁有土地經營權，這可以充分調動農民勞動的積極性。其次，大幅度提高農民的整體收入。一方面國家減少征購糧食的數量，讓更多的糧食和農產品有機會進入流通市場，并且逐漸提高農產品的收購價格，讓農民有更多的途徑增加收入；另一方面支持鄉鎮企業為農村剩余勞動力提供就業崗位，使農民有機會增加其他方面的收入。據官方統計，1978 年我國的貧困人口為2.5 億人，但是到1995 年，我國的貧困人口僅為1.25 億人。

（二）有組織有計劃大規模扶貧開發的推進階段（1986～1993 年）。20 世紀80 年代中期，第一階段的扶貧工作使貧困人口數量減少，但是城鄉之間、區域之間發展不均衡現象日益加劇。為了進一步消除兩極分化、實現共同富裕，我國的扶貧工作被上升到一個新的高度，實現了從改善民生到維系國家穩定的飛躍。

這一時期我國確立了專項扶貧機構和扶貧制度，設立專項資金并制定相應的優惠政策用于扶貧。首先，確立新的瞄準機制，更新扶貧目標。1986 年，國家將部分欠發達的貧困縣作為扶貧目標，并且首次確定申請貧困縣的標準。1990 年，在扶貧相關會議上把扶貧的目標上升到一個新的高度，從解決多數群眾溫飽問題變為脫貧致富。其次，建立農村社保制度，為貧困戶提供生活保障。針對老年人群體，建立農村社會養老保險制度；針對少年兒童和殘疾人群體，制定義務教育工程政策。但是，本階段的扶貧開發政策仍然沒有全面解決溫飽和生存困難的貧困問題。

（三）以全面解決溫飽問題為主要目標的“八七扶貧”攻堅階段（1994～2000 年）。我國的扶貧開發政策一直按照規劃順利進行，但是到了1993 年底，全國范圍內的農村并沒有全面解決貧困人口的溫飽問題。中央意識到如果不采取特殊行動，20世紀末全面解決農村溫飽問題的任務可能無法順利完成，所以在1994 年國家出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》。

這一階段的扶貧開發政策作為上一階段的強化階段，致力于在21 世紀到來之前，基本解決貧困人口的溫飽問題。八七扶貧攻堅計劃強化區域瞄準機制，將中央撥放的扶貧專項資金用于援助國家認定的貧困縣，并且強化或者新制定了以工代賑、財稅優惠等多個相關的扶貧政策。雖然八七扶貧攻堅計劃從長遠利益的角度來看并不利于推動人的綜合發展，但是它作為新中國成立以來首個大型的扶貧開發工程，在短期內可以有效促進經濟的發展。國定貧困縣的糧食和農業生產以及農戶純收入增長高于全國平均水平，但扶貧投資對貧困人口的數量沒有表現出比較強的影響。據有關數據研究顯示，1993 年我國的貧困人口為8，000 萬人，但是到2000 年，我國的貧困人口數量下降到了3，200 萬人。在“八七扶貧”攻堅階段，“全國范圍內的貧困人口溫飽問題基本得以解決，但是溫飽水平還有很大的上升空間”。

（四）以改善基本生活條件為主要目標的多維度綜合扶貧開發時期（2001～2011 年）。隨著21 世紀的到來，八七扶貧攻堅計劃中提出的貧困人口溫飽問題基本妥善解決。但是，扶貧工作所面臨的挑戰也有了新的變化，從原本的區域貧困問題上升到階層貧困問題的高度，從原本的收入貧困問題上升到多元貧困問題的高度。面對新階段的新情況，黨的十六大確立全面建設小康社會的目標，政府也制定并實施一系列措施致力于改善貧困人口的基本生活條件，從多個方面幫助其擺脫貧困。首先，實行“整村推進”的參與式扶貧模式。“國務院扶貧辦根據相關指標在我國確立了將近15 萬個貧困村，將扶貧對象及資金分配由貧困縣轉移至貧困村以及低收入的貧困戶”。鼓勵并引導貧困特征和文化特征相似的村落相互合作并進行自我管理。在鼓勵人民群眾主動參與的基礎上，發揮人民群眾的積極性和創造性。其次，在鞏固溫飽成果的基礎上促進全面發展。這一階段側重于貧困人口綜合素質的發展，采用小額信貸、產業扶貧等多種扶貧方式，致力于提高貧困人口的綜合素質和持續發展能力。最后，建立健全社會保障體系。在推動農村發展的過程中，著力于改善貧困人口的生活水平。2003 年取消多種農業稅，增加農民的凈收入；2007 年推行農村義務教育政策以及新型農村合作醫療制度，減少貧困人口在教育和醫療方面的支出。這一階段的扶貧開發政策有效緩解了絕對貧困問題，并且為下一階段的脫貧奠定堅實的基礎。

（五）以確保全面小康為主要目標的精準扶貧新階段（2012年至今）。2013 年，習近平首次提出“精準扶貧”的概念，強調扶貧工作應該具體問題具體分析，實事求是。隨后精準扶貧思想在豐富和發展的過程中，逐漸成為我國脫貧攻堅的制勝法寶。在這一階段，實現全面建成小康社會的工作重心是解決脫貧問題，相應的，我國扶貧工作的重心也有了新的變化，從解決貧困人口的基本溫飽問題變為綜合解決貧困人口的生存問題。首先，確立脫貧新目標。我國扶貧工作的目標變為“兩不愁、三保障”，即確保扶貧對象不愁吃、不愁穿，同時還要保障扶貧對象的義務教育、基本醫療和住房。其次，實行精準扶貧政策。通過建立全國扶貧信息網絡系統、建檔立卡等方式確保與扶貧對象精準對接，為幫助貧困人口脫貧提供更加完善的制度保障。最后，引導全社會參與扶貧。動員社會全體成員為國家扶貧工作的開展貢獻出自己的力量。通過以上舉措，我國扶貧開發政策的推行質量在很大程度上得以提高。到2020 年，幫助符合扶貧標準的貧困人口全部脫貧的任務順利完成，從根本上實現了“兩不愁、三保障”的扶貧目標。

二、改革開放以來扶貧開發政策演變特點

國家把扶貧開發政策列入國家政治經濟發展的總體規劃，制定并實施了一系列利于推動貧困地區發展的措施和手段，在政治和經濟層面加大對貧困地區的扶持力度，確保中國特色扶貧開發政策的順利進行，取得顯著成效。中國扶貧開發政策有三個特點，分別是開發式扶貧和社會救助相統一、外部干預與自力更生相統一，以及社會扶貧、專項扶貧和行業扶貧相統一。

（一）開發式扶貧和社會救助相統一。改革開放以來，我國在扶貧工作中取得的成就是開發式扶貧和社會救助共同作用的結果。一方面國家通過資源配給等方式對貧困人口進行社會救助，從而為貧困人口的生存問題提供保障。通過五保供養制度，對沒有經濟來源和勞動能力的貧困人群給予社會救濟；通過農村最低生活保障措施，對人均收入未達到國家最低標準的家庭給予經濟救濟；通過特困戶基本生活救助措施，給予農村符合標準的特困戶以基本生活救濟。另一方面國家通過對口幫扶等開發式扶貧政策為貧困人口的發展問題提供保障。區域開發扶貧是開發式扶貧的重心，只有在經濟和政策上加大對貧困地區的扶持力度才有可能幫助當地的貧困人口改善生活條件，早日擺脫貧困。經濟和政策并行的救濟模式可以從根本上改善貧困人口的生活貧困問題。

（二）外部干預與自力更生相統一。建立健全扶貧的長效機制以及調動貧困人口的主觀能動性是改革開放以來扶貧開發政策能夠取得歷史性新成績的關鍵所在。一方面在不同的歷史時期，根據貧困地區和貧困人口的實際情況，實行了多種精準扶貧的措施和手段，為實現全面脫貧提供了政策支持和物質保障；另一方面引導和鼓勵貧困地區的群眾發揮主觀能動性，把握政府提供的學習機會和就業機會，通過提高自己的自力更生能力以及思想道德修養改變貧困落后的現狀。提高貧困人口的自我發展能力是推動全面脫貧的主觀因素，建立健全扶貧開發政策是推動全面脫貧的客觀因素，主觀因素和客觀因素并行才能確保全面脫貧的目標如期實現。

（三）社會扶貧、專項扶貧和行業扶貧相統一。社會扶貧指的是對社會上的弱勢群體給予貧困補助；專項扶貧指的是以實現全面小康為目標，對貧困地區給予經濟扶持，以此來縮小貧富差距，實現共同富裕；行業扶貧指的是在落后地區引進工廠或者旅游產業，在推動當地經濟發展的基礎上，為貧困人口提供就業機會，幫助貧困地區脫貧。這就是“三位一體”大扶貧格局，將多方力量和多種措施有機結合，形成互為支撐的扶貧格局。社會扶貧、專項扶貧和行業扶貧相統一的“三位一體”的大扶貧格局的確立和發展為我國扶貧開發政策的順利實施提供了堅實的理論指導和政策支持。

三、改革開放以來扶貧開發實踐經驗

中國扶貧開發政策的成功實踐證明了國家把扶貧納入中國特色社會主義建設的總體規劃的正確性，也證明了政府在扶貧工作中發揮作用的重要性。中國扶貧開發政策的調整和改革為我國實現全面脫貧的目標提供了有力的保障。改革開放以來，我國在推進扶貧開發政策的實施過程中積累了成功的經驗。

（一）堅持中國共產黨領導，確保扶貧政策有效執行。我國推行扶貧開發政策取得的一系列成就，體現出中國特色社會主義制度的優越性，證明了堅持中國共產黨的領導地位的正確性和科學性。首先，中國共產黨作為扶貧工作的主導力量，可以根據不同貧困地區的具體情況對扶貧資源進行有效的分配和整合；其次，人民群眾作為扶貧工作的主體力量，可以在黨的引領和組織下參與扶貧，這是實現扶貧目標的重點；最后，不同時期的扶貧工作正是在有效政策的保障之下才能取得令人滿意的成績。我國的扶貧開發政策必須依靠中國共產黨的領導，以高標準統籌推進各項扶貧任務的落實。

（二）以人民為中心，發揮貧困群眾的主體作用。中國特色社會主義事業是億萬人民自己的事業，中國共產黨的宗旨和使命就是滿足中國人民對美好生活的期望。在扶貧開發政策的推進過程中，以人民為中心的發展理念為扶貧對象的精準程度提供了保障。在推進扶貧工作的過程中，國家致力于滿足貧困人口在不同階段的實際需求。在扶貧初期解決貧困人口的溫飽問題；在改革開放以后保障貧困人口的基本收入問題；在新時期注重提高貧困人口的生產生活條件和自我發展能力。每一階段的扶貧開發政策都把“以人民為中心”作為指導思想，都把人民利益放在首位，集中各方面力量使人民真正地過上好日子。

（三）構建相對完善的扶貧開發政策體系。改革開放以來扶貧開發政策的發展經歷了五個不同的階段，逐漸形成了相對完善的扶貧開發政策體系。首先，從職能部門的角度來看，各相關部門針對貧困問題的不同類型和成因制定了相應的政策；其次，從權利層面的角度來看，針對貧困問題的共性和特性，中央層面有統一的要求和政策，地方層面也有具體的實施方法；最后，從歷史繼承和發展的角度來看，國家扶貧開發政策既對改革開放以來扶貧政策進行有選擇性的繼承和連接，又根據貧困問題的結構性變化而進行政策創新。職能部門聚焦于“對癥下藥”，中央與地方的權利層面聚焦于“因地制宜”，歷史的繼承發展聚焦于“隨勢而變”，三者的結合充分體現了我國扶貧開發政策體系的完整性和科學性。